英国越权无效原则及其在我国行政法的应用

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摘要

  在英国行政法领域,存在着具有宪法意义的议会至上原则、法治原则,并在此基础上形成了越权无效原则、合理性原则、程序公正原则。其中的"越权无效原则"被认为是英国行政法的核心原则,也是普通法院对行政行为进行司法审查的理论基础,英国行政法的所有内容都围绕着该原则展开,整个行政法体系也是建立在该原则的基础之上。

  一、英国越权无效原则概述

  (一) 越权无效原则的概念

  越权无效,是指行政权必须依法行使,任何超越法律授权的行政行为都是无效的。如果行政机关的行为超越了法律授予的权限则该行为违法并可能被法院认定无效,它承认附属机关公共权力的归属,但要求任何权力的行使必须在上级机关规定的权限范围。越权原则是个很庞大的范畴,包括实质越权和程序越权两个方面,实质越权包括超越管辖权、滥用权力、不履行法定义务以及记录中所出现的法律错误(又称"案卷表面错误") ,而程序越权包括违反自然公正原则和违反法定程序原则。

  (二) 越权无效原则产生的基础

  一是越权无效原则产生的思想基础,源于自然法观念和实证主义。自然法观念确认并保护人的自然权利,认为政府只有保障人们的权利才能受到人们的服从,而依法治国能够很好的限制政府权力和保证人民主权,其中组织政府最好的形式就是议会制。毫无疑问,自然法观念和法律实证主义对越权原则的产生和发展有着重要的影响。

  二是越权无效原则的产生宪法基础,是议会主权原则和法治原则。在英国,议会主权原则和法治原则都非常重要,共同形成了行政法的基础。议会主权原则要求政府服从议会的立法,法治原则要求政府守法,因此,政府的行为就不得超越法律的特权。由于议会法律处于最高的位阶,法院必须予以执行,所以,行政机关必须在法定权限范围内行使权力,如果行政机关的行为超越了法定权限范围,则法院可以宣告无效或撤销。

  三是越权无效原则的产生还有着深刻的社会原因。一方面是议会为了控制庞大的行政权。17 世纪,英国宪政的体制与权力的格局随着资产阶级革命的胜利发生了巨大变化,议会代替国王取得了国家的最高权力。自由经济的发展促进了社会繁荣,也带来了一系列社会问题。为了应付多种复杂的社会问题,议会广泛授权给行政机关,行政机关的职能从传统的外交、税收扩展到教育、卫生等领域,行政机构逐渐庞大,行政权也日益膨胀。另一方面是委任立法的增加。1920 年英国各种行政立法与规章就达到了议会立法的5 倍之多,行政机关的权力急剧扩张。二战后英国进入了所谓的福利国家时期,政府职务更为广泛,形成了委任立法的一个高峰,其后的国家政策也几乎没有废止这些立法,虽然委任立法是议会的授权,但议会却很难对委任立法加以有效控制。

  二、英国越权无效原则的发展过程

  在越权无效原则的发展史上,具有里程碑意义的是 1969 年"安尼斯米尼克有限公司诉国外补偿委员会案",该案的事实为: 安尼斯米尼克原是一家英国在埃及的公司,1956 年苏伊士运河危机时该公司被埃及政府征收,随后,该公司将被征收的财产卖给了一个埃及公司,后来,埃及政府对征收行为进行补偿,支付给英国政府一笔基金,由英国政府支配。

  在英国,所有申请国外补偿金的案件依《国外补偿金法》的规定,由国外赔偿金委员会管辖,委员会的决定为最后决定,不受任何法院的审查。关于埃及政府给予英国公民补偿金的分配原则,依枢密院令的规定只限给予列名在英埃条约中的财产所有者及其权利继承人,所有者及其继承人必须在条约签订时及以前都是英国公民。而该案申请人安尼斯米尼克公司已经将产业转让给外国人(在转让契约中保留了补偿的权利) ,但是国外补偿金委员会拒绝给予申请人以补偿,原因是该公司的继承人在规定时间以前不是英国公民。然而本案和继承人的国籍无关,因为本案的申请人不是继承人,而是保留了补偿权利的安尼斯米尼克公司,显然国外补偿金委员会拒绝补偿的决定是错误地解释了枢密院令,这个错误依照传统的看法是管辖权范围内的法律错误。但上议院的判决却认为"委员会由于法律错误的结果受理和裁决了超过他的管辖权的事情",因为委员会对继承人的国籍问题无管辖权,由于错误地提出继承人的国籍问题,受理了自己没有权力受理的事情,规定了自己没有权力规定的要求,委员会的行为超越了自己的管辖权,因此是越权的行为,属于司法审查范围之内。根据这个判例的观点,所有的法律错误都是越权行为,公共机构即使在当初有权处理某个案件,如果在处理的过程中由于对法律的解释错误,提出了不应当提出的问题,考虑了不应当考虑的因素,它就已经超越了它的权限。

  在理论上英国着名的行政法学家威廉韦德把"越权无效"奉为行政法的核心原则,或者说"越权无效原则"是司法审查的基础,因为在安尼斯米尼克案件后不久,威廉韦德就发现越权无效已经扩展为行政法的基本原则。在 1977 年版的《行政法》中,威廉韦德首次醒目地把越权无效提升为"司法权的宪法基础"之一,与法治、议会主权、政府守法相提并论。

