就业保险制度的源起、特点及制度构建

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论文摘要

  近年来国内学界对失业保险制度的就业促进功能研究颇为关注,试图把就业促进制度与失业保险制度有机结合,不断探索从就业促进的角度对失业保险制度的不足进行完善,这基本符合我国现实情况及国际发展趋势。但在探索过程中却忽略了从失业保险到就业保险的发展趋势及改革路径,未能意识到这种发展趋势能解决失业保险制度与就业促进制度的衔接问题。本文尝试对保险业先进国家和地区的就业保险制度进行探讨,以促进失业保险制度之完善,推动就业保险制度之构建。

  一、就业保险制度的源起

  就业保险制度建立在失业保险制度的基础之上。

  失业保险制度创建于20世纪初期,在失业保险制度的发展初期,对失业人员进行基本生活保障成为重点。20世纪70年代,在多次经济危机的冲击下,充分就业阶段在西方发达国家被宣告结束。尤其是20世纪80年代,在世界石油危机的冲击下,西方国家通货膨胀日益严重,国际竞争更加激烈,很多西方发达国家的失业率大幅攀升,出现了20世纪30年代以来最为严重的失业局面。西方国家为缓解失业压力,它们对失业保险制度和公共就业服务制度进行了大幅度地改革[1]。例如,在英国、加拿大和日本等西方发达国家,失业保险被就业保险和求职津贴所替代,并将就业促进与失业津贴的发放紧密结合,实现统一和集中管理。从表面上看,就业保险与失业保险只有一字之差,但是其内涵与价值取向已有天壤之别,保障与促进就业是就业保险制度的根本目的,与失业保险制度强调的失业给付、生活保障具有明显的区别。

  1.发达国家与地区建立就业保险制度概况。发达国家与地区均已建立了较为完善的失业保险制度,它们都认为,失业保险应配合充分就业政策,不仅是补偿失去工作者的社会保险制度,更是运用基金以协助就业服务、职业训练以及预防失业的措施。为此,德国自1969年施行的《就业促进法》可以说是世界“综合性就业政策”的典范和开端;日本早在1947年实施的《失业保险法》被1975年施行的《就业保险法》所取代,旨在“谋求工人生活安定的同时,使求职活动容易进行,促进其就职并有助于工人职业的稳定,从而预防失业,增加雇用机会,改善雇用结构,开发和提高工人的能力,增进工人的福利”[2]。韩国于1995年施行《就业保险法》;加拿大于1996年施行《就业保险法》取代1940年的《失业保险法》;英国、爱尔兰的国民保险自1987年以来,失业给付单位与就业给付单位亦逐渐整合为单一主体,在英国,失业保险被求职者津贴所代替,布莱尔工党政府在1997年上台,“工作福利”被提倡,“新政”被全面推行,其基本思路是,实现再就业是解决失业问题的根本方法[3];我国台湾地区于2003年施行《就业保险法》取代1999年施行的《劳工保险失业给付实施办法》。可见,这些国家和地区在原有失业保险制度的基础上,逐步构建就业保险制度已经成为一种发展趋势。

  2.建立就业保险制度的原因。建立就业保险制度绝对不是简单的文字游戏,而是失业保险具有制度的局限性,造成了失业保障有余、就业促进不够的现实困境,特别是不能充分与就业促进等制度相结合,造成了失业保险与就业促进两张皮的局面。因此,一些国家和地区纷纷建立内涵更为丰富、保障更为科学、与相关制度衔接更为紧密的就业保险制度。

