我国新型城镇法制管理体系的构建

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 摘要

  20 世纪 90 年代中后期,我国城镇化高速发展,但质量不高.针对这种情况,党的"十八大"报告中将提高城镇化质量作为"十二五"规划一项重要任务来抓.运用法制管理是提高城镇化质量的重要手段之一.

  一、城镇法制管理及其理论基础

  随着我国城镇化的快速发展,城镇管理遇到了各种难题,例如人口与资源、人口与环境之间的矛盾,城乡差距扩大的矛盾,农业转移人口难以管理的矛盾等.这些难题严重阻碍了城镇化质量的提高.要解决这些难题,城镇法制管理被认为是最有效的管理手段.

  笔者认为,城镇法制管理应该包含双重含义: 一是政府依法管理,即法制在政府管理的过程中,不仅仅是手段和工具,更是政府实现有效管理的目的即实现在法制状态下的常态化良性运作.二是政府自身的法制化,即政府本身实现法制化,并依法推行法制建设.在这种状态下,政府自身在法制轨道上良性运作的同时,实现了对城镇管理观念上的根本性转变,在本质上实现法制和管理的统一,并且互相促进,即政府对城镇法制化管理有助于实现政府的法制化的同时,法制化的管理方式又有助于提高政府的工作效率,实现和谐、共存和共赢.

  对于城镇法制管理,我国的法学界较多研究的是法律和自由、秩序、公平、正义等基本原则之间的关系,而对于城镇法制管理的研究还是不够深入,甚至有人认为对城镇进行法制管理会降低政府管理的效率.笔者认为,这种观点只看到了某些领域暂时存在的缺点,忽略了长远来看法制管理带来的实体上和程序上的正义和效率.因为从长远来看,对城镇实现法制管理可以实现法律的统一与政府管理的有机结合,进而确保政府管理工作的效率以及社会效果的最优化.从目前来看,我国的法制体系是统一的,实现政府对城镇法制管理有助于在统一的社会主义法制下,实现政府工作整体的统一性,进而确保其管理效率的高效性.

  二、当前城镇法制管理存在的问题及原因

  1. 城镇法制管理体制和机制严重滞后

  体制和机制是我国城镇实现法制管理的制度保障.当前,我国城镇法制管理中存在着管理体制、机制严重滞后问题,究其原因主要有:

  ( 1) 缺少城镇法制管理体制和机制支撑的理念.理念是体制和机制存在和运作的思想保障,这种保障是体制和机制得以运作的思想土壤.人们较多地关注法律对秩序、正义、自由、公平的影响,较少关注法律对政府管理工作效率的影响.因此,在我国目前实现城镇法制管理过程中,人们缺少对体制和机制存在的重要性的认识,导致我国目前存在的体制和机制已经严重落后于经济的发展水平和法制管理的需要,无法适应城镇法制管理状况,甚至在有些方面妨碍了城镇法制管理的进步.( 2) 缺少城镇法制管理体制和机制的创新意识.主要表现在政府的法制管理与政府的科学管理缺少有效整合,进而无法整体提高政府对城镇管理工作的功能和效率,从而导致无法推动法制管理与城镇化的全面协调和可持续发展.( 3) 缺少城镇法制管理体制和机制运作的保障.主要根源是法律法规的不健全,即体制和机制运作缺少法律依据,很多情况无法做到有法可依,即使有法可依,也往往遵循的是与现阶段客观环境不相适应的法律法规.在实际操作中最明显的体现是城管部门对城市市容进行管理时,有的职权没有法律依据,有的职权即使有法律依据,也常常是"借法执法".这种保障的缺少导致在实现法制管理的过程中,出现尴尬的局面,进而影响法制管理的进一步贯彻落实.

  2. 城镇法制管理水平落后于经济发展水平

  从国内外城镇发展的历史来看,城镇的管理水平是随着经济发展水平的提高而提高的.我国目前的城镇法制管理水平总体来看是落后于我国城镇的经济发展水平的.究其原因主要有: ( 1) 缺少法制管理水平提升的制度保障.这种制度保障的欠缺,导致在城镇法制管理过程中,政府各部门之间的权利与义务关系不明确或者是职权与责任关系不明晰,从而使得法制管理的水平无法得到有效的提升.( 2) 缺少维持城镇法制管理水平提高的稳定"效益产出".稳定的"效益产出"是对城镇法制管理的一种激励机制,这种机制会不断促使我国城镇法制管理的水平不断提升.我们知道,法律因为其稳定性而不会被随意变更和废止.因此,依照法制来管理城镇有利于维护管理水平的稳定性和连续性,进而维持管理的"效益产出"的稳定性,从而推动法制管理步入良性运转的轨道,避免管理周期的短期性和管理水平的不稳定性.

  3. 忽略城镇法制管理的建设

  目前在城镇管理过程中,无论是在观念上,还是在实践中,都存在着忽略发展城镇法制管理的现象.这主要是因为: 在我国城镇管理过程中,始终运用的是粗放式的管理理念,未能贯彻落实集约化的管理理念,而法制化的管理理念是集约化管理理念的重要内容.这就导致了法制管理理念始终未能在管理过程中产生适合的理念土壤,忽略了城镇法制管理的建设.

