法国强制性行政救济前置制度的进程与逻辑

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摘要

  一、引言

  一直以来,我国秉持司法权在行政事务中的绝对裁判地位,以严格控制行政权为理念,将司法裁判奉为唯一正确之路径.在缺乏足够经验支撑下的行政诉讼制度过分依赖于立法创新和更新,通过设定庞杂、纷乱的救济规则增强司法的权威力量,司法、立法两者相互辉映让行政这一原本鼎足的第三权力受到挤压,甚至在固有的行政事务领域节节败退.然而,削弱行政权是否真的能够实现行政相对人权利的有效救济?行政干涉主义的消亡是否就意味着公平、正义的完美实现?

  有着成文法传统却行判例法之实的法国行政法在行政与司法往来博弈中,逐步明晰了两者的定位,一度的司法审查急剧膨胀之后又转向行政效率,甚至出现了为行政权"复辟"的呼声,随之又再度回归理性.着名法国行政法学家Y.GAUDEMET曾说过"与行政诉讼法官相比行政机关能够更为有效、便捷的处理行政事务,所以行政诉讼法官对行政事务应该回避"①.

  众所周知,法国是大陆法系国家中第一个建立行政法院处理行政案件的国家,法国特有的行政法院体系来源于行政权力,它拥有的行政传统和司法专业素质一度让行政法院成为法国司法制度耀眼的亮点.然而,司法化演变逐渐淡化行政色彩,过于坚持审判独立让行政法院远离了原本的行政体系.加之社会发展,行政事务复杂多样,时效性和灵活性要求不断提高,行政法院集中裁判模式已经成为阻碍法国行政体制现代化的困扰.为了缓解行政诉讼滞后与行政效率之间矛盾,实践行政权力回归的理念,强制性行政救济前置程序(Recours administratif préalable obligatoire后简称RAPO)应运而生.法国最高行政法院(Conseil d'état)的努力功不可没,在她的推动下行政法官通过各类判例将RAPO程序带入人们视野,为其正名,推向台前,引导法律规范制定,统一原本分散、混乱的程序规则,逐步发展助其壮大,行政争议解决变得更为合理、有效.然而,RAPO程序的扩张势必影响行政法院固有管辖范围,甚至会危及现行的救济权力分配规则,限制RAPO的适用又成为法国最高行政法院不得不采取的自卫手段.正视、理解RAPO程序成长的必然性但又惧怕成长后行政权失去控制的风险性,法官和行政主体之间不断磨合、博弈,行政与司法在矛盾、冲突中夯实了判例法内容,让当代法国行政法显得务实,更具灵活性,也为一直固守僵化传统的行政法带来了新的契机.

  二、行政权回归抑或扩张---法国强制性行政救济前置程序发展进路

  (一)过度司法化背景下强制性行政救济前置制度的新生

  近代随着法国司法化扩张加剧,行政诉讼案件增长速度过快,加之法国行政司法系统痼疾,案件积压,导致司法裁判质量急速下降.为此,法国司法系统内采取了一系列改革措施,1987年法国设计了一套新的法院体系,增加了基层法院数量,以缓解案件过多的压力.然而法院数量的增加反而刺激了社会的诉讼欲望,司法救济随之更加频繁.

  与司法化不断扩张相比,法国行政法发展以及行政现代化举步维艰,行政体系变得僵化.同时,法国社会行政民主化愿望不断高涨,渴望改善与行政相对人关系的意愿促使一系列新法律出台,其中RAPO正式成为法律所认可并逐渐推广的程序,以此促进行政主体与行政相对人之间对话交流.

  进入21世纪后,法国行政诉讼危机在公正与效率这两个问题上同时爆发.改革者们力图在保障行政审判公正性的前提下,提高行政审判效率.为了解决"审判窒息",法国行政诉讼改革不断探索替代性纠纷解决机制,强制性行政救济前置便是其中最具代表性的权利救济新模式,无论是学界抑或实务界都对它寄予了厚望.

