我国消防安全问责法制的困境与完善路径

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摘要

  一、我国消防安全问责法制的地方尝试举要

  在理论层面,问责强调 "委托方和代理方之间的一种关系,即获得授权的代理方 (个人或机构)有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出问答"①.而在操作意义上,问责则为 "由有关方面依照有关规定,通过一定的程序,追究那些不履行或不正确履行职责义务的相关人员的责任"②.

  2003年肆虐全国的 "非典",推动 "问责"由理想的理论状态迅速付诸实践.由于消防工作的繁琐复杂,其安全管理的范畴涉及生产、防火、防震、防洪、工程抢险等各类灾害事故,且均有突发的风险,但也可能因主观过错导致巨大的损失或者扩大损失,所以,消防安全方面的"问责"更是晚近以来社会政治生活中关注的热点.尽管 《公务员法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》、《人民警察法》、《消防法》等相关法律对消防安全问责有原则性规定或者保留了制度空间,即便 《公安机关消防机构工作人员执法过错责任追究规定》强调公安机关消防机构的工作人员在消防执法中因故意或过失造成的认定事实错误、适用法律法规错误、违反法定程序等执法错误时应追究的责任,但就具体立法而言,目前有关消防安全问责的制度化,还主要在地方.

  2006年初,黑龙江省实施的 《黑龙江省消防安全责任制规定》,确定了消防安全责任制实行过程问责与结果问责并重的原则,改变了长期以来有关消防安全责任制度的考核工作一直以结果问责为主的现状.这一规定将问责客体、问责范围进一步扩充完善.如县级以上人民政府、各级人民政府及其派出机构等部门以及各自相应的职责均详细列出.

  2009年2月,内蒙古自治区人民政府在全区实行 《内蒙古自治区各级人民政府消防安全责任制规定》,其中规定:对未落实消防工作责任的给予通报批评、行政处分;旗县 (市、区)行政区域内一年累计发生2起以上重大火灾事故或者发生1起特别重大火灾事故,旗县 (市、区)人民政府有关责任人应当履行职责而未履行,对火灾事故的发生或者损失、伤亡扩大负有领导责任的,依法给予记过以上行政处分,主要责任人要引咎辞职;盟市行政区域内一年累计发生2起以上特别重大火灾事故或者发生一次死亡50人以上特别重大火灾事故,盟行政公署、设区的市人民政府有关负责人应当履行职责而未履行,对火灾事故的发生或者损失、伤亡扩大负有领导责任的,依法给予记过以上行政处分,主要负责人要引咎辞职.内蒙古是我国的矿产大省,且风干物燥的季节漫长,易发火灾引发事故.此举进一步明确了消防安全问责的客体:如旗县 (市、区)人民政府有关责任人,盟行政公署、设区的市人民政府有关负责人;问责的范围:如应当履行职责而未履行,对火灾事故的发生或者损失、伤亡扩大负有领导责任的;以及问责的结果.

  2011年6月,湖北正式施行 《湖北省消防条例》.该条例在全国率先规定对各级政府及其相关部门实行消防工作问责制,并将消防工作纳入了政府年度工作考核体系和社会治安综合治理的范围内.此举大大提升了消防工作的地位,进而强化了消防安全问责的重要性.该 《条例》还对问责结果有了更详细的规定,如未履行消防工作职责者,将被予以通报并责令限期改正;逾期不改的,对责任人员给予行政处分,甚至依法追究刑事责任等,加大了处罚的力度.