  三、英国越权无效原则存在的主要问题

  在英国行政法快速发展的同时,对行政法的研究特别是对司法审查的宪政基础的研究却没有跟上脚步,这就导致了 20 世纪 90 年代开始对越权无效原则的争论。很多学者都对越权无效原则提出了挑战并表达了不同意见,认为无效原则具有不确定性、脱离现实、自相矛盾以及偏离公法范围等缺陷。

  (一) 不确定性

  对确权无效原则一个有力的批评是它的不确定性,越权原则没有提供指导应该适用哪种司法审查的标准,法院决定审查到何种程度可以寻求议会的立法意图,权限始终含糊不清,无法提供一个真正的理由给司法判决,对管辖问题的司法审查可以证明这一点。作为法律史问题,英国法院已经采取了许多不同的方法来确定管辖错误。而越权无效原则没有提供任何指引,没有告诉人们审查这些标准哪些该适用,也没有告诉人们是否司法审查的标准应该由法院来判断其含义。越权无效原则的灵活性可以维持法院简单服从议会意图的外表,但正是由于这种特殊的灵活性,最终夺走了所有让人确信的理由。因为议会意图可以用来将几乎所有类型的司法管辖权合法化,所以它失去了合法化特定管辖权的效力。

  (二) 脱离现实

  对越权无效原则的另一个批评是它脱离现实,且不能解释司法审查标准的发展。这突出表现在法院限制行政机关行使自由裁量权,虽然英国传统的做法是提及议会的意图来说明这种限制的合理性,议会只希望这种权力能在相关因素、合理和正当目的基础上行使。而这将带来两个问题,一是议会立法往往不会提供法院任何关于行政自由裁量权的司法控制的指引; 二是通过对行政裁量权控制的历史发展的问题,就可以发现求助于议会意图的不现实。

  (三) 自相矛盾

  越权无效原则还有一个问题是自相矛盾,这在寻求通过排除条款排除司法审查中最为明显,英国的宪政理论是议会有权对任何事项立法,从理论上来讲法院必须执行,如果司法审查的理由是法院据此实现议会意图而议会已在立法中明确指出不希望法院干涉,这将产生争议,越多人为的搜索立法意图的合法地位,整个越权无效原则变得越来越自相矛盾和越发不合理了。

  (四) 偏离公法范围

  对于所有的争议,至少有理由认为越权无效原则作为司法审查的基础与那些法律授权的机构有关。然而法院扩展了越权无效原则,使其利用到许多传统意义上不是公共机构的组织。例如行业协会、工会这些组织,它们不能从法规或英王特权中获得权力,但实际上享有垄断权。法院在相当长的时期对这类机构适用公法或类似的原则。对这类机构适用越权原则而未大幅度改变其含义是很困难的,这类机构没有从法规中得到权力,无法通过法院来实现议会意图的合理化。批判者认为普通法才是司法审查的基础,法院司法审查时应该以普通法为理由,而不必寻求议会意图,法院在司法审查中具有司法创造性。普通法理论认为司法审查是普通法创造的,是由于法院发展了符合法治与正义的司法审查原则。与传统越权理论需要议会意图不同的是,普通法理论认为法院发展的原则不需要议会立法意图的掩饰。

  四、越权无效原则在中国行政法中的运用

  (一) 学者关于行政越权的解释

  对行政越权的含义,在中国不同的学者有不同的解释,总结起来主要有这样三点: 一是从整个行政行为的角度出发,认为行政机关超越职权是指行政机关行使行政职权时,超越了法律、法规赋予的权力范围。二是从具体行政行为的角度出发,认为行政机关超越职权是指行政机关及其工作人员以及法律、法规授权或行政机关委托的组织实施的具体行政行为超越了法律、法规规定的权利范围。三是从超越职权的表现形式的角度出发,认为行政机关超越职权是指行政机关实施了无权实施的行为。

  上述几种观点也集中在这样几个问题上产生了争议: 一是行政越权的主体问题,有人认为是行政机关; 有人认为是行政机关及其工作人员; 还有人认为是行政机关及其工作人员、授权的组织和委托的组织。二是行政越权的范围问题,行政越权当然包括行政权,但是否应该包括立法权、司法权、检察权等其他权力。三是构成行政越权的行政行为问题,具体行政行为超越行政行为当然属于行政越权,但是抽象行政行为是否也构成行政越权。

  (二) 立法关于行政越权的解释

  英国行政法对越权的解释几乎包括了所有的违法情形,即: (1) 违反管辖条件; (2) 违反明确的法定程序; (3) 不正当的委托; (4) 不合理; (5) 不相关的考虑; (6) 不适当的动机; (7) 违反自然正义;(8) 案卷表面错误。我国行政法对越权的解释则较窄,《行政诉讼法》第54 条规定了行政行为的六种违法情形,越权只是其中之一。行政行为的六种违法情形包括: (1) 主要证据不足; (2) 适用法律、法规错误; (3) 违反法定程序; (4) 超越职权; (5) 滥用职权; (6) 不履行或拖延履行法定职责。其中,越权包括下述四种情形: 其一,无权限。即行政机关做了应由行政相对人自行解决的或者应由市场调节解决的或者应由社会团体、组织自律解决的事项,行政机关实施的该项行为既没有法律法规的明确规定,也没有相应的授权或委托。其二,级别越权。即下级行政机关行使了应由上级行政机关行使的职权,或者行政机关的内部机构行使了应由行政机关本身行使的职权,或者行政机关的工作人员行使了应由行政机关负责人行使的职权。其三,事务越权。即原主管甲事务的行政机关行使了主管乙事务的行政机关的职权。其四,地域越权。即甲地域的行政机关行使了乙地域的行政机关的职权。

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