  强制性行政救济前置程序在法国受到空前的重视,其范围迅速扩大.为了迎合这一发展趋势,明确强制性行政救济前置程序的内涵、外延,规范等内容,时任法国总理Fran?ois Fillon向最高行政法院要求,希望最高行政法院对现行强制性前置的行政救济程序进行完整性价值评估,设定统一的规则,界定可适用的范围,制定一套完善的法国强制性行政救济前置制度,为其未来发展创造良好条件.

  (二)RAPO制度化的现实困境

  强制性行政救济前置相关法律直到20世纪才在法国出现.因政治变化等原因,行政救济由可选择性逐步过渡到强制性.

  Jean Fran?ois Brisson曾评价道:"强制性行政救济规范的不断丰富,是当代法国行政诉讼法最耀眼的革新之一."与选择性行政救济不同,这一先于司法救济的强制性要求,成为法院受理案件的限制性条件.

  1987年12月31日关于"行政诉讼改革"的法律第13条规定:"特定条件下,最高行政法院对某些行政合同纠纷进行判决时……可能判处承担非契约责任的诉讼中,应遵循诉讼和仲裁前先进行行政救济或调解的原则."在2000年6月30日关于行政裁判的法律中,公职人员不服对其权利、义务产生影响的行政决定提起行政诉讼,除了有关聘用和纪律处分之行政决定外,都适用行政救济前置规则.①依据2000年6月30日法律规定,行政救济前置适用于军人提起的救济,②却无法适用于文职公务员.

  为此,最高行政法院2008年度报告再次重申要求普及公务员诉讼之行政救济程序前置程序.③经过20多年的积累和努力,RAPO程序在法国迅速发展起来,④但现实情况,正如EugéniePrévédourou在其《德法强制性行政救济比较研究》中描述的那样"法国实体法现状:大量、分散、复杂更难以理解".当前法国强制性行政救济前置规定状况大致如此:数量巨大,几乎涉及行政行为所有领域中各类事项(行政公开、农业、职业管理、税务诉讼、选举诉讼、教育、环境、外国人诉讼、行政拘留、军务、公共卫生、社会援助、体育诉讼、劳动关系诉讼……),但又缺乏系统化、统一的制度设计.最高行政法院报告指出,现实中强制性行政救济前置数量巨大并非凭空创设,而是根据行政管理事项细目统计得来,大约有150多项.该程序适用范围较为模糊,无法清晰的刻画出界限,通常都是由上级机关或者特别委员会对强制性行政救济前置划定界限,但要整理出一套划分具体、脉络清晰且便于理解的程序规则非常困难.

  在缺乏必要制度支撑下,RAPO程序实施颇为混乱,前景堪忧,故被认为是法国行政诉讼改革领域内的软肋.尽管一直受到实务界、学界的关注,却无突破性研究成果问世,笼罩在此程序上迷雾依旧挥散不去.为了厘清RAPO程序脉络,兑现法国总理制度化RAPO承诺,最高行政法院在2008年向总理呈交了一份关于如何完善RAPO制度的报告.此报告采纳了1993年最高行政法院报告的观点,当时在名为《别样的争议解决机制》⑤报告中,最高行政法院提出"振兴前置行政救济"的愿望.

  2008年最高行政法院报告再次强调,就当前法国公法制度而言,行政相对人向行政机关申请的前置行政救济,难以从规范角度准确定位其法律性质和法律功能,⑥须予以重新诠释.

  为满足强制性行政救济前置推广需要,最高行政法院指出法国行政救济程序内涵亟待厘清,⑦并在2008年报告中强调,根据《最高行政法院关于消除RAPO程序多样性》的指令规定,有关行政机关应尽快统一行政救济程序.考虑到普遍适用强制性行政救济前置会对行政机关机构设置产生较大的影响,最高行政法院选择了较为折中的处置方式:要求在四类新领域中引入RAPO机制(驾照、公职、外国人权利,监狱管理),而这四类所谓的新领域,实质上在指令出台之前就已经开始适用与RAPO相似的程序.