  2014年起,新疆自治区根据国务院 《加强和改进消防工作的意见》和公安部 《关于建立建设工程消防质量终身负责制的指导意见》开始推行建设工程消防质量终身负责制,建设工程消防质量终身负责的单位包括工程的建设、设计、施工、监理单位,还有建设工程施工图审查机构和消防服务机构及个人,以及公安消防机构行政审批有关工作人员.如建设工程发生较大以上亡人火灾,重大、特别重大火灾事故,由公安消防部门会同相关部门成立联合调查组,对建设工程消防质量责任进行调查认定,有关单位和人员30天内将被问责.即使上述有关人员因工作调动、退休等原因离开原单位,如被发现在原单位期间违反国家消防法律法规、建设工程质量管理法规和国家消防技术标准,造成建设工程存在先天性重大火灾隐患、导致发生较大以上亡人火灾或重特大火灾事故的,仍然要依法追究相应责任.此制度将消防安全问责客体中的 "单位"负责人更加细化,且对其的问责标准更加严苛,使得 "单位"责任人及消防机构行政审批有关工作人员的过错不随职务分离.这道 "紧箍咒"有利于提升他们工作的科学性、严谨性,以此减少腐败的滋生,降低事故的发生率.

  二、我国消防安全问责法制的困境

  通过对失职、渎职人员的问责,来增强他们的责任意识,提高他们的工作效率,以此减少灾害事故的发生,这在我国已然成为公认的逻辑.我国的行政问责制本就不算完备,在目前的实践过程中仍存在漏洞与缺陷.在面对消防安全问责时,更是凸显了一些需要进一步完善的地方.

  (一)消防安全问责的法律依据:立法层级低

  "立法体系以一国规范性法律文件为表现形式,强调的是各种法律渊源之间的地位和效率等级,而这种效力等级又是以国家立法权配置中的各立法主体的权力等级为基础的."① 从我国行政问责的整体来看,国家层面以及地方层面关于问责举措有效实施的制度跟进太慢.目前我国行政问责还没有专门的成文法.行政问责的整体法律位阶低,致使从属的消防安全问责立法层级也不高.就一般问责而言,目前主要的依据是 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等规范性文件.而在消防安全领域的问责,除 《公安机关消防机构工作人员执法过错责任追究规定》外,各省、市、自治区也制定了相应的自治条例,如 《湖北消防条例》、《新疆消防条例》等.由此可见,关于消防安全问责的法的效力不高,权限范围窄,缺乏必要的权威性.

  (二)消防安全问责的范围:事后问责且不统一

  消防工作由于其复杂性、多变性、技术性等特点,要求各公安机关消防机构能及时应对各种突发状况,也要求各级政府在指导消防工作时能够审时度势,对症下药.消防安全问责在目前的实际操作过程中,还总是倾向于突发的、损失严重的事故.对于那些 "慢性"隐患、违法行为的问责显得不够重视.在近几年发生的重大灾害事故中,大多数针对政府官员、消防部门人员的问责都属事后问责,多侧重于责任的 "承担",而忽视了责任的 "履行",意在对公众有一个交代.

  这种秋后算账式的问责,忽略了履行责任中监督、预警的重要性.笔者认为这种单一的逻辑内涵,值得商榷调整.消防安全工作旨在防止和消灭灾害事故.防止灾害事故的发生,主要靠日常的执法监督检查;消灭灾害事故,则是最大限度减轻灾害事故的危害.每每在事故发生后的责任追究固然重要,可在隐患还未殃及人民生命财产时及时纠正,岂不更加重要.所以日常执法检查中的失责行为更应引起 "问责"法制化的重视.

  由于消防安全的问责主要还是以各地制定的规范性文件为主,因而在问责范围方面存在明显差异.这使本该严肃处理的事情有时会变得笼统、随意.比如新疆规定责任追究的情形有: (1)对不符合消防安全要求的消防设计文件、建设工程、场所准予审核合格、消防验收合格、消防安全检查合格的;(2)无故拖延消防设计审核、消防验收、消防安全检查,不在法定期限内履行审批职责的;(3)发现火灾隐患不及时责令有关单位、个人整改的;(4)利用职务为用户、建设单位指定或变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设施施工单位的;(5)将消防车、消防艇以及消防器材、装备和设施用于同消防与应急救援无关的事项的;(6)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为.而湖北省还包括了不及时出警;不及时调查处理举报、投诉和消防安全违法行为的;对消防安全违法行为仅予罚款,不依法履行监管职责等三种情形.这样的差距会导致:对于同样的违法行为,在此地要被问责,到了彼地却不被问责,且行政处分也没有明确规定,势必导致不同的地方承担的法律责任也各不相同.

