国内金融消费纠纷处理现状及其保护机制构建建议

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  随着我国金融经营开始从“分业”转向为“混业”,金融交易市场日趋繁荣,刷卡消费、房贷车贷、投资理财、保险理赔等新型金融交易形式不断涌现,过去与人们距离似乎比较遥远的金融领域,如今与人们的生活愈来愈密切,但是,随之而来的金融消费权益受侵害事件也层出不穷,如信用卡消费纠纷、银行服务费用收取、理财产品信息披露不实、保险打着“储蓄”和“利息”的幌子误导消费者等等,金融纠纷问题日益严峻,严重影响着金融市场的稳定与发展。日益严峻的金融消费纠纷问题,决定了金融消费者保护的重要性以及建立一套完善的金融消费纠纷解决机制的迫切性,这也是金融危机时代亟需解决的重要课题。

  一、我国金融消费纠纷处理现有途径及其问题

  目前我国金融领域消费者权益受到侵犯的众多事例,基本上都反映了我国金融改革迟缓的问题。一方面银行的市场化程度很低,利率是非市场化的,银行准入是非市场化的,非市场化的银行造成垄断,顾客自然难以得到优质服务,垄断企业的霸王条款也势必产生。

  另一方面,非银行服务的保险、证券投资服务等领域,过分竞争似乎到了无序的状态。而真正的市场竞争是需要规范的,是有法律法规并且有权威部门依照相关法律法规来监管的。而上述两个方面都是缺失的。

  根据对现有金融纠纷解决事例的整理总结,不难发现目前我国有五种途径解决金融消费纠纷:一是直接向金融机构内部投诉平台寻求纠纷解决;二是通过消费者协会和金融行业协会等部门投诉维权;三是向金融监管部门投诉;四是以具有法律效力的仲裁或诉讼为解决手段;五是通过新闻媒体、网络等方式维权。

  (一)通过金融机构内部投诉平台寻求纠纷解决

  由于金融产品具有专业性和高风险性的特征,在金融消费中极易发生纠纷事件,所以金融机构一般都设立有免费投诉电话和电子邮箱,并由专人值守负责,如:农业银行“95599”、工商银行“95588”、招商银行“95555”等。除此之外,金融机构的大堂经理和相关负责人也可以处理所在网点的纠纷事件。考虑到时间成本、金钱成本等,大部分金融消费者在遇到纠纷时的第一反应首先就是直接与金融机构进行交涉,但是消费者在资金实力、专业知识以及对风险的辨识上均处于弱势地位,很难与银行、保险公司、证券公司等形成对等关系,且金融机构在纠纷解决过程中,既当“运动员”又当“裁判员”,难免会出现偏袒自身的情况。

  (二)通过消费者协会或金融行业协会调解

  消费者协会是专门从事消费者权益保护工作的组织,金融消费活动作为一种特殊化的消费类型已渗透到大众生活的各个领域。因此,消费者在遇到金融消费纠纷时自然会想到向消费者协会寻求保护,但由于“金融消费”这一类特殊消费行为无论在消费的外在表现还是本质特征上都与一般商品与服务消费大相径庭,《消费者权益保护法》无法回应与解决,更不要提对侵害消费者权益的行为进行有效地规制了。此外,一般的金融产品和金融服务其内在设计、构成及相关条件等相对复杂繁琐,且具有很强的专业性和风险性,消费者协会工作人员受制于知识结构等方面的限制,往往无力承担这一职责。因此,目前的消费者协会很难在金融消费者权益保护中提供有力有效的支持和专业性保护。

  (三)通过向金融监管部门投诉解决纠纷鉴于金融消费纠纷

  问题日益显着,对金融消费者权益保护的呼声越来越高,我国金融监管部门(“一行三会”)大力加强和推进对金融消费者权益保护的举措。

  2011年底,证监会投资者保护局、保监会保险消费者保护局相继成立。

  2012年,中国人民银行金融消费权益保护局正式成立,并开始进行金融消费权益保护试点工作。

  2013年,中国人民银行又正式印发了《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法(试行)》,进一步推进人民银行金融消费权益保护工作。

  但是由于我国金融监管体制采取的是“一行三会”的分业监管模式,监管主体不一致,在不同金融行业使用的法律规范、标准以及宽严程度也有所差异。随着目前我国金融业务交叉创新以及混业经营趋势的增强,实践中往往出现同一项金融产品适用的法律规范不统一,而且有可能同时受多个部门监管,在发生金融消费纠纷后,责任主体不明确,纠纷解决工作效率低。此外,各金融监管部门作为相应监管机构的主管单位,与被监管单位有着较为紧密的联系,监管机构可能会出于保护行业利益的考虑,以金融消费者的利益换取金融行业的发展,降低监管门槛,难以保证监管行为的客观性,从而使得金融消费者保护落入互相推矮的尴尬境地。

