我国农村食品安全的监管思路与保障模式

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摘要

  俗话说,“民以食为天”,可见,食品安全是民众的生活之本,也是一国稳定之基。近年来,诸如“染色馒头”和“套袋苹果”等食品安全事故的频频曝光,将人们对于食品安全的关注推向了一个前所未有的认识高度,“绿色、有机、安全”逐渐成为人们食品安全追求的价值目标。随着我国城市食品安全监管力度的不断加大,以及城市居民对食品安全意识的增强,一些食品生产经营者将获取非法利益的视线转向了农村,他们专门低价销售一些非法厂家生产的未经检验的产品,更有甚者还进行假冒掺杂,使大量假冒伪劣商品涌入农村市场,给广大农民群众的生命安全带来了极大威胁。面对还未引起足够重视的农村食品安全市场,相关部门和整个社会必须加强监管,对农村食品安全违法犯罪进行严厉打击,从而净化农村地区的食品安全环境。笔者认为,这对于加强和创新农村社会管理,建设社会主义和谐新农村具有重大的现实意义。

  一、我国农村食品安全现状

  根据国家统计局2011年4月28日发布的2010年第6次全国人口普查主要数据公报(第1号)显示:

  居住在乡村的人口为674149546人,占全国总人口的50.32%.可见,广大乡村地区既是食品生产的源头,又是食品消费市场的重要组成部分,农村食品安全对我国食品行业的良性健康发展起着关键性作用。然而,我国目前的农村食品安全形势却不容乐观,在农村食品市场上,假冒伪劣产品、过期食品等情况都比较突出,食品中毒事件仍时有发生,这些问题又主要表现在以下各个领域。

  1.在生产销售领域

  我国广大农村地区目前仍然是以小农经济的分散种植和养殖以及个体作坊式的生产方式为主要形式。由于我国饮食文化历史悠久且民族众多,表现为地方饮食特色浓厚、食品加工方式各异和类别多样,已成为影响我国农村食品安全统一监管的主要制约因素。目前,我国农村地区的食品加工“小作坊”从业人员业务素质低、卫生意识差,在生产过程中无视生产标准和要求、违法制售大量假冒伪劣食品、坑害广大消费者的现象较为突出,而生产出的“问题食品”往往又就近销售给了本地或附近的农村地区;同时,农村的一些“小杂货店”等食品销售商家则贪图利益,明知是“三无”食品、过期变质食品,仍然上架销售,抱着“只要吃不死人”的放任心态对待消费者。这些问题都严重影响和威胁着农村地区广大老百姓尤其是青少年的生命安全和身体健康。

  2.在消费领域

  在广大农村地区,老百姓对假冒伪劣食品缺乏基本的鉴别能力和自我保护意识。据国家商务部发布的《2005年流通领域食品安全调查报告》显示,我国农村消费者中,虽有74.4%的消费者会适当考虑食品安全问题,但43.7%的消费者仍把价格便宜作为购买食品的首选;而城市消费者中选择“价格优先”的的消费者仅占8%.长期以来,在农村中从经营者到消费者,都习惯以“人吃了有没有问题”这一简单标准来判断食品质量好坏,对食品内在质量要求普遍不高。由于农村消费市场相对较小,消费者与经营者多为同村、同庄的熟人,甚至还沾亲带故,即使遇到食品消费纠纷也多是自行解决;再加上农村食品消费群体主要以老人和儿童为主,这部分人购买能力、辨识能力、维权能力均十分有限,当面对每袋售价数十元的品牌奶粉和十元左右的杂牌奶粉,“重价格、轻质量”成为不少农村消费者不得已的购物选择。〔1〕农村食品市场甚至被称为“消废市场”,农村食品安全问题已经成为继种子和农药之后,排在第三位的“农村消费者最不放心”的产品。

  3.在监管领域

  由于我国农村食品安全工作一直未引起足够的重视,农村食品安全监管的责任主体还过于单一,与《食品安全法》等相关法律法规的要求还有一定的差距。而目前农村食品市场的日常监管工作主要依靠基层工商所,在我国农村地区地域广阔、位置偏僻、交通不便且经营主体分散、进货渠道不正规的情况下,工商部门对农村食品的检查面临很大难度,再加上工商等相关执法监管部门人员少、事情多,因而对食品的监管效果不能充分体现,导致这些部门对农村食品的监管大多为“运动式”抽查,且集中在乡镇政府所在地、集贸市场或交通便利的农村地带,而农村大部分区域实际上根本就不可能被监管到,这无疑给假冒伪劣食品在农村的销售提供了空间。