  (三)消防安全问责方式:标准模糊并且过度依赖于引咎辞职或撤职

  云南省昆明市消防支队制定的 《昆明市公安消防支队干部问责办法》根据事实、性质、情节及造成的后果和影响,采取作出诫勉谈话、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、视频曝光、取消当年评优资格或年终目标奖、调整岗位、停止执行职务、不予推荐参加学习培训,不予推荐选拔使用,延期晋职晋衔或调整技术等级、免职、引咎辞职等处理.而黑龙江的相关规定只规定了情节轻微的,给予通报批评;情节严重的,对有关责任人给予记大过以上的行政处分.

  什么情节处于 "轻微",什么情节属于 "严重"、"特别严重",并不好明确区分,这其中的自由裁量会使问责走向随意化而显失公平.此外,查阅这些重大火灾安全事故的处理结果和相关问责规定,动辄就是引咎辞职、撤职.这使有些本该负有更大责任的人员 "逃过一劫".将引咎辞职当成了逃避刑事处罚的有效途径.

  如之前提到的 《黑龙江省消防安全责任制规定》、《内蒙古自治区各级人民政府消防安全责任制规定》,均认为发生伤亡损失达到一定数额的重大或特大火灾事故,且对火灾事故的防范、发生、扑救、损失扩大、伤亡扩大有失职、渎职情形或者负有领导责任的县级人民政府有关负责人依法予以行政处分,主要负责人应当引咎辞职.这种情形下的引咎辞职显然是不合理的.(四)消防安全问责渠道:过分依赖于同体问责纵观我国涉及消防安全问责的部门规章、地方性法规,追究灾害事故中行政人员责任的形式大多数也只是停留在行政层面,即内部问责形式的同体问责.仅仅靠这种上级对下级的 "垂直同体问责",显然难以达成建设责任政府、民主政府的目的.而外部问责形式的异体问责,法律只作了原则规定,仿佛并未对这一形式的问责取得良好效果而产生希冀.

  2013年3月29日,吉林省八宝煤业公司重大瓦斯爆炸事故造成36人死亡,事故发生后,企业瞒报7人死亡.吉林省副省长兼公安厅厅长黄关春记大过处分,吉林省副省长谷春立记过处分.同以往一样,这次的问责主体也是国务院等政府组织,而身为权力机关的人大代表和有参政议政、民主监督等权利的民主党派无一例外地集体失语.尤其在涉及消防安全这种管辖职责范围特别广时,接触的问责主体非常多元化.除去国家行政机关、立法机关、司法机关外,还可能有人大代表、民主党派、公众、新闻媒体的曝光检举.比如,法律明文规定人大享有质询权及罢免权等,但有学者统计除去1989年湖南省副省长杨汇全罢免案外,自1979年至2012年期间的重大问责案件,只有13起夹杂出现了人大问责,但都不是质询、解释、惩罚等领域,只是履行程序.① 笔者认为,同体问责的主导,异体问责的缺失,势必导致中央与地方,上级与下级之间存在信息不对称的博弈空间.

  三、完善我国消防安全问责法制化的路径选择

  (一)完善我国消防安全问责法制化的现实意义

  1.完善法制问责体系是构建法治责任型政府的必要条件

  依法治国,是我国基本的治国方略,依法行政则是这一治国方略延伸开的重要举措.我国政府正处于转变政府职能构建责任型政府的转型期.责任型政府要求政府能够切实履行职责,承担起政治、法律、道德等方面的责任.完整的法制问责体系符合了构建法治责任型政府的要求.而完整的法制问责体系需要将消防安全、公共卫生、食品安全等我国各个方面的法制化问责组织起来.因此完善消防安全问责法制化,有利于完善我国的法制问责体系,进而有效促进法治责任型政府的构建.

