检察机关监督行政执法中的问题与对策

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  自2000 年10 月,国务院在组织开展打假联合行动时首次提出行政执法与刑事司法衔接( 以下简称两法衔接) 后,中央及相关部门不断组织力量研究并出台了一系列行政法规及规范性文件,积极促进构建和完善两法衔接机制,虽然取得了一些成绩,但由于缺乏检察监督权更多的介入,使得实践中两法衔接反映出的问题还难以有效解决。如何进一步适应新的形势要求,强化法律监督,充分发挥检察机关在两法衔接工作中的作用,已成为检察机关面临的一个重大课题。

  一、检察机关参与行政执法监督的历史演进
  
  ( 一) 检察机关参与行政执法规制与监督的内涵
  
  检察机关参与行政执法规制与监督是检察机关依法履行检察权监督行政权的行为,主要内容是检察机关会同公安机关和行政执法机关探索实行旨在防止以罚代刑,有罪不纠,及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的机制。从根本依据上讲,检察权监督行政权、检察机关监督行政机关源于我国宪法的规定。在法律、行政法规方面,《人民检察院组织法》第一条明确规定: “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”2001 年 9 月国务院发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条规定: “行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”同时,该规定确立了行政执法与刑事司法相衔接工作机制的基本框架,并规定行政执法机关的移送活动,公安机关的受理和处理活动,应当接受人民检察院依法实施的监督。上述国务院规定成为行政执法活动应当接受人民检察院立案监督的法律基础,是国家行政执法机关主动要求检察机关对其执法活动进行法律监督的标志。

  2011 年,中共中央办公厅、国务院办公厅又进一步颁布了《转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》对相关问题进行了细化,对检察机关在两法衔接中的监督职责作了更为明确的规定。

  ( 二) 检察机关参与行政执法规制与监督的工作现状
  
  1. 上海浦东模式。上海浦东新区检察院于 2005 年开发了全国首个“行政执法与刑事司法信息共享平台”.该“平台”共有 14 家用户,分为两类: 行政执法机关与刑事司法机关。在平台页面上,共有案件移送、案件查询、监督管理、执法动态、预警提示等12 个功能模块。2006 年至 2009 年,浦东新区检察院共建议行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索31 件90 人,纠正以罚代刑案件4 件7 人。

  2. 杭州萧山模式。2006 年 6 月,杭州市萧山区检察院联合该区工商、城管、税务、林业等 19 家行政机关,建立了行政执法与刑事司法信息资料库。通过这一信息共享平台,各单位的行政处罚决定书、涉嫌犯罪案件相关资料和法律法规等相关信息都可以实时查询到,便于信息交流与监督。

  3. 北京顺义、昌平模式。顺义、昌平“两法衔接”机制在运行过程中也表现出明显的特点: 一是出台“两法衔接”机制规范性指导文件; 二是建立完善“两法衔接”联席会议制度、行政执法案件移送抄备制度和案件移送监督机制; 三是制定网络平台专职管理员制度规范网络平台管理,并向辖区各成员单位统一配发 CA 认证数字证书,监管录入信息,实行物理文档与电子文档双轨移送。

  二、检察机关监督行政执法面临的问题
  
  1. 行政执法领域“有案不移、以罚代刑”的问题仍未根本解决,有关工作制度和要求也未落到实处。近年来,尽管行政机关查处违法案件数量不断地增加,但移送进入刑事司法程序的案件数量依旧不多,多数行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的积极性依然不高,移送案件数量与实践中一些领域犯罪案件高发的现状不相符。最高人民检察院的资料显示,2006---2007 年全国行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件仅 5229 件,且其中有 4664 件是检察机关建议移送的案件,同期,检察机关还立案查处徇私舞弊不移交刑事案件犯罪嫌疑人246 人,2008 年1 至 11 月又立案查处 136 人。2009年全国质检系统共查处各类质量违法案件 20 余万起,移送公安机关处理仅 140 起。据统计,在 2011 年“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动”期间,行政机关共立案155948 件,但移送司法机关处理的案件为 1702 件,仅占 1. 1% .