  二、我国农村食品安全存在问题的原因

  1.农村食品安全监管不严

  我国广大农村地区由于受经济条件的限制以及农村地区观念制约等因素的影响,目前在一些乡村还没有设置专职食品卫生监督执法机构,现履行这一职能的多为卫生防疫站的工作人员,由于业务水平的限制,在农村食品安全卫生监督执法方面很难发挥出监管功能。据1份对广东省10个村落的调查显示,仅较发达的番禹、湾仔农贸市场设有农产品检测室,设备也仅有重量校对仪器,其他地区农村市场均是自发形成,无管理部门。〔2〕同样,负责农村食品市场的日常监管工作的基层工商所也因为人力配备所限和地域交通不便,对辖区内的食品安全监管往往是“力所不及”.基层食品监管的这种现状,很容易造成监管单位和工作人员对食品安全监管职责的懈怠,甚至是渎职,食品安全相关的法律法规在农村的执行也自然无法真正得到落实,这也是造成农村食品安全形势日趋严重的一个原因。

  2.农村未建立起有效的食品安全链

  随着市场经济浪潮对农村的巨大冲击,自由市场的理念逐步在农村得到接受和普及,然而“在自由的市场经济条件下,由于买卖双方信息不对称及逆向选择,市场只能提供普通甚至劣质食品,难以形成安全食品市场。此外,从生产行为分析,由于安全食品的生产成本一般高于非安全食品,包括需要一定的固定资本投入、相关技术成本以及为区别不安全产品而增加的营销费用支出等,这样,在优质不能优价的情况下,食品生产者将缺乏安全食品的生产意愿。”〔3〕在农村食品市场,这种情形表现得更为明显,农村散户式的食品生产工作坊和进货渠道不明的农村食杂店已成为食品安全风险高发点,这些“三无”或超期的“问题食品”被农村消费者买到或使用后,由于在我国农村地区还没有建立起有效的农村食品安全体系和食品安全链,因而很难追究到“问题食品”生产者的责任,致使这些黑心生产者在利润的诱惑下,生产销售“问题食品”的胆子越来越大。

  3.农村缺乏食品安全的意识

  在我国广大农村地区,由于相关部门对食品安全宣传的广度和深度还不够,农村地区尚未形成浓厚的食品安全意识与社会氛围,这也是农村“问题食品”肆意泛滥的重要原因。“乡土社会是靠经验的,他们不必计划,因为时间过程中,自然替他们选择出一个足以依赖的传统的生活方案”,〔4〕然而,随着现代科学技术与经济浪潮对乡土社会的冲击,传统的农村社会结构与意识正在不断被瓦解。就食品安全问题而言,农村传统的食品安全体系正在被不断破坏,假冒伪劣食品充斥着农村的食品市场,仅凭经验的判断是无法保证食品安全的。根据发达国家对食品安全的消费者行为研究,认为消费者的受教育程度、年龄、性别、种族和家庭规模等是决定消费者对食品安全认知的主要因素,同时,消费者的食品安全知识对确保食品安全非常重要。〔5〕我国农村整体生活水平较低,因而农村消费者购买食物时不考虑质量,仅将价格便宜作为主要标准。一方面,固然是由于农村消费能力所限制;另一方面,农村消费者接受信息的能力差,他们对食品安全的认识不足,在其权益受到侵害时,大多不会依靠法律来解决。据1份对四川省成都市农村的调查显示,在买到问题食品后, 35.4%的被调查者“自认倒霉,不去追究”, 33.3%的人不再去购买, 15.9%的人主动索赔。〔6〕可见,目前农村消费者对食品安全意识和维权意识的缺乏已成为影响农村食品安全最为关键的因素。

  三、我国农村食品安全的监管思路与保障模式

  面对我国农村严重的食品安全形势,及时建立起从“农田到餐桌”的食品安全保障体系已刻不容缓,并需要从法律机制、监管机制、食品供应机制和食品安全意识培养机制上予以完善。

