招标代理存在的问题、违规现象与工作建议

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  1 招标代理的性质及其作用

  2000 年 1 月 1 日《中华人民共和国招标投标法》出台标志着我国招投标法律的确定,之后国家部委等部门相继出台了相关行政管理规定,如:国家发改委联合建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总结等七部委2003 年制定的《工程建设项目施工招标投标办法》;国家九部委制定的《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》等;《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办》(建设部令第 89 号);《公路工程施工招标投标管理办法》(交通部令第 7 号)等等。

  为了规范多年来招投标领域出现的各类问题,国务院于 2012 年 2 月 1 日制定了《中华人民共和国招标投标发实施条例》(国务院第 613 号),以配套行政法规形式进一步完善了招标投标制度,条例实施后,为落实《国务院办公厅转发发展改革委法制办监察部关于做好招标投标法实施条例贯彻实施工作意见的通知》(国办发[2012]21 号)关于全面清理与招投标有关规定的要求,国家发展改革委会同有关部门,根据《招标投标法实施条例》,在广泛征求意见的基础上,对《招标投标法》实施以来国家发展改革委牵头制定的规章和规范性文件进行了全面清理,并于 2013年 3 月 25 日,出台了《关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定》2013 年第 23 号令。

  各种条例规章的出台,进一步完善了招投标配套法律制度,招标投标信用制度,电子招标投标制度、招标从业人员职业资格制度、建立综合评标专家库制度和进入招标投标交易场所交易制度等等;这些制度的推广细化和完善了招标投标法规定的程序和规则,增强了法律的可操作性;加强了对招标投标全过程的监督管理;进一步强化了招标人、代理机构、投标人、评委会成员、监督部门的工作人员、国家工作人员的法律责任。

  2 目前招标代理存在的问题

  随着招标市场的日益繁荣和招标投标相关法律法规的日趋完善,招标代理机构从业人员的不断增加,招标代理行业已经成为经济建设中一支不容忽视的力量,同时,由于我国管理制度的责、权、利尚未统一,在建筑市场中,建设工程招投标违法违规现象屡屡发生,导致了招标代理市场不正当竞争案频发。具体来看,当前我国招标代理市场中主要存在着以下几方面问题:

  2.1 人员的问题

  招投标条例实施以后,已规定代理企业必须拥有一定数量登记在册的招标师,招标代理机构目前也确实需要这样一支真正熟知法律、实践经验丰富,能够真正协助业主完成相关工作的招标师队伍。反观我国招标代理市场,专业注册人员较少,多数招标代理从业人员综合素质低下,工作效率和质量不高。从人员构成上来看,大部分从业人员多来自施工、工程造价咨询、工程监理、勘查设计等行业,普遍缺乏组织工程招投标的实务能力,导致其招标设计方案不合理,招标文件内容不完整,招标项目针对性不足等。

  2.2 市场的问题

  当前,我国招标代理市场尚未形成统一完善的管理体制,仍然沿用传统的计划分配管理模式,不同层级的管理主体各行其政,直接影响了其管理效率和质量,不利于整个市场管理的全面统一性和规范性。在管理方法、管理范围、管理结构上,我国在《招标投标》法中,明确了若干管理机关的合法性,并以法律形式承认了“多头管理”。如建筑工程的招标、设计、施工、监理等主要由建设主管部门管理和负责;交通、电力、通信、民航等建设项目的招标工作则分属各自的主管部门管理;招标代理资格的认定则更为复杂,各部门按照一定的标准进行资格审核和认定,且标准不一,互不承认。招标代理市场管理秩序混乱,一方面强化了“权利部门化、部门利益化、利益法制化”的弊端;另一方面还增加了管理部门的管理压力,不利于当前多方位、多层次、多元化的招标市场体系的形成和发展。因此,如何规范市场管理,建立完善的市场管理制度是当前招标代理行业应该认真思考的课题。

  2.3 招标人的违规要求的问题

  招标人在项目招投标过程中的违规行为主要有以下几个方面:①在发布招标公告时要求严格苛刻,排斥潜在投标人;②不执行政府指导价,而设置低于合理成本的招标控制价;③委托人参与评标时有明显的倾向性;④想方设法规避招标活动;⑤指定中标人、指定设备、产品品牌等;⑥刻意压低招标代理费;⑦索取回扣等。