  (1)失业保险制度保障失业有余、促进就业不足。失业保险的根本目的是在保障投保者失业风险的基础上促进其再就业。但是现实中失业保险存在着养懒汉的诟病,仅能为投保者在一定程度上解决生活的后顾之忧,并不能提升失业者的再就业热情。为此,很多国家和地区都在改良失业保险制度。在制度设计上,特别强调实现再就业的中心地位。一是在失业保险金的给付数量上推行差别制度,促使失业人员积极寻找工作机会实现再就业。依据实际失业期的长短来确定失业给付,失业期越短失业给付的标准就越高。二是在保险金的给付条件上,实行限制性要求,促使失业人员尽快实现再就业。例如,美国规定失业人员在领取失业保险金期间,必须按照当地失业保险申领办公室预先约定的时间去报告寻找工作的情况或接受职业指导[1]。三是不断加大对促进就业资金的投入,将失业保险基金用于职业介绍和职业培训。如在德国失业保险基金的支出中,除60%用于保险给付外,余下40%中的大部分被用于职业介绍、职业培训及其补贴、补助企业雇佣等促进就业的工作上[4];法国通过全国700多所职业介绍机构为失业人员提供再就业服务帮助,并规定其26%的工作经费由失业保险基金提供;英国对参加培训并取得资格证书的失业人员,分别按资格等级增加失业保险给付;美国规定参加职业培训的失业人员,可适当延长失业保险给付期[1]。四是重视对失业人员提供再就业培训和就业信息服务。在美国,培训的专业设置、课程设置、教学活动等各项工作要以社会经济发展的近期、长远需要及就业趋势为依据[1]。在法国,再就业培训项目不仅向失业者提供指导与咨询服务,而且在培训前还对其失业者进行职业能力及技能评估;在捷克,专门设立职业指导工作室,帮助失业者规划职业前途;定期举办职业指导课程,通过专家讲解和播放各职业的介绍录像,使求职者了解各职业的具体工作范围[5]。

  (2)失业保险制度难以与就业促进等相关制度无缝对接。一般来讲各国的失业保险制度都赋予了其就业促进职能,但在现实操作中,往往将大量的人力物力用于失业登记、认定、失业保险金的发放等领域,对促进就业、职业培训、就业服务等方面投入不够。而事实上劳动者面临的就业与失业,承上是就业促进,启下是失业保险与社会救济,而且劳动者的整个就业过程处于就业促进制度的全面关注之下。失业保险制度在当前就业促进为导向的社会背景下,显然难以与相关制度进行无缝对接。其难点主要体现在:一是失业保险基金的构成与运用的障碍。投保者的保险对象是工资损失,且以工资为基础缴纳失业保险费,并没有明确规定政府的出资比例、额度,因而失业保险基金不能过多运用于就业促进的领域;而就业保险制度则明确规定了政府的出资比率、额度,根本目的是为了保障与促进就业。二是在失业保险制度下,已缴纳规定期限保费的非自愿失业者,可以直接申请失业救济金,并不完全以积极寻找工作或参加职业培训为前提,对提前就业一般也无奖励,不利于促进失业者积极寻找工作实现再就业;而就业保险制度则明确规定,以失业者进行积极求职或职业培训为发放救济金或培训津贴的前提,有利于促进再就业。可见,就业保险制度实现了与就业促进制度的对接,即劳动者未就业前政府有义务促进劳动者初次就业,劳动者就业之后,则由劳动者、用人单位与政府共同保障劳动者稳定就业,劳动者失业之后政府与就业保险经办机构共同促进其再就业。

  二、就业保险制度的特点

  与失业保险不同,就业保险以更积极主动的措施,帮助失业者返回工作,或者促进一个更健康的工作和家庭生活平衡措施,并整合政府就业促进机构与失业保险经办机构的职能,使其合二为一。

  1.尝试用保险的方式解决就业问题。就业保险制度整合失业保险制度及政府就业促进职责,既保证失业者的正常生活,又积极帮助失业者实现再就业,并积极预防劳动者失业。这是就业保险与失业保险最显着的区别。国家尝试使用保险的方式、方法解决就业问题,投保费用一般由劳动者与用人单位共同缴纳,如果遇特殊困难及特殊情况可由政府负责缴纳,在帮助失业者再就业领域政府亦负担一定比例的费用,以尽到政府就业促进及失业预防的职责,充实就业保险基金并保证其安全。这大大提高了劳动者的投保积极性。