  1.我国农村食品安全的法律法规与政策

    为了应对农村特殊食品安全环境和监管中面临的困难情况,我国相关部门已从法律法规完善和行政执法监管等多个层面对农村食品安全予以了重点关注,尤其是近年来颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)和《中华人民共和国刑法修正案(八)》(以下简称《刑法修正案(八)》)为我国惩治农村食品违法犯罪提供了更为明确的法律依据,国务院及其下属部门发布的一系列指导性意见已成为解决农村食品安全的重要指南。

  (1)法律法规。1995年,我国颁布了《中华人民共和国食品卫生法》,这是我国首部专门针对食品卫生的法律。随着食品卫生和食品安全的情况变化,2009年2月28日第十一届全国人大常务委员会第七次会议通过了《食品安全法》),该部法律的颁布,标志着我国从食品卫生时代步入到食品安全时代,这一食品管理理念的提升彰显了以人为本的立法理念,也表明了党和政府惩治和治理危害食品安全行为的信心和决心。《食品安全法》颁布后,我国已形成了以《食品安全法》为主导,以《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》和其他单行法为主体以及《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)等为保障的食品安全法律保护体系。从法律的逻辑体系来看,食品安全法律体系不仅是法律、法规的简单集合,而且应形成以《食品安全法》为主线,多个分支、脉络清晰的“伞状”结构,这就要求其中相关的法律、法规之间层次分明、协调有序、完整严密。〔7〕为了保证这些法律的实施,国家还出台了相关配套法规,如《中华人民共和国食品安全法实施条例》(国务院令2009第557号)和《流通环节食品安全监督管理办法》等有关条例和办法等。

  上述《食品安全法》主要针对食品以及与食品相关产品的生产者、销售者及监管者的民事责任和行政责任,而没有直接在相关条文中规定具体的刑事责任。面对我国城市尤其是农村严峻的食品安全形势和现有的惩罚力度与犯罪的严重程度不相匹配的情况,民众要求以严刑峻法来惩治食品领域犯罪的呼声日益高涨。为了有效惩治危害食品安全的严重违法行为,达到惩治危害食品安全犯罪的特殊预防和一般预防的效果, 2011年2月25日发布的《刑法修正案(八)》进一步加大了对危害食品安全犯罪的惩治力度,并调整了涉及食品类犯罪的定罪模式,这将有效打击农村小卖部与“黑市”副食品批发市场的制假售假行为,抑制并禁销危害农村老百姓生命健康的“问题食品”.同时增设的食品安全监管渎职罪,也将会督促食品监督管理部门增强监管意识,体现立法对食品安全的高度重视,并使严惩、重处成为食品安全治理的常态,这对加强现阶段农村食品安全的监管也将起到积极的推动和促进作用。

  (2)政策文件。2011年9月国务院发布的《关于严厉打击假劣食品 进一步提高农村食品安全保障水平的通知》(食安办〔2011〕29号)中明确要求:“严厉惩处制售假劣食品违法犯罪分子。公安机关要积极配合农业、商务、质检、工商、食品药品监管等部门深入开展农村食品安全综合治理,充分发挥基层组织,特别是派出所的作用,积极主动地追查制售假劣食品违法犯罪线索,深挖彻查,彻底打掉生产源头和销售网络。加强行政执法与刑事司法的衔接,对食品安全监管部门移交的涉嫌危害食品安全犯罪的线索,要迅速组织力量调查;对符合立案条件的,要及时立案查处;涉嫌犯罪的,要坚决依法追究刑事责任。对重大、复杂案件,公安机关要提前介入,实行挂牌督办。”为进一步落实国务院的这个通知精神,切实加强农村餐饮、食品安全监管,不断提升农村餐饮、食品安全水平,国家食品药品监督管理局还于2012年6月7日出台了《关于进一步加强农村餐饮食品安全监管工作的指导意见》(国食药监食[2012] 146号)。