  2. 行政执法机关案件通报、移送程序方面存在不规范问题。目前,虽然相关法规和文件对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的职责、程序和要求作了较详细的规定,但实际执行中不但存在不移送、不及时移送案件线索的情况,也存在移送时不按规定制作法律文书、提供相关材料等情况。多数行政机关对案件接收与移送的法律规定不明确,包括关于移送的证据标准、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送应承担什么法律责任等。与此对应,司法机关对案件的接受程序规定也不统一,在信息通报机制保障问题上,由于法律法规对行政执法机关信息通报没有刚性的要求,导致信息通报不及时、范围不全面,实践中行政执法机关利用上述机制通报案件的情况非常少,如多数地方在联席会制度的实行中,在召开形式上、在时间设置上、在内容上,缺乏一个固定模式和内容标准,较多采用“定期或不定期”“某某方面问题”等模糊性措词,这些都极大地限制了信息平台的工作效能,偏离了制度设立的本意,影响了各种制度功能和作用的发挥。

  3. 行政权力运行的封闭性,容易导致在行政执法过程中形成部分“利益共同体”,影响相关案件信息的移送。在执法实践中,部分行政执法单位出于“以罚代刑”的思想及地方保护、部门利益的驱动,容易导致在行政执法过程中形成部分“利益共同体”,即出于对利益的考虑,行政执法机关在执法过程中将查处的涉嫌犯罪的案件进行罚款等行政处罚方式处理,而不移送司法机关启动刑事诉讼程序,依法追究刑事责任。行政权和司法权的关系本是一种分工负责、相互配合和监督制约的关系,而行政权力运行的封闭性严重影响了这种关系,从而不利于形成打击合力,依法惩治违法犯罪。

  三、检察机关监督行政执法之问题解析
  
  1. 相关规范立法位阶低,原则性规定多,操作性规定少。现阶段,我国两法衔接机制主要由国家、部级、地方三级法规性文件搭建而成,相对比较完善。但不可否认,绝大多数法规文件位阶较低,缺乏刚性约束力,除了国务院关于《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》属法规层级,其它绝大多数都属于工作规范性质的法律文件,没有法律上的普世效力和约束力,对行政执法机关更没有强制效力。另一方面,检察机关与行政机关联合发布的各种办法缺乏对行政机关责任的规定,行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对案件移送的认识,这就使得这些规定的效力大打折扣。

  2. 责任追究机制的不完善,导致监督缺少强制力。对行政执法规制与监督的内容多以倡导性和调解性的规定为主,缺乏可操作性。在实践中,行政执法与刑事司法人员不重视,甚至忽略两法衔接的有关规定,导致虽然相关法规对两法衔接工作中的部分情况有追究责任人的行政责任和刑事责任的规定,但在实践中这种约束力缺乏刚性和具体的可操作性。

  3. 行政执法单位对于案件移交认识不到位,两法衔接保障体制、机制尚未形成。由于两法衔接工作是一项跨系统、跨行业、跨部门,涉及面广、联网单位多、技术性强且要求较高的工作,但目前又没有一个权威的领导机构和明确牵头单位组织协调,加之有些行政执法机关出于利益保护等原因,对此项工作缺乏足够的认识,衔接工作往往处于被动状态,移送案件线索随意性大,移送数量少; 有的行政执法机关接受监督的观念不强,强调行政执法权力的独立性和特殊性,对公开行政执法信息、数据有抵触情绪,对信息共享平台持观望、消极态度。监察机关和检察机关由于监督渠道不畅,对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件线索的底数不清、情况不明,所以不能开展有效的监督。

  4. 检察机关主动监督不足,监督职能未能有效发挥。首先,检察机关的监督行为往往具有被动性。行政执法机关对发现的可能涉嫌犯罪的行政违法案件行政处罚信息不公开、情况不通报、文书不备案,检察机关对行政执法机关的执法信息不能准确掌握,从而使对行政执法的监督流于形式,难以发挥有效作用; 其次,监督手段少。作为监督机关,检察机关实现追责程序启动权的工具或载体,主要是检察建议,其监督手段比较软弱,缺乏刚性和可执行力; 再次,在立案监督的方式和途径上缺乏具体和完善的措施和规范。虽然检察机关有立案监督权,但这种权力的行使却没有调查权和调卷权的保障,侦查监督部门所能看到的材料只能是行政执法机关愿意提供的材料。