  2.保险覆盖的范围更广。一般来说,就业保险希望覆盖所有具有失业风险的劳动者,不分行业、职业,只要有失业风险均应当参保。各国(地区)的失业保险覆盖面,一般也都经历了由小到大、由严到松的过程,覆盖范围在逐步地扩大。不仅将各类企业、事业单位雇员纳入保险范围,有些国家(地区)如美国,失业保险的范围覆盖国家公务员;如德国和日本,失业保险的范围覆盖农民;日本还规定,季节性受雇者、短期受雇者可享受一次性失业保险金[6]133。如我国台湾地区规定本地区人之外籍、大陆及港澳地区配偶依法在台参加工作皆须参加保险[7]。

  3.失业给付的附加条件增多,预防失业及就业促进更为积极。失业给付只是消极的暂时满足被保险人的所得中断,但是,就业保险制度带有先进国家就业促进法的本质,再以各种积极促进就业措施,达到帮助失业者重回职场的目的[8]69。为了尽早实现失业者再就业,就业保险制度往往规定了领取失业金的诸多条件,除了非主动失业并就业或投保满一定年限等前提条件外,往往还要求失业者有一定的等待期限,特别是规定必须有某些积极性作为。例如我国台湾地区规定:领取失业给付者,应于办理失业再认定时,至少提供2次以上之求职记录,始得继续请领;为满足条件又未限期补正者,即停止发给失业给付,以促进失业者再就业[7]。另外,就业保险制度具有越来越强的预防失业的思想,最重要的预防措施是职业咨询与介绍。与其在失业后提供失业给付及其他积极地促进就业措施,不如在劳动者失业之前即提供各种辅助,包括进修训练与继续训练,其效果可能更为有效,所支出的费用也可能较为节省[8]69。并特别规定就业促进支出的比例,如德国在就业保险基金的支出范围中,约有40%的比例用于职业培训、职业介绍、补助企业雇用等促进就业的积极措施;日本企业需要按雇员工资的0.35%缴纳就业促进费,专门用于促进就业工程,现在约占企业缴纳雇用保险费的30%[6]146。

  4.明确政府出资的范围,追求财务独立。追求就业保险的财务独立,除了明确用人单位与劳动者的缴费义务以外,主要是厘清政府的出资责任及管理权限,就业保险制度承担了政府的就业预防与就业促进职责,政府必须从公共财政预算中列支一定比率的费用予以支持。而且特别需要指出的是,政府预算可以支持就业保险基金,但是不能将就业保险基金纳入政府的公共预算进行占用或挪用。在德国和日本,就业保险强调政府、单位和劳动者的共同责任,其中失业津贴部分由企业和雇员各承担一半,政府给予适当的补贴。并特别强调了政府对就业促进与失业救济的出资责任及出资比例。

  5.整合政府就业促进部门及失业保险经办机构的职能。此处讨论的整合主要是指职能整合。就业保险既包含了传统的失业保险职能,又涵盖了就业预防、就业促进等职能。为了减政便民、提高效率、厘清职责,发达国家和地区一般都整合了政府就业促进部门与失业保险经办机构的职能,成立职责更加清晰、服务更加便捷的就业保险经办机构,或者直接赋予就业保险经办机构新的职能。将失业预防、就业咨询、失业审核登记、就业推荐、安排职业培训、发放失业金或培训津贴等职能实行整合,以达减政便民的目的。