  为了进一步加强食品安全工作,国务院又于2012年6月23日发布了《国务院关于加强食品安全工作的决定》(以下简称《决定》),该《决定》是我国今后一段时期加强食品安全工作的纲领性文件,其确立的工作目标是“用3年左右的时间,使我国食品安全治理整顿工作取得明显成效,违法犯罪行为得到有效遏制,突出问题得到有效解决;用5年左右的时间,使我国食品安全监管体制机制、食品安全法律法规和标准体系、检验检测和风险监测等技术支撑体系更加科学完善,生产经营者的食品安全管理水平和诚信意识普遍增强,社会各方广泛参与的食品安全工作格局基本形成,食品安全总体水平得到较大幅度提高。”,而要实现这一目标,实际上重点、难点都在农村,该《决定》明确指出了当前农村食品安全工作的重要性和紧迫性,要求强化基层食品安全管理工作体系,推进食品安全工作重心下移、人力资源配置下移,强化基层食品安全管理责任。乡(镇)政府和街道办事处要将食品安全工作列为重要职责内容,主要负责人要切实负起责任,并明确专人具体负责,做好食品安全隐患排查、信息报告、协助执法和宣传教育等工作。乡(镇)政府、街道办事处还应与各行政管理派出机构密切协作,形成分区划片、包干负责的食品安全工作责任网,并在农村建立食品安全信息员、协管员等队伍,充分发挥群众监督的作用。

  2.我国农村地区食品安全监管制度

  在食品安全的政府规制上,发达国家都建立了适合本国国情且与国际接轨的食品安全与农产品质量规制的“纵横”体系:横向规制体系以各种法律法规健全、组织执行机构配套、政府和企业逐步建立实施“危害分析与关键控制点”的预防性控制体系为特征;而纵向规制则是“从农田到餐桌”的全过程规制。〔8〕虽然我国目前已在县以上成立食品安全委员会,但农村地区的食品安全监管的协调机构还没有成立,为了有效监管农村的食品安全,应建立乡镇食品安全领导协调机构,加强对各成员单位间行政管理协调联动机制,保证各单位既在各自职责范围内依法行政,又注重协调与配合,实现对食品安全的无缝隙监管。国家食品药品监督管理局在2012年6月7日出台的《关于进一步加强农村餐饮食品安全监管工作的指导意见》中就体现了这一思路,强调应建立以县为监管中心,以乡(镇)为监管前沿,并向村辐射延伸的县、乡(镇)、村三级餐饮食品安全监管网。面对农村地域广阔和居住分散的特点,根据食品监管的需要,应建立行政村村长责任制,增强农村干部的责任意识,建立以村为单位的信息平台,做到县、乡(镇)、村三级联网,以保证发现问题后及时向监管部门汇报并对食品安全问题及时处理。当前应加快建立健全乡镇食品安全监管机制,明确乡镇食品安全工作责任,逐步探索建立基层政府统筹管理、属地负责、部门履职、联防联控的农村食品安全工作机制。乡工商所要加大对农村食品市场的检查力度,严格落实基层工商所食品安全日常巡查制度;同时,还应进一步加强乡镇食品药品监管建设,明确专人从事食品监管工作,使监管站真正成为农村食品药品监管的“前沿哨所”,并及时发现和查处假劣食品。为促进食品安全监管责任的落实,国务院于2012年6月23日发布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》,还首次明确了将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容,并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容,对于发生重大食品安全事故的地方,在文明城市、卫生城市等评优活动中实行一票否决制。

  为了从根本上解决农村食品安全问题,不仅要夯实基层政府和相关部门的监管工作制度,而且应形成农村食品社会监督的“社会总动员”,以使各种假冒伪劣、有毒、有害的食品无藏身之处。要做到这一点,首先,应充分发挥村委会、居委会等基层组织的“前哨”作用,引导广大农村消费者积极参与食品安全工作,鼓励其成为食品安全的志愿监督员、信息员;其次,要畅通农村食品安全投诉举报渠道,对消费者举报的线索,要及时予以核实查处并兑现奖励,实现食品安全有奖举报工作的制度化、规范化,充分发挥有奖举报和舆论监督作用。