  三、法官意图抑或别无选择---法国强制性行政救济前置制度逻辑

  法国法中强制性行政救济前置通常指不服行政决定的行政相对人在行政法官受理案件前须向行政机关请求救济的程序.原则上强制性前置行政救济作出的行政决定将替代原行政决定,受理案件行政机关是根据新决定作出时的事实情况以及生效法律进行裁决,而非依据原行政决定作出时的事实情况和法律.

  RAPO在法律上具有二元性.公权力机关希望通过RAPO,能够发挥与行政法院同样的作用:行政机关事前主动介入,对行政诉讼进行过滤,直接对那些无意义救济诉求进行处理,即根据案件内容,做出诉求无须提交法官裁判的决定.①虽然这种事前介入方式的效力还有待考证,但在法国税务行政案件中已经广泛使用,超出95%税务机关会在诉讼前对案件进行初步审理,行政相对人将诉求预先提交给税务主管.这一惯例常常被一些学者引用,认为这是支持推广强制性行政救济前置最有力的论据.尽管作为范例时常被引用,却少有人对RAPO程序高频率使用并发挥诉前效用的原因一探究竟.事实上,正因为税收案件的特殊性,赋予了税务官员调解行政争议的权力,从而能够部分地满足诉求者的愿望.就救济裁定效果而言,司法机关只能做出合法或违法的裁定,无法对具体内容进行再次设定,更不存在调解的余地,行政机关却能够依据合法、合理两大原则进行判断,在案件裁定上拥有更大的发挥空间.

  因此,行政救济不应与司法救济割裂开来看待.行政司法体系依旧是行政案件审判当然机构,当行政案件当事人穷尽一切行政救济手段之后,行政法院应当受理当事人的诉求.这种处置不应理解为选择模式,行政救济与司法救济不是相似或是竞争关系的两类救济途径,其实对行政争议案件处理而言两者是互补的关系,本质上无论法官还是行政机关(在不同阶段)履行职责的方式都是相同的,皆通过法定方式对案件进行处理.

  (一)行政权内的重新审查

  尽管作为司法救济前置程序的作用已经得到认可,但是RAPO独立的诉讼功能却仍然未被法国法所接受.依据当前法律规定,前置救济程序首先被视为行政主体重新审查行政决定的措施,其次才是诉前的救济途径.

  行政法官角度而言,强制性行政救济不是一种可供选择的诉讼解决方式,也从未成为法国司法体系的组成部分.法国最高行政法院法官Jean-Claude Bonichot,在其发表于《纪念Daniel Labetoulle文集》中认为,"不应将行政救济前置视为对案件的预判或者前置诉讼,事实上它只是一个普通的行政程序而已,仅仅是对行政机关决定或意见进行再次审核",并强调应严格区分"行政机关与法官"的不同作用.他的观点已经成为当前法国行政审判主流思想.②2008年最高行政法院在关于RAPO的报告卷首中强调"RAPO,是行政机关重新审查其行政决定合法性、合理性的有效手段,而不应被简单的视为诉讼程序"③.

  1.强制性行政救济前置:独立于司法的特别救济机制行政救济与司法救济相互独立原则早在19世纪就已由行政审判案例确认.④ 时过境迁,如今更多法国学者倾向认为独立原则指的是救济职能的独立以及受案机构的独立,而非程序上简单的相互分离.

  (1)行政救济与司法救济的衔接.行政救济与司法救济有效衔接,有助于行政相对人了解前置救济程序期限与诉讼期限差异,以保证司法救济请求能在诉讼期限内提起.1988年法律规定当行政机关未能在法定期限内对强制性救济请求作出决定,最高行政法院有权裁定强制性救济前置阻碍了当事人提起中止执行行政决定的请求,从而为行政法院直接对案件依照诉讼程序进行处置创造了条件.