  2.4 招标代理机构自身的问题

  代理机构应按相关的法律法规承担招投标代理任务,并积极履行其代理职责。在此过程中,代理机构是一个独立的第三方,不受委托方和招标代理监督部门的约束和管理。同时,当前我国招标代理的入行门槛较低,从业人员水平参差不齐,法律意识淡薄。一些工作人员片面追求招标编制进度,照抄照搬其他单位的项目招标文件,导致文件内容雷同率高,招标文件针对性较差。另外,还有一些招标代理机构为实现其盈利目标,一味迎合委托人的招标喜好,无条件无原则地迁就招标人的无理要求。甚至个别招投标代理机构在代理工作过程中完全不顾及法律法规,按委托人的意愿办事,对个别委托人的违规操作提供各种便利条件,甚至利用自己专业优势,钻法律法规漏洞,辅助委托人进行暗箱操作,有个别代理机构还帮助委托人围标、串标、排斥潜在投标人,使形式上的合法化掩盖了实质上的非法行为,严重扰乱了建筑市场秩序,损害了国家和潜在投标人的合法利益。

  2.5 个别评标专家的问题

  个别评标专家原则性不强,随意性大,评标专家在评标活动中是决定评标质量的关键因素,但目前由于一些社会风气的影响,导致个别评标专家在评标过程中不够严肃认真,看招标代理机构的脸色行事,助长了个别代理机构的不正之风,损害了委托人和国家的利益。

  2.6 部分企业存在挂靠的现象

  目前市场上部分代理机构存在资质证书挂靠现象,有的乙级和暂定级企业由于资质不符合要求,就借用别家甲级企业资质承接业务;有的出借、出卖、转让资格证书、图章或允许他人以挂靠方式承揽业务,放松管理,扰乱市场。

  2.7 乱收费现象较为普遍

  招标投标法及相关法律明确规定,招标文件的售价应为不高于其成本的合理售价,仅限于补偿印刷、邮寄的成本之处,不得以营利为目的,而一本几十页的文件动辄就要收取一千甚至二千元,已远远高出其应该的真实成本。

  3 招标代理违规现象举例

  随着代理市场的逐渐成熟完善,委托人对招投标法等相关法律法规相当了解,招标文件编制的比较科学合理,但在招投标过程中,仍然会遇到一些比较普遍的违规现象,现归纳总结主要有以下几个方面:

  3.1 投标保证金的提交时间问题(如图 1、2)

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  根据招投标法和实施条例有关规定,投标保证金属于投标文件的一部分,在投标文件截止时间前提交,但是目前大多数的投标文件均要求在投标截止时间之前几天到账,不符合要求,如图 1、2。

  3.2 投标单位法定代表人、授权委托人必须到场的问题(如图 3、4)

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  根据招投标法第三十五条规定:开标由招标人主持,邀请所有投标人参加,也就说,如果投标人不参加也是可以的,但要默认开标程序,而目前几乎所有的招标文件均要求投标人必须参加开标会,更有甚者,还要求法定代表人或者项目经理(总监)必须参加开标会,否则以废标处理,如图 3、4。

  3.3 招标文件、资格预审文件的售价超成本价的问题(如图 5、6)

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  招标投标法及相关法律明确规定,招标文件的售价应为不高于其成本的合理售价,而一本几十页的文件动辄就要收取一千甚至二千元,已远远高出其应该的真实成本。

  3.4 以不合理条件限制、排斥潜在投标人的问题(如图 7 至图 14)

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  根据招标投标法相关规定,服务类项目商务报价的权重一般不宜超过 20%,主要以技术能力取胜,而有些招标文件的报价分权重设置过高,倾向于报价占主要因素。

  3.7 招标文件限制投标人报价(图 18 至图 20)

  随着建设工程监理与相关服务收费标准(发改价格【2007】670 号)文件的出台,越来越多的工程项目开始执行文件规定,但仍有一部分工程的招标文件作出了限制投标人报价的不合理要求,如下:

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  本工程造价 3600 万元,按 670 号文件规定,最低报价也要 72 万左右,但该工程给出的招标控制价为3600X1.5%=54 万,有意压低了工程的监理费用。

  3.8 招标文件对投标企业所报人员的要求过高的问题(图 21、22)

  目前有些招标代理机构为了迎合招标人,在招标文件中做出了许多和符合工程实际和常规的无理要求。

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  3.9 随着 2012 年招投标法条例的出台以及 2013 年23 号令的相继出台,对招标行业的很多不准确的说辞进行了修改,比如:以往所述的“废标”的说法修改为“否决投标”或“投标无效”,而今,几乎所有的招标文件中还沿用了以往“废标”的说法,不够严谨,应该很好地贯彻执行新的法律条文。