  3.建立健全农村食品供应体系

  (1)建立农村食品安全流通网络。2011年9月,国务院发布的《关于严厉打击假劣食品 进一步提高农村食品安全保障水平的通知》要求:“要加快新农村现代流通服务网络建设,大力实施‘万村千乡’市场工程,发挥供销合作社优势,增强统一配送能力,在村一级改造或新建便民店、农家店和综合服务社,逐步形成县、乡、村‘三位一体’的食品流通网络,让物美价廉的正规品牌食品占领农村市场。”为了提升农村食品生产经营产业化和规模化水平,政府应以税费优惠、财政补贴、供销渠道保障等方式着力引导农村生产经营者改善生产加工卫生条件,规范进货渠道。如对一些传统的、有发展前景的家庭作坊,可由政府扶持,统一规划安排,集中建立园区,将全乡(镇)各有关生产经营户全部集中迁入园区生产经营,统一提供安全生产条件和生产工艺,实行统一生产、统一检验,以保证食品的质量安全。在食品流通环节,可探索农村现代物流新模式,尝试建立以集中采购、统一配送为核心的县、乡(镇)、村“三位一体”的食品流通网络,让物美价廉的正规品牌食品占领农村市场营销体系,以鼓励和引导有一定实力的诚信企业和超市到农村开设食品等商品连锁经营店,建立质量安全、服务方便快捷的农村食品安全流通网络。〔9〕通过加快农村食品流通体系建设,畅通城乡食品物流供销渠道,自然会将“问题食品”挤压出农村的食品市场,达到净化农村食品市场的目的。

  (2)建立农村食品可追溯系统。面对生产者同政府与消费者之间的利益博弈和生产者在获取利益最大化时忽视食品质量的情形,必须采取有效控制手段来解决该问题,以保障食品安全,而针对食品生产者的有效监管,最为重要的就是建立食品的可追溯系统。关于食品的可追溯性的详细界定,参见欧盟委员会颁布并于2005年1月1日起生效的通用食品法指南第178/2002 (EC)号法规《规定食品法的基本原则和要求 建立欧洲食品安全局规定食品安全相关事务的程序》中关于食品可追溯性(Foodtraceability)所作的定义:“在生产、加工及销售的各个环节中,对食品、饲料、食用性禽畜及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的追溯或追踪能力。”强制性、可追溯性要求适用于所有食品、动物饲料、食用动物和从农场到加工、运输、储存、销售和零售给消费者的整个食品链的工作人员。〔10〕我国国务院于2004年发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》就明确要求建立农产品质量安全追溯制度,要求对某一农产品或食品建立追溯信息管理系统,即强调各个阶段所生产的产品的主体标记,并记录食品原料和配料的供应商信息,以保证可确认这些提供物的来源。广大农村消费者凭此将可方便地查询到农产品或食品的产地、农户信息和产品质量等,这一制度将使农村食品“从农田到餐桌”的过程更为清晰,方便老百姓的食品信息的查询和被侵权后的维权,从而有效抑制农村“问题食品”的泛滥。

  4.倡导和培育农村食品安全意识

  广大农民作为消费者来讲,既是优质食品的受益者,又是劣质食品的受害者,因而农村消费者必须摒弃“贪便宜、随大流和图简单”的消费习惯,培养“看店面、买正品和查包装”的科学合理的消费观念。相关部门和企业要加强对优良品牌、优秀企业、优质产品的宣传,引导消费者综合考虑食品价格、质量安全因素来理性选择和消费。同时,还应培养积极的维权意识,从自身做起,从身边涉及食品安全的点滴小事做起,让假冒伪劣食品失去市场。

  不仅如此,还应适时宣传严厉打击农村食品安全违法犯罪行为的典型案例,有效震慑违法犯罪分子;以农村重大节庆日、大型集市等为平台,以地区特色食品、节庆食品为重点品种,强化农村食品安全监管工作,严防群体性食物中毒事件发生。在深入开展农村食品安全知识宣传时,应根据农村的实际情况,注重宣传培训的渠道多元化、方式多样化和内容通俗化,充分利用电视、报纸、广播、网络等媒体,以农村地区老百姓喜闻乐见的方式做好食品安全宣传活动,在农村地区营造一种“人人讲安全,大家都监督”的良好食品安全氛围。

  四、结语

  农村食品安全工作事关广大农民的身体健康和生命安全,事关社会主义新农村建设的大局,加强农村食品安全的各项工作,对于加强和创新社会管理,建成社会主义和谐社会具有重大的现实意义。严厉打击农村市场生产和销售假劣食品,切实保障农村食品安全,也是贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村、实现和发展及维护好人民群众切身利益的具体体现。面对农村严峻而复杂的食品安全问题,应不断完善相应法律法规并严格执行,同时加强监管,建立健全农村食品供应链,做好普及食品安全法律法规及食品安全知识的宣传,提高公众食品安全意识和科学素养,在我国广大农村地区营造出“人人关心食品安全、人人维护食品安全”的良好社会氛围。

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