  但依此逻辑,行政法院在受理当事人中止执行原行政决定请求后,可以直接认定前置救济成为阻碍,必然会破坏行政管辖权和司法管辖权分配规则.①法国判例确立了行政救济前置告知义务.在行政救济前置具有强制性时,该前置要求应与争议行政决定结果一并告知行政相对人,且须清晰标注.② 根据2000年4月10日DCRA法(行政机关与市民关系法)第12条规定,前置救济实质上是一种"要求".根据救济程序之间关联程度的紧密状况,行政法官并未要求所有行政决定都应遵循告知义务:有些行政争议即便在未明确告知救济前置的情况下,只要该争议未经行政救济程序,行政法官通常依旧不会受理行政相对人提起的司法救济请求.③当然告知义务例外情形适用范围仅限于以行政机关过失为由提起救济请求,在此类情形下法官认可诉讼期限不予计算,但要求行政相对人重新向行政机关提起行政救济.

  法国着名Louis案,是一起涉及行业协会注册诉讼案件,该判决在推动强制性行政救济前置普遍适用于行政行为各方当事人发挥了重要作用.该案法官认为,行政救济前置不仅适用于行政行为对象,同样适用于对行政行为有独立请求权的第三人.此适用范围并非一时之举,事实上已经成为当前法国避免行政救济与司法救济重叠的有效解决方式:即针对法官受理了第三人诉讼请求,行政机关也受理了行政相对人救济请求时,前置义务同样适用第三人.④ 此方式目前只适用于行业协会诉讼.最高行政法院在2006年3月10日Leroy-Merlin案(商业设备许可诉讼)对RAPO主体范围加以限定:

  行政救济程序只适用于许可条款中明确列举的主体.⑤法律规定,根据政府专员意见执行行政决定时,执行对象对该执行措施有异议而寻求司法救济的,必须先启动行政救济程序.与Louis案一样在Leroy-Merlin案件中,政府专员认为判例事实上是根据行政行为类型来判断是否适用前置义务,而非条文要求的须根据诉讼请求人的类型是行政相对人还是第三人来作出判断.所以实践中,强制性行政救济前置一直无差别的适用行政行为各当事人包括第三人.然而出于扞卫司法领地的考虑,最高行政法院排除了第三人受制于前置性行政救济义务.

  2008年最高行政法院年报中,最高行政法院明确表达了遏制RAPO过度扩张的想法.⑥ 最高行政法院认为,排除第三人适用强制性行政救济前置义务的做法,不仅仅是为了保障司法稳定,更是对现行制度逻辑的尊重,因为事实上行政机关无法在所有当事人之间组织真正具有诉讼性质的辩论.行政救济程序是基于双方主体进行的再审查工作,它会因为第三人的介入而变得更为复杂.最高行政法院认为,当争议完全符合法律程序要件时(根据第三人权利情况),RAPO就不再适用第三人,案件将只能交由法官审理.从而厘清了RAPO与司法救济在职能上的区别.

  (2)两类救济程序相互关联,并不意味判例就认定RAPO和司法救济为同一诉讼行为的两个阶段.但为了方便计算CEDH(欧洲人权法)第6条第1款规定"诉讼"时效以行政机关受理前置救济之日为起算点.⑦ 该条文规定,除特殊情形外,RAPO当事人可以向法官提出在行政救济中未曾提出的理由.据此认为行政救济并不具有融合诉讼救济的效用.唯一强制性要求的就是两类不同救济程序中提交的请求内容需保持一致,即最低限度要求行政救济与司法救济争议案件对象、诉求内容都应相同.

  2007年3月21日Garnier案判决认可诉讼请求人可以向法官提出所有新的法定理由,即便这些理由在原行政救济程序中未曾援引,只需确保这些理由所涉案件与原行政救济同属一案,即可.

  有的法国学者认为法庭审理并非行政案件救济的根本途径,行政机关同样能够发挥解决纷争的作用,甚至较司法救济更为直接、有效.为了对抗这种观点,最高行政法院高等委员会在其2008年公报中对"前置性行政救济司法化的疑问"着重进行解释,并予以否定;但为了缓和矛盾,解决司法裁判滞后的问题,最高行政法院高等委员会强调"会在司法审查之外为合理性审查保留一定的裁判空间".

  由此原则上认可了行政救济作为特定审查程序具有存在的合理性,①同时鉴于行政救济自我审查功能,最高行政法院将RAPO更多定义为行政相对人向行政主体请求权的行使,而非司法诉讼的启动程序.