  4 招标代理工作的几点建议

  4.1 加强贯彻新法律条文的认真执行

  由于招标代理行业准入门槛较低,进入之后一般不经培训就直接上岗,没有经过专业的学习,对法律法规等贯彻落实的不到位,直接导致了在招标过程中,逐渐形成了一些不好的习惯和做法,应定期加强相关法律和专业技能的学习,在法律法规的指导下,做好代理工作。

  4.2 加强各部门合作,规范招标代理机构管理

  在现阶段,我国招标投标环节存在着众多的代理资格审查部门,审查流程复杂,审查周期较长,审查效率低下。针对这一问题,各部门应该从我国招投标管理的特征和要求出发,在招投标法律法规的框架内,根据《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》的具体内容,逐步加强本行业招投标代理的管理力度,增进各代理市场主体的合作与交流。此外,执法部门还应加大执法力度,坚决严惩招违反招标代理相关规范的代理机构,加大违法成本,以有效减少违法、违规招标代理行为的出现。

  4.3 落实招标代理机构从业人员责任,完善招标过程和环节管理

  从本质上来说,招投标咨询服务是一种高智力的服务。招标代理机构从业人员的行为和素质直接影响着其招标代理的服务质量。目前,现行的招标代理机构资格管理办法涉及内容众多,而对企业注册人员和招标代理专职人员的责任与义务要求较少。因此,招标代理机构应该逐步落实招标代理机构从业人员的责任,并定期发布人员招聘公告以及招标文件的编制情况,以便委托人及时了解招标项目的进展情况。此外,企业还应加强对从业人员的管理力度,定期组织其参加职业资格考试,以有效提升其职业素质和综合水平。

  4.4 对招标代理机构实施动态管理,提高招标代理行业准入条件

  近年来,招标代理机构无论从企业数量还是从业人员数量都得到迅猛发展,一方面是我国基础建设投资增加迅速、建筑市场得到较快发展,另外一方面也与招标代理机构准入门槛低,行业竞争不规范有关。相关监管部门应当根据市场环境和条件及时调整对招标代理机构的管理,提高招标代理机构的资格准入条件,加强对招标代理机构的动态监管,对监管过程中发现招标代理不满足资格条件或有违反政策法规行为的要坚决予以清除,净化市场竞争环境,提高招标代理机构的发展。

  4.5 建立和健全招标代理机构信用管理体系

  国家应该积极落实《工程建设招标代理机构资格认定办法》的具体政策措施,同时将各招标代理企业的基本情况、工程质量、业绩、违约情况以及代理过程中的违法行为等如实记录到企业的诚信档案中,以有效约束和规范企业的行为。同时,招标代理行业还应该建立起系统规范的行业管理规范,强化企业的信用意识和责任意识,并通过信用管理和约束手段促使企业诚信经营,自觉规范和调节自身行为,从而推动整个投标代理行业的可持续发展。

  4.6 发挥招标代理机构协会作用,建立行业自律机制

  政府和行业管理部门应该积极从政策层面引导企业开展投标代理活动,减少恶意竞争和低价竞争事件的出现。同时,协会还应制定切实可行的管理规范,强化企业的责任意识和科学竞争意识,加强自我管理,提高其综合竞争力。此外,招标代理机构协会还应制定相应的招标行业自律制度,明确企业的职业资质和条件,使其自觉担负起代理重任,实现其经济价值和社会价值的有机统一。

  4.7 建立公开、透明的招标代理机构选优机制

  为创造良好和谐的投标代理市场,该行业应该加快建立公开透明的招标代理机构,鼓励和引导内部企业进行良性竞争,改进管理方式方法,以便更好地适应当前市场竞争的实际需求,实现利润最大化。同时,各招标代理企业应该联合起来建立行业信息交流平台,实现资源共享,尽早实现其经营发展目标。

  参考文献:

  [1]戴世明,沈杰.浅谈如何完善招标代理行为及提高招标代理服务质量[J].南通职业大学学报(综合版),2003(01).

  [2]张崇涛.南京市招标代理现状分析及对策研究[J].工程管理学报,2011(05).

  [3]李金云,张爱卿.招标代理企业服务质量控制浅析[J].北方经贸,2012(02).

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