  (四)通过具有法律效力的仲裁和诉讼方式解决纠纷

  仲裁是指纠纷当事人在自愿基础上达成协议,将纠纷提交非司法机构的第三者审理,由第三者居中评判是非,并做出对争议各方均有约束力的裁决的一种解决纠纷的方法。裁决一经做出即发生法律效力,亦称“一裁终局”.可以看出,金融仲裁有着公正、专业、高效的特点,而且其保密性更强,形式更灵活。但是,笔者查阅了数十种银行理财产品、信托产品、保险产品等金融理财产品合同时,发现几乎所有合同中的争议解决条款选择的都是法院诉讼,并未有金融仲裁的身影。那么,为什么金融机构不愿意选择高效专业的仲裁方式解决纠纷呢?笔者带着这种疑问向多家金融机构相关从业人员咨询了解后,发现其实是金融机构在故意回避使用仲裁这种纠纷解决机制。对于消费者来说是非常急切地希望纠纷可以得到解决,相反,金融机构的纠纷事件较多,并且大多有专门的部门或人员来处理,纠纷解决的快慢对他们的影响甚微,甚至金融机构会希望在漫长的利益斡旋中,消费者可以主动放弃,越拖延到最后对他们来说越有利。

  这样,就将金融纠纷解决推向了法院。诉讼作为最有效的、最终的纠纷解决手段,伴随着“司法中心主义”历史传统的传递和延续,在金融纠纷的处理中发挥主导作用。但是,基于诉讼成本高、时间延续长以及举证困难等不利因素影响,不到万不得已,消费者是不大愿意走上诉讼程序的。从法院角度看,金融消费纠纷中牵扯大量的金融专业内容,法官未必对每一项金融产品都熟悉了解,随着日益增多的金融纠纷,加大了法院的工作量,审判力量不足,也影响了审判效率和质量。

  (五)通过向新兴传媒方式投诉维权

  随着大众传媒的快速多样化的发展,公众普遍认识到“媒体有着广泛的影响力,可以集中优质资源,集结社会智慧,搭建公平公正的快速调解平台”.部分金融消费者乐于选择通过这种传播速度快、影响广泛的方式来维权,对违规金融机构进行曝光,并利用新兴媒体,如微博转发、论坛发帖等形式传播。但是,通过媒体途径较容易激化消费者和金融机构之间的矛盾与对抗,甚至引发群体性事件。所以,并不是所有争议都能得到妥善解决,媒体爆料投诉并非金融消费纠纷解决的根本良策。

  二、建立我国金融消费权益保护机制的措施建议

  金融危机的发生和蔓延,推动了世界范围内金融消费权益保护运动的发展。中国金融市场的现实状况决定了金融消费权益保护应遵循循序渐进、逐步完善的路径。因此,制度设计要从中国金融市场的现状出发,充分考量金融消费者非理性行为的特点,对国外经验采取有针对性地取舍,从监管机构、行业协会、消费者组织、司法机关到社会公众,逐步确立起全方位、综合性、具有执行力的金融消费权益保护法律机制,构建多元化的金融消费纠纷解决机制。

  (一)建立健全金融消费权益保护的法律制度

  在金融市场中,金融机构和金融消费者地位并不对等,往往由掌握充分信息资源和经济资源的金融机构处于优势地位,且由于我国传统的金融审慎监管理论偏重于金融业发展的安全性,力求金融体系的稳定以及带来的垄断利润,往往忽视了金融消费权益保护。在此背景下,消费者遇到纠纷时的解决路径显得漫长遥远。要想彻底改变金融消费权益保护滞后的状况,就必须完善立法,明确金融消费者的法律地位,建立健全以金融消费者为中心的法律规则体系,使金融消费权益保护的理念深入人心。

  目前,我国相关金融消费立法虽不能说是一片空白,但各个立法层级的法律规范混乱庞杂且无针对性,导致在具体适用中陷入难以决择的困境。《消费者权益保护法》中“消费者”的概念难以涵盖金融消费者的特殊性;《民法通则》、《合同法》等民事法律主要规范普通的民事法律关系,对具有复杂性和专业性的金融消费行为很难规范;《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》等一系列金融立法主要是着眼于规范金融交易行为、防范金融风险,而非解决金融消费纠纷;此外,金融监管部门发布的大量行政规章和文件对金融机构与金融消费者之间发生的利益冲突应当如何调整、如何处理、由哪个机构处理、补偿救济程序等一系列具体问题均没有做出明确规定。因此,应当充分借鉴美国、英国、日本等国家的做法。

  如:英国《金融服务与市场法》首次明确了金融消费者的概念,把存款人、投资人、保险合同相对人等参与金融活动的主体均纳入了此定义中,并将“确保对消费者适当水平的保护”列为金融监管的四大目标之一,详细添加了对金融机构的行为要求、侵害行为民事赔偿责任以及多层次的金融消费纠纷解决机制等法律条款;日本在2001年发布的《金融商品销售法》中也明确了金融消费者的概念,并对“投资者”进行了一般投资者和特定投资者的区分;美国则在1999年的《金融服务现代化法》中定义金融消费者为“个人、家庭成员或家庭目的而从金融机构得到金融商品或服务的个体”.