  2.强制性行政救济前置,对原行政行为依据的重新审查RAPO一直被认为是保证行政职责良好履行的有效措施.该程序以强化上级行政机关监管为目的.通过行政复议程序,上级机关②对案件中行政决定做出依据进行审查.因此,RAPO程序实质上将决定权移交给了上级行政机关,以便其作出最终的行政决定.

  Bonichot先生非常认可RAPO的作用,认为RAPO首先是一种以行政立场自审的程序,能够推动两类不同救济模式相互协调配合.行政机关在审查时关注点完全不同于司法机关,它更多关注适当性、公平性或者常识性问题.因此,当行政机关强制性先于法官受理案件时,并不意味着前置审查具备了诉讼的功能,而是行政救济在行政事务情势变化更迭频繁情况下的主动适应、自我调整.

  此解释来源于1968年3月6日最高行政法院法国米其林轮胎制业公司案的判例,最高行政法院认为上级机关有权审查争议案件,且具备原行政机关全部权限作出新的行政决定,但不得通过行使变更权加重行政相对人的负担.

  行政决定替代原则产生的替代效力能够将原行政行为中存在的所有瑕疵一并得到处理.这种处理方式不可能出现在法官的审判中,只能通过强制性行政救济前置程序实现.因此,法国最终性的行政决定实质上只能通过行政救济程序作出,且只有这个新的决定才是后续诉讼程序的审查对象.行政决定的替代效力发生后,行政相对人如果只针对原行政决定向法院提起诉讼请求时,可能会因替代效力的发生被法院驳回诉讼请求,原行政行为实际上已经排除在后续救济程序审查范围之外.③行政法院在近期的判例中力图要减少此替代原则的过度影响.在2005年9月18日Houlbreque案中,最高行政法院认定,即使原行政决定因后续新决定替代后消失,原告仍可以以原行政行为程序瑕疵为由向法院提起诉讼,以确保其能在诉讼中得到在原行政决定中没有得到的公平保障.④最高行政法院报告强调其要逐步将不服原行政决定的请求与不服前置救济决定的诉讼同等对待.最高行政法院在Fran?oise P.⑤案中认定:"越权之诉法官只有在前置行政救济程序之后,且由本人或者必要时通过法官取证证明其已经完成前置救济程序时,才能受理当事人撤销行政决定的请求;一旦确认符合要件的,越权之诉法官须对原行政决定不服意见与当事人请求撤销救济程序中做出的行政决定意见一并予以审查,即使后者已经替代了前者."(二)争议的诉讼职能莱昂·狄骥在上世纪初曾预言:随着时间推移,行政复议与越权之诉必将成为同一种救济方式.

  根据当前法国司法经验,强制性行政救济亦能成为案件的解决手段,并在许多方面与司法救济相似,据此法国学者认为RAPO在法国法中同样具备诉讼功能.①曾有法国学者将RAPO程序中的行政机关称为"裁决诉讼的行政机关",虽然这一表述方式极其大胆,但它清晰地说明了受理案件的行政机关实质上履行了诉讼审查的职能,依法有权对其受理案件进行裁决.②行政诉讼的专属特性是建立在司法体系绝对独立的认识之上.行政诉讼发展历史证明,最高行政法院的建立并独立于当前行政体系,正是基于行政法院在诉讼裁判中的专业水平及其垄断地位.

  时至今日,随着行政救济的不断发展,救济理念的更新,最高行政法院和其他行政法院不应该回避、否认行政机关在受理行政相对人请求后拥有的裁判权.

  RAPO程序让上级行政机关再度集中行政权限,事前救济逐步完善,诉讼也发生了巨大变化,在一些案件中许多争议问题并不需要采取法院裁判形式来处理.以税务救济为例,法国最高行政法院已经认可省税务主任受理的强制性救济是"一种属于司法范畴内的裁决"③.该判例认定,税务诉讼包含两个阶段:省税务主管对前置救济进行裁决,后续的诉求则由法官进行裁判.