  2.强化责任意识是扭转事故频发局面的重要手段

  目前,我国正处于高速发展的工业化时代,这意味着这一时期属于事故易发期.消防安全问题变得日益严峻.虽然有些事故的发生存在客观因素,比如防火设施的落后,防火制度的不健全等,这些因素短时期内很难改善.但部分灾害事故多是由于主观因素导致的,如有些地方政府及其消防机构不认真落实消防安全责任,消防监督执法人员消防责任意识淡薄、徇私舞弊,将一些安全隐患、违法行为视而不见等.将消防安全问责法制化,可以有效警醒消防相关责任人的私心和惰性,敦促他们做好本职工作,这是他们的责任更是义务.官员责任意识的增强,换来严谨的日常安全监管,这样可以有效避免一些火灾事故的发生,从而扭转事故频发的局面.

  3.提升消防安全工作效率

  为了适应复杂多变的消防工作,提升消防安全工作的效率,及时消除火灾隐患,杜绝和减少重大火灾的发生,真正做到未雨绸缪,防患于未然,为社会主义市场经济的发展创造良好的生产和生活环境,保障人民生命和公私财产的安全.消防安全工作的问责监督需要法律的支持.正所谓:"名不正则言不顺,言不顺则事不成,事不成则礼乐不兴,礼乐不兴则刑罚不中,刑罚不中则民无所措手足."① 有了法律的依托,一旦发生主观因素引起的火灾事故或出现消防违法行为,完备的法律问责程序便可启动,这样既节约了行政成本,又提高了消防安全工作的效率.

  (二)完善我国消防安全问责法制的具体选择

  1.统一消防安全问责立法

  为了使消防安全问责尽快走向法制化轨道,我国应制定消防安全问责的专门法律,保证消防安全问责制度的规范性、刚性.也因此强化消防安全意识,避免消防安全事故或降低其导致的损失.通过消防安全问责专门法律,统一、规范消防安全问责的制度框架.在问责对象方面,梳理总结消防工作较为常见的问责对象,法律应当明确各级政府负责人、公安机关消防机构责任人、单位负责人、各级政府直属机构、派出机构等等均应当承担消防安全职责,并且因不当或者错误履行职责而被问责.在责任追究形式方面,应详细划分违法行为的危害等级,根据等级处以警告、责令公开道歉、通报批评、视频曝光、调整岗位、停止执行职务、延期晋职晋衔或调整技术等级、免职、引咎辞职、撤职等方面的行政处分;构成犯罪的,依法追究其刑事责任.在问责的范围方面,应根据事故的性质确定决策是否失误、行为是否违法、是否存在不作为、慢作为或乱作为的现象.还包括问责主体、程序等几个方面进行综合梳理,为各地方性的消防安全问责提供一个 "样本".尽量避免笼统、模糊的条文,缩小自由裁量权的适用范围.当然,各地方政府因区域特色关系,可结合自身实际,对问责体系稍加变通,但要尽量缩小各地消防安全问责制的差异,使其可以科学、公平的发挥其应有效应.

  2.优化问责的法制化体系

  经过这几年的 "磨练",同体问责在我国消防安全问责制领域已经得到很好的实践.笔者认为,在相应的法律法规中除了同体问责还应强化异体问责的重要性.灾害事故每每最先与其接触的是公众,最有发言权的也是公众.人大代表既是人民选举产生的,自然具有两面性:一面扮演着 "主"的角色,代表人民监督质询国家的权力机关;另一面扮演着 "仆"的角色,全心全意为人民服务.因此,是否可以真正赋予人大代表、各民主党派以 "实权".权力机关的公共权力源于人民,人大代表作为人民的利益代言人,所以理应是整个问责制度的核心.