  三、构建我国就业保险制度之探讨

  从世界范围来看,在社会保险项目中,实行失业保险制度的国家数量最少,只有近40%的比例[6]133。

  失业保险的发展相对滞后,主要是受到经济发展水平对失业保险支付能力的制约,以及受不同国家的就业理念和就业状况影响。可以说,我国20世纪90年代建立的失业保险制度虽然问题很多、极不完善,但是毕竟走到了世界的前列。因此,面对当前发达国家和地区逐步将失业保险升级为就业保险的发展趋势,我们必须要学习、要研究、要借鉴,但绝对不是全盘照搬,也不是借鉴得越多越好,学习得越快越好,而是要以我国经济社会发展的客观承受能力为基础,以越符合我国国情,越具有实际操作性,越能为广大劳动者接受为标准,先易后难、稳步推进。

  1.逐步扩大覆盖面。虽然我国的《社会保险法》规定:“职工应当参加失业保险”,但在我国当前的实践领域,还远没有覆盖所有具有失业风险的劳动者,仅覆盖城镇企业事业单位的部分劳动者,即“国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业”的劳动者等。是对以户籍划分为基础的城镇劳动者提供就业保障和失业保护的局部覆盖[9]。广大农村劳动者、乡镇企业职工、个体劳动者等,还没有纳入失业登记的范围,不能参加失业保险。

  大量游离于“国民待遇”之外的劳动者,如果不适时纳入并建立我国就业保险制度,切实落实“就业保险制度”的相关理念,不仅违背公平原则,而且不利于我国社会的稳定和经济的可持续发展。

  保险的覆盖面最理想的状态是覆盖全体劳动者,但是事实上,至今没有任何国家完全实现。就我国而言,理想的状态是覆盖全体有失业风险的劳动者。因为我国的部分劳动者比如公务员、事业单位工作人员、部分军方人员等基本上没有失业风险,或者说至少暂时不需要失业保险。扩大我国失业保险覆盖范围可以考虑的路径是:就地域而言,先城市后农村;就行业而言,先工业、服务业后农业,逐步覆盖至全体有失业风险的劳动者。

  2.完善保险费率与保险待遇制度。就失业保险费率问题而言,我国当前是对用人单位征收比例固定的、统一的失业保险费,千篇一律地要求城镇用人单位为失业风险承担完全相同责任的做法,不利于提高用人单位对失业保险金缴纳的积极性。一些用人单位由于失业风险较高或效益不好,它们孜孜以求地希望借助失业保险基金将解雇和失业成本向外转嫁;而一些就业关系稳定的用人单位和经济效益较好的行业,因为产生的失业人员较少,对参加失业保险容易产生抵触情绪,会想方设法地逃避或减少缴纳失业保险费,容易导致失业保险基金收入的大量流失[10]。

  为此,可以考虑建立浮动的失业保险费缴纳机制,在一定时期内如果用人单位没有或仅少量解雇员工,可以考虑降低缴费例;同理如果用人单在一定时期内解雇员工超过一定比率,可以考虑提高缴费例。以此提高用人单位缴费的积极性,并可以奖励“先进”惩罚“落后”。

  就失业保险制度的支付机制而言,失业保险金的支付方式对高收入群体产生负激励效应,不利于吸引高收入群体参加失业保险[11]。较低的失业保险金支付水平,不仅不能平衡高收入群体日常的消费水平,而且在帮助他们寻找新工作以实现再就业方面所起的作用也不明显,因为他们寻找工作往往需要成本的较高,造成工资较高的劳动者没有参加失业保险的现实动力[12]。可以借鉴先进国家的做法,如美、德、日三国的失业津贴数量均与失业者的原工资水平挂钩[6]145。因工资收入不同,失业津贴的数量不等,使失业者在领取津贴期间收入比原来降低,但失业前后的经济地位反差不至于太大。为了防止收入过分悬殊,美、德、日三国还规定了失业津贴的最高限额和最低限额,这比较符合我国的国情,最低限额应当高于城市居民最低生活保障标准,最高限额可以考虑不能高于当地平均工资水平,并不得高于投保工资的60%,但是如家庭需要抚养或抚养的人数较多则可以适当提高比例。这样不仅可以提高劳动者投保的积极性,也可以让失业者在失业期间的基本生活水平不降低。