  笔者认为,我国立法也应该尽快将“金融消费者”的范围、保护方式、规则等在法律规范中予以明确。根据我国金融“分业监管”的现状,一蹴而就地制定一部综合法律规范不太现实,因此建议可以对《消费者权益保护法》进行扩大解释,修正金融消费者的概念,增加对金融消费者权益保护的相关内容。此外,考虑到金融消费相较于普通消费的特殊性和复杂性,单靠一部《消费者权益保护法》无法对金融消费者进行全面保护,应当同时在《银行法》、《证券法》、《保险法》等法律规范中分别对金融消费者权益保护进行专章规定,以此作为过渡,待条件成熟后,制定一部独立、综合的《金融消费者保护法》,设计以金融消费者权益保护为核心、金融服务者与金融消费者之间的法律关系为主线的相关制度。

  (二)构建我国多元化金融消费纠纷解决机制

  1.完善金融机构内部纠纷处理机制

  金融机构应该加快转变观念,规范金融交易行为,完善信息披露制度,不断提高工作人员的专业素养和纠纷应对技巧,完善内部金融纠纷处理机制,从内部形成投诉、受理、争议解决、考核监督等制度,严格规定纠纷解决的时间期限,并由相应金融监管部门发布监管指引加强规范。同时,将该程序做为其他金融消费纠纷解决的前置程序,即若非经过内部纠纷解决机构的处理,不能用其他解决方式,这也是英、美等国家和地区的先进经验。这种程序的设置不仅可以充分利用金融机构其自身专业化的优势,便于解决争议,提高市场竞争力,还可以节约社会资源,既符合金融业发展的长远利益,又能保护金融消费者的合法权益。

  2.成立金融消费者保护机构并建立补偿救济机制

  借鉴英美在此方面的制度与经验,笔者建议我国可以成立类似FOS或CFPA具有独立性质的金融消费权益保护机构,接受“一行三会”的指导和监督,可以定性为民间机构,采用公司制和公司的治理结构,专门解决金融消费纠纷,功能方面可偏向于FOS模式,将该程序设置为进入诉讼的前置程序,减轻法院工作量和审判压力,遵循“先调解、后仲裁”的原则,发挥“非诉讼纠纷解决方式”(调解/仲裁)的作用,并赋予仲裁意见对金融机构的具有单方面效力。此外,如果消费者索赔金额超过一定的限额,则机构无权进行解决,必须诉诸法院裁判。同时考虑可能出现金融机构无法赔偿消费者侵害损失的情况,设立金融消费者保护基金,经费来源于金融监管部门对侵害消费者权益的金融机构的行政罚款。

  3.发挥金融监管部门的行政职能

  由于我国的金融监管模式是“分业监管”,而金融创新的迅速发展使很多金融产品出现了重合交叉的情况,有必要成立一个专门的金融监管行政机构来监督金融机构的市场交易行为,受理金融消费者的投诉。还可参照美国的经验做法,建立消费者投诉信息数据库,根据消费者投诉的次数和涉及金额进行分类、调查、核实、调解,并通过定期的信息分析,识别潜在的涉及金融消费者权益保护问题,从而为规章政策的制定提供参考。当然,由于“一行三会”的复杂监管模式,成立一个专门的监管机构也是一个循序渐进的过程,暂时可以由“一行三会”的金融消费者权益保护机构分别解决消费者的纠纷投诉,待时机成熟后再考虑将其合并为一个专门的机构。

  4.分流法院金融消费纠纷诉讼案件

  在多元化纠纷解决机制构架下,通过法院诉讼方式解决金融消费纠纷的情况应该限制为以下两种:一是消费者对纠纷仲裁结果不满意诉诸法院,希望得到重新裁定;二是消费者索赔金额超过了一定限额,必须由法院审理解决。通过这样的纠纷解决程序,分流了一部分金融消费纠纷案件,大大减轻了法院的审判压力,也优化了社会资源和消费者的诉讼成本。

  5.发挥社会管理创新的辅助和监督作用

  “以人为本”的发展观要求在金融消费纠纷的解决中重视保护消费者的权益,除了金融机构自觉、政府监管、司法保护等,更需要行业协会的自律规范、消费者的自我认知以及广泛的社会监督。具体来说有以下三点:一是行业协会等自律组织应积极利用同业组织的优势,互相规范和约束金融同业行为,积极主动解决典型纠纷问题,获取消费者的信任和支持,树立良好的行业形象。二是金融机构、金融监管部门、消费者协会、行业自律组织等应联合起来开展宣传、教育培训,提醒消费者保存好交易证据,告知金融消费纠纷多元化解决方式,提高消费者的金融专业知识,强化消费者的风险防范意识,推广仲裁、调解等成本小、效率高的纠纷解决方法。三是利用电视、广播、网络等现代化媒介披露侵害金融消费者权益的行为(如央视3.15晚会),强化金融消费者权益保护的理念,推动消费者金融教育,降低相关部门的大众金融知识普及成本,为金融消费权益保护发展营造良好的环境,助推金融业的发展和我国的经济建设。

 

参考文献
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