  此外,我国目前的消防安全问责几乎百分之百局限于事故过后的执行环节而忽略问责决策和监督环节.结果导致决策失误、日常监督不力的现象大多无人问津.而自由裁量在我国消防执法人员的日常监督检查中运用又十分广泛,导致监督执法领域存在许多 "灰色地带".部分违法行为的处罚结果虽然符合法律规定,但产生结果的过程却偏离了法律的公平公正.当有些消防执法人员利用自由裁量权提供的选择空间为自己谋取非法利益时,以情代法,现象充斥于整个执法过程,致使许多安全隐患被置若罔闻.笔者认为,在消防安全领域, "事前"问责要比 "事后"问责更为重要,海恩法则②认为任何不安全事故都是可以预防的.再好的技术,再完美的规章,在实际操作层面,也无法取代人自身的素质和责任心.所以 "隐患问责"可以依据日常的监督检查被及时发现,且应引起问责主体的高度重视.

  再者,责任追究的标准、形式应该进一步完善.目前,在运用法律对消防安全失责行为进行处罚时,不少问责主体为了淡化事故造成的影响,对问责对象有所偏袒.更有部分上级官员是根据事故的社会影响,来选择责任追究的形式.久而久之,便出现了引咎辞职、免职的随意性现象.因此,应谨慎使用 "引咎辞职"这类可能逃避更大责任追究的处罚形式,严格规定责任追究标准、形式的适用范围及后续救济机制,既可有效避免推脱责任的现象出现,也可减少部分人才流失 (毕竟水火无情,一些事故的追责过后,对问责官员的后期跟踪救济是有必要的).

  3.完善问责法制化的监督机制

  完备的问责体系如果没有健全的监督机制为其提供良好的运行环境,就不可能健康、有效的运行.消防安全问责在问责制度里属于涉及公众利益较多的 "分支",且公众广泛知晓与参与.因此其监督机制显得尤为重要.吉列尔莫·奥多纳在1998年提出了平行问责的观点,他认为:

  "平行问责取决于这样的国家机构的存在,它们被合法授权,且愿意也有能力对其他国家或部门的非法行为或疏忽采取诸如日常监督、刑事制裁或弹劾等措施."① 这样的国家机构不存在垂直的权属关系,而是平等的.笔者认为,可以借鉴这一观点于我国消防机构的日常监督执法中.②平等级别的执法人员之间在日常执法过程中被合法授权形成相互监督、弹劾的关系,既可以在一定程度上缓解违法行为的产生,减少安全隐患,假使日后出现 "隐患问责",平行的执法人员也可为问责提供一定的证据.而且这种执法模式也有助提高执法人员的工作效率,减少腐败、不公平执法的现象出现.当然,这种平行问责可能会关乎 "情义"、 "道德",但当道德情感与公平正义相抵触时,执法人员是有义务指出那些违反职业操守的同伴的.

  结合我国的国情,发挥最大监督作用的莫过于纪委、人大、监察、信访等相关部门.新闻媒体虽然不必像他们那样被法律授予多么重大的权利.③ 但法律可以明确赋予新闻媒体正当提供案件线索,督促政府部门及时公布案件进展的权利,保障媒体的正当监督权利.以此敦促政府及时回应案件进展,使政府及其相关部门处理灾害事故的进展变得透明,一来减少灾害事故不报、瞒报现象的发生,避免舆论造谣传谣,引起不必要的社会恐慌;二来保证问责的一系列进展可以通过媒体这一桥梁及时的传送给公众,抑制一些问责程序的 "暗箱操作",避免一些 "问责作秀"现象的产生.

  良好的初衷并不意味着改革的成功,真正促成行政问责现实效应产生的是具体实践与良性机制.④ 问责制目前仍处于建设阶段,在制度推行初期,人们总是对其寄予厚望,称其为我国进一步完善社会主义文明和民主政治建设的必要条件.纵观这些年的发展历程,问责制存在不少缺陷,消防安全问责作为其中的一部分,存在不足也是必然.消防安全问责法制化的完善不仅有利于我国问责制的完善,更有利于各地方政府对于消防工作的科学管理,使消防工作可以更好地发挥其作用.健全、高效的消防安全问责法制体系不是一蹴而就的,只有不断地探索,才能使其尽早走上一条正确的道路.此外,我国也需加强对国外消防安全问责体系及其外在的监督机制的研究,取其适合我国国情的精华,以加快我国消防安全问责法制化的完善进程.

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