  3.加强就业促进和就业预防功能。我国《就业促进法》第15条规定了政府对全体劳动者有就业促进的义务,而且还规定了各级政府必须投入必要的就业专项资金,就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴,小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息,以及扶持公共就业服务等。从我国目前国家立法层面而言,失业保险基金仅用于资助城镇部分缴纳了保险费的失业劳动者,不可能覆盖所有劳动者,不可能有足够的资金投入到就业促进的领域,对于推荐就业、职业培训等均未建立操作性强的规则。

  无论是对于失业者提前就业,还是对于用人单位减少裁员,都没有相应的促进措施与安排。日本的促进就业资金是为了促进失业人员再就业而专门设立的,为了促进就业,日本政策性金融机构可以为失业或无业人员创业提供无担保、无抵押贷款以支持创业,对在领取失业津贴期间实现再就业的劳动者给予适当的奖励,如果提前45天以上实现再就业的,可以一次性领取到剩余失业津贴总额的1/3[6]149-150。我国完全可以适时借鉴日本的做法,为失业或无业人员创业提供无担保、无抵押贷款支持其创业,对于提前就业并签订超过1年以上劳动合同的劳动者,可以一次性发给一定比例的津贴,以作为对其提前就业的奖励。

  我国还未重视发挥失业保险预防失业的作用,不利于我国就业市场及经济社会的稳定发展。从我国国情出发,必须抑制用人单位向社会大量释放失业人员,尤其是当经济不景气和出现重大社会事件或自然灾害时,更应当严格控制。可借鉴德、法、英、日等国的成熟做法,一是充分运用失业保险基金,鼓励用人单位内部消化富余人员,比如转岗转业培训、开发新的就业岗位、实行工作分享计划等;二是要求用人单位裁员前必须向劳动行政部门报告,不经批准不得大批裁员和向社会大量释放失业人员[1]。如德国,对开工不足的企业,对因季节原因停工的特殊行业的雇员给予一定的补贴,对雇用就业困难失业人员的雇主,可以按雇员工资的50%给予补助,补助时间为12个月等[6]150。因此预防失业可以对就业促进工作进行釜底抽薪,等于提前开展了就业促进工作。

  4.提高失业保险的管理成效。制度功能能否得到有效发挥取决于失业保险管理的成效。首先,完善并强化失业保险监督约束机制。我国在失业人员的登记和监测方面制度不完善。一是许多实际失业人员并未进行失业登记,导致失业待遇覆盖面狭窄;二是,许多失业人员实现再就业后,失业登记机构并未跟踪监测[3]。这造成了严重的隐性就业问题,导致相当一部分失业后实现再就业的人员,仍旧在领取失业保险金,造成保险基金的支付损失,使失业保险金没有充分发挥其制度功能,出现“有险无保”和“有保无险”的现象[5]。其次,信息化建设在失业保险领域严重滞后。我国部分地区的失业保险信息化建设依然缓慢,失业保险的诸多信息甚至仍靠手工操作、管理,随着劳动者流动日益频繁,就业者的信息资料时常会发生重大变动,就业者随时可能转变成失业者,而失业者也可能在短期内成为再就业者,对失业率及失业人员信息资料的缺失或错误判断会给失业保险工作带来一系列问题[13]。为此,我国应当建立全国统一的失业保险经办机构,将其定位为公益性质的事业单位,赋予经办机构管理及服务的全方位职能,避免“政出多门”、“趋利化管理”及“只收费不服务”的弊端。

  就业保险制度相对我国而言是一个新生事物,我们主张以完善我国失业保险制度为出发点,深度探讨改革的着力点与路径,充分结合我国国情,从本土资源出发,逐步构建就业保险制度,不主张一哄而上、一蹴而就,以致留下水土不服的后遗症。

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