  总之,在一般诉讼中,行政救济的诉讼功能早已显现.但有关RAPO的法律规范却没有放弃规定前置救济适用一套有别于诉讼的特别规则.这种悖论就在于名为特别程序安排,实质上却被视为行政决定程序的最后一步,但又时常被赋予半司法的特性④.

  法国必须重新诠释行政救济概念,以实现行政机关具备诉讼职能的目标,即便在缺乏明确法律规定的情况下,依然能全面地处理行政争议诉求,否则RAPO无法从制度上自圆其说.毫无疑问,这将是一个浩大的工程.

  这个浩大工程第一步就是要重回国家服务、国家职能的改革,Michel Fromont教授解释德国RA-PO之所以能够成功,就在于受理行政救济请求的行政机关法律专业化程度非常高.在法国,由于公共行政机关专业化服务或专业化委托事务的推广,RAPO必将得到广泛认可和重视.⑤1990年代初,参议院就建议设立行政机关诉讼公务机关,该公务由上级行政机关负责指导,并授予诉讼公务机关签署裁决的权力,严格依循法律进行审理,充分保障异议行政相对人的合法权利.⑥军人救济委员会就是RAPO程序成功范例,它或许能被称之为部长级别的RAPO裁决部门.由一名总负责人主持,委员会由27位常任职员组成,其中主席和总报告人以及临时调派的行政法庭法官对救济案件进行预审.在程序方面,委员会将听取请求人的意见,然后向部长提交法律意见,要求其在4个月的时间内做出行政决定,如果部长未在时限内做出决定的,则视为做出否决决定(驳回).

  军人救济委员会取得了成功,但对于最高行政法院而言选择是困难的.为固守现有司法体系,他拒绝将RAPO制度普遍化,采用折中改良方法,适应现实情势的变化和权利救济的需要.当然最高行政法院出此决策原因多方面的,出于行政机关传统职责的考虑,强制性行政复议可能会创设一套新的救济预审机制,这与行政机关的本质相悖.另一方面行政机关也不愿在RAPO程序的普遍化上表现的过于积极,甚至出现了公共行政机关拒绝担负司法职责的现象.首先是财政预算的削减,迫使行政机关必须集中精力履行更为实际的行政职责.其次,行政机关事实上也未具备新职能的底蕴.行政机关诉讼职能的推广可能会对行政诉讼"软件"产生冲击,对当前行政诉讼的普遍理解造成巨大困扰.过去一直将行政诉讼与行政体系相互分立,一旦确立行政机关的诉讼职能,会与当前法国行政救济体系发生冲突.

  19世纪开始确立的行政诉讼与行政体系分立原则,目的是为了满足行政法院专业化、从行政机构中独立的需求,如果过度强调行政机关的诉讼职能,将会模糊行政法院法官的专业特征.① 因此,现实需求与制度障碍,让法国RAPO程序处于进退两难的尴尬境地,行政机关如何适度的分担"法官"角色,如何在有效性与稳定性之间博弈,是考验当前及今后法国行政救济制度的重大问题.

  四、结语

  行政权与司法权原本相互独立、相互制约,从无融合之说.行政权的司法功能更是天方夜谭.然而,随着公共服务理念与制度不断发展,传统行政权力理念潜移默化地发生了转变,加之现代化行政事务管理纷杂繁复,行政权力介入方式逐步调整,这就意味着行政案件中权利救济模式需要做相应地调整,司法职能或者类司法职能思想应运而生.法国行政法制度与行政司法体系历来有其特殊性,行政救济实践建立在大量司法判例之上,拥有扎实的现实基础,加上行政法院传统的行政色彩,让RA-PO程序诞生与发展具备了天然的条件.无论RAPO程序是行政体系内的自省抑或行政法院外的预审,都表达了法国行政救济制度对行政相对人权利保障的理解和追求,如何让行政权、司法权相得益彰,共同发挥正能量,才是法国学者、法律工作者们打破固有模式、引入特别程序的出发点和归结点.无需拘泥于理论应然内容,从实践中检验的真理反而更能体现制度对现实的关怀,这对于探讨行政体制改革的当代中国无疑是一面可正衣冠的好镜子.

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