  四、检察机关强化行政执法规制与监督的对策
  
  ( 一) 树立行政执法检察监督理念
  
  检察机关应当明确开展“两法衔接”工作的目的和思路,树立行政执法检察监督理念。检察监督应当遵循三个原则: 一是依法监督原则; 二是及时监督原则; 三是有限监督原则。监督重点是行政执法活动中可能违法的具体行政行为及有关措施,并非所有的行政执法行为,更不包括抽象行政行为。同时,检察机关应当明确行政执法检察监督的有限性,不能任意扩大监督范围,不能以司法权干扰行政权的正常行使。

  ( 二) 灵活把握“刑事先理”原则
  
  刑事先理原则是一种程序优先原则,强调坚持刑事先理原则,有利于防止行政机关以罚代刑,有利于打击犯罪,实现刑法的社会防卫功能。坚持这一原则又要把握一定的灵活性,对于行政执法机关查办中的涉嫌犯罪案件,检察机关可以根据情况派员介入,使检察监督关口前移,适度扩大检察监督的范围和力度,督促行政执法机关依法、主动、及时移送涉嫌犯罪案件,使涉嫌犯罪的案件都能顺利地进入刑事诉讼程序。

  ( 三) 进一步完善行政执法与刑事司法衔接机制的法律法规和政策框架
  
  1. 进一步在有关行政法律、法规中明确规定行政执法接受检察机关监督的内容。目前,我国关于行政执法与刑事司法衔接机制的框架主要是由“六大文件”等层级较低的法规性、政策性文件搭建而成,从国家法治建设的应然层面看,其本身的局限性显而易见。首先,这些规定没有触动行政执法与刑事司法衔接机制中所存在的法治建设上的深层次问题,这些政策文件、行政规章、法规缺乏应有的法治规范性、制度刚性和可操作性; 其次,大部分规定是对健全的衔接机制所表现出的各负其责、相互配合、相互制约状况的原则描述,有些具体规定是部门相互之间妥协的产物。总之,现有这些规定政策层面较高、法治层级较低,制度刚性不足,权威性还不够,所以,应从根本上对行政执法接受检察机关监督进行具体而明确的规定。

  2. 在有关法律法规中,应对检察机关监督行政执法的内容予以完善。现有的法律规范对检察机关开展监督行政执法的内容并没有详细规定,如国务院制定的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,就如何对待在行政执法过程中形成的证据进入到司法程序后的地位及证据证明规则问题、行政调查权和侦查权衔接等一些具体问题没有详细的规定。最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,其调整的范围也仅限于检察机关的范畴,无法有效制约行政执法机关; 最高人民检察院等 3 部门制定的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》规定的多是较为原则性的内容;最高人民检察院 4 部门联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,没有涉及如何对行政执法机关移送案件进行监督等,这些问题都需要相关部门在今后给予进一步的解决。

  ( 四) 进一步强化行政执法规制与监督措施
  
  1. 进一步明确监督主体。在监督体系的建设上,政府法制办作为政府综合管理部门,承担对行政执法综合监督职责和协调职能,既符合政府法制部门履行自身职责的基本要求,也能促进行政执法部门与刑事司法部门衔接工作的规范化和制度化。检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件及公安机关立案活动的监督,是“两法衔接”工作的重要内容和有力保障,可以促进行政执法与刑事司法的有效衔接。

  2. 充分发挥现有工作机制衔接平台。通过进一步完善信息共享机制,打造信息共享平台,打破行政执法机关与刑事司法机关的职业壁垒、消除相互间的信息孤岛,使行政执法过程在一定范围内置于公开状态。强化检察机关对行政执法行为的全程、同步监督机制与力度,消除执法中存在的地方和部门保护主义,避免徇私执法行为的发生。

  3. 进一步发挥检察院反渎职侵权部门检察监督职能,加大对行政执法部门渎职侵权犯罪打击力度。目前,检察部门对两法衔接问题客观上还是重视合作大于打击,导致了对行政执法部门及人员渎职类犯罪打击力度不够,处理上轻刑化等问题,所以,今后应加大反渎职侵权部门对行政执法单位及人员徇私舞弊不移交刑事案件、滥用职权等渎职犯罪的打击力度,通过法律打击起到法律教育和预防作用,促进行政执法部门规范执行相关法律规定。

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