  三、国外城镇法制管理经验

  1. 美国城镇法制管理经验

  美国在对城镇进行管理时,充分重视城镇法制管理中规划的作用.美国的小城镇制定本地的规划坚持四条基本原则: 一是尽可能满足城镇居民的生活需要; 二是充分尊重和发扬当地的生活习惯和生活传统; 三是最大限度地保证绿化和保护环境; 四是塑造属于不同城镇的特点并培育有个性的城镇.并且把这些原则法制化,实施法制化管理,拥有健全完善的规章制度,保证管理过程中的法制化.在法制管理的过程中,坚持依法办事,违法必究的管理作风,为居民打造了优美的居住环境.

  2. 德国城镇法制管理经验

  德国的城镇法制管理经验主要体现在三个方面: 一是政府高度重视城镇的改造和建设,颁布了一系列相关的法规,加强城镇管理机构、管理队伍的建设,完善城镇建设的投资机制,加大政府的支持力度,形成了比较均衡的城镇法制管理结构体系.二是优先考虑有关的基础设施和社会服务建设,不断完善公益事业.三是注重环境建设和保护古建筑,为法制管理提供良好的硬件环境.

  四、我国新型城镇法制管理体系的构建

  目前,我国城镇管理中适用的法规和政府规章,基本是上个世纪制定的,已经无法适应当前市场经济发展需要.同时现在适用的有关城镇法制管理的法律文件存在层级低、效力低并且没有很好地实施的问题.因此,我们应当从解决我国城镇法制管理中现存的问题入手,结合我国城镇法制管理的实际,构建我国新型城镇法制管理体系.

  1. 梳理和规范城镇法制管理法律文件,进行废、改、立

  也就是说,对于不适应我国当前城镇法制管理现状的,及时予以修改; 对于位阶不够高的政府规章,要及时制定法律、法规,以适应法制管理的需要; 对于法制管理过程中,法律法规空白的地方,及时制定相应的法律法规,予以弥补.通过废、改、立措施,不断整合有关的城镇法律法规和部门规章与地方政府规章,以形成一整套城镇法制管理的法律法规保障体系,进而发挥体系的整体功能,产生整体效率.城镇的法制管理过程,是法制的精神、法律法规的原则、法律法规的规定以及法律程序不断整合和提高的过程.在这个过程中,法制管理的结构和体制以及机制不断地得到整合和提升,最终达到合理高效运行和管理的状态.

  2. 加强法制管理中理念和观念的创新

  在加强法制管理理念和观念创新的过程中,要求城镇管理的主体,即政府确立以下观念: ( 1) 树立宪法和法律至上的观念.这是构建城镇法制管理体系,加强法制管理理念和观念创新的重要环节.法制管理与城镇管理的传统模式不同,它要求用宪法和法律的稳定性和规范性替代传统管理模式中领导人的专断性和随意性.( 2) 树立正确的法制管理的目标.这是实现城镇法制管理的思想要求.树立正确的法制管理目标,要求城镇管理的主体即政府要以管理的长远利益与整体利益为管理的出发点,同时处理好个体与全体、局部与全部的关系,实现和谐有序的管理目标.( 3) 树立法制管理中,理念和观念创新的目的与手段相统一的观念.因为法制管理作为管理的目的和手段,同时也是管理的结果,它需要在管理的过程中,构建一个新型的法制管理模式,这种模式需要对现有的管理理念和观念不断地升级和改造,并且不断地减少政府强制力的权威来实现管理模式的变迁,从而产生长期的有效性、公平性和正义性.

  3. 整合城镇法制管理过程中政府的权力与公民的权利关系

  这是实现城镇法制管理的实质问题,因为对于要实现管理目标的政府而言,权力是控制社会秩序,保证管理效果的前提条件.而对于法制管理下的政府权力,是需要被限制在一定的范围之内,同时通过制度的约束,避免其无限地扩张.因此,为了保证权力的不滥用和不必要的扩张,需要通过公民的权利制约政府的权力.要做到这一点需要法律法规对政府的权力进行制衡,同时加强对公民权利的保障和救济.

  应结合城镇机构改革,高度重视政府机构建设,全面提高执法人员的政治和业务素质,公正、高效地履行各项管理职能.当政府的权力与公民的权利发生冲突时,需要在宪法和法律的框架内,以公民的权利为根本,让政府的权力服从公民的权利,以达到法制管理目标的实现.我国城镇法制管理目标的实现,是一项重大的系统工程,需要我们不断地进行研究,探索出一条适合我国国情的城镇法制管理的道路,促进我国新型城镇化快速发展.

  参考文献:
  
  [1]薛明。 论政府法制管理创新[J]. 行政与法,2005,(12) .
  [2]蔡守秋。 西部边境城镇的法制建设[J]. 探求,2002,(5) .

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