论政府法制监督的理论基础与意义

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  摘  要 :在改革开放的伟大历史变迁中,深刻理解政府法制监督的内涵和基础,具有重大理论和实践意义。有必要辨明政府法制监督的恰当含义,发掘政府法制监督的理论基础,提出政府法制监督是行政系统内部的自我监督机制,同时还要认识到政府法制监督是整个法制体系当中的积极建设力量。

  关键词 :政府法制监督 ;行政系统 ;内部监督 ;外部功能

  一、政府法制监督的概念辨析

  (一)政府法制监督的语义分析从词源分析,监督是同义复合词。其中,"监"的甲骨文字形是 :睁大眼睛的人往下看一件器皿。

  《说文解字》也称 :监 ( 监 ),临下也。从字形上看,"督"从目,本义也是察看,有自后而前地察看、督促的意思。因此,"监督"的本义是,基于某种权威或者职责,自上而下实施的监控。政府法制监督,字面理解就是与政府的法律实施活动有关的监督。至于其确切涵义,有几种说法。

  1. 国家机关监督说。政府法制监督是指包括行政机关在内的国家机关,按照法律法规的规定,对行政机关的行政管理活动实施的监督,其中包括人大的监督、司法的监督、行政系统内部的层级监督和专门监督等。

  2. 国家行政机关监督说。政府法制监督是所有国家行政机关实施的所有行政管理活动,即国家行政机关及其工作人员依据法定权限和程序,对本行政区内的国家行政机关及其工作人员以及其他单位、个人遵守和执行法律情况的监督。

  3. 行政内部监督说。政府法制监督是行政系统内部基于行政隶属关系的层级监督,是上级人民政府对下级人民政府、县级以上人民政府对其所属工作部门、县级以上人民政府所属工作部门对下级相应工作部门执行法律、法规和规章的行政行为及有关活动情况,实施事前、事中及事后全过程监督的行政法律制度。

  4. 行政执法监督说 ( 或行政执法内部监督说 )。政府法制监督就是行政执法监督,是指国家机关依法对行政机关及其行政执法人员的行政执法活动实施具有法律效力的监察、督促行为。

  5. 政府监督说。国务院法制办 1997 年一份简报介绍过这种观点 :政府法制监督是县级以上人民政府对其所属部门和下级人民政府贯彻执行法律、法规、规章情况的监督,依法纠正或撤销这些行政机关不合法、不适当的行政行为的行政法律制度。

  上述五种观点所界定的政府法制监督,外延渐次递减。其中,国家机关监督说的监督范围和内容最为广泛,涉及所有以行政机关为监督对象的监督类别。由于监督主体的类别太广,在监督权限、程序、手段等方面彼此缺乏共性,一并研究的意义不大 ;国家行政机关监督说将行政机关对内 ( 对其他行政机关及其工作人员,是法制系统通行的政府法制监督概念 ) 及对外 ( 对其他单位或者个人,指行政执法 )实施的行政管理活动,都纳入行政法制监督的范围,有失宽泛,也与目前的实际脱节 ;行政执法监督说将行政法制监督的范围局限于对具体行政执法活动的监督,排除对行政立法活动的监督,除非对行政执法取广义,即包括行政立法,此时的行政执法监督就与政府法制监督同义,但这显然易生歧义 ;政府监督说是在行政内部监督说的基础上,将监督的主体限定为各级人民政府,而不包括其工作部门。

  相比较而言,行政内部监督说比较契合政府法制监督的理论定位和运行实际 :政府法制监督是行政系统内部基于行政隶属关系的层级监督,是上级人民政府对下级人民政府、县级以上人民政府对其所属工作部门、县级以上人民政府所属工作部门对下级相应工作部门执行法律、法规和规章的行政行为及有关活动情况,实施事前、事中及事后全过程监督的行政法律制度。政府法制监督是经常性的、全过程的动态监督过程,其中既包括对规则制定和执行结果的监督,也包括对规则制定和执行过程的跟踪、监测和反馈调整 ;这种监督的基础是监督者与被监督者之间的行政隶属关系或者层级关系,因此监督主体是上级行政机关 ( 既不局限于县级以上人民政府,也不泛化至行政机关工作人员 ),监督对象则限定为下级行政机关 ( 不包括作为行政执法对象的单位或者个人 ) 的行政活动,符合政府法制系统的内部共识,其内在共性也适宜于作为理论研究和制度塑造的对象。

  (二)政府法制监督的特征政府法制监督的概念寓含着其鲜明特征,这些特征又反过来强化、凸现了其内涵,划清了其与其他监督的界限。

  1. 监督主体的行政性。政府法制监督是基于法定的、政府上下级领导关系而形成的,规范、制约下级行政活动的制度化监督。政府法制监督实际上是上级行政机关领导权和监督权相互结合而形成的法律制度,领导权是核心,监督权是领导权的延伸,是实现领导权的制度性保障。但问题在于,是否要从中排除上级政府部门?排除论的依据是,除少数实行垂直领导的部门外,绝大多数上下级部门的关系是指导关系或者双重领导关系,上级政府部门没有当然的监督权限。从实际情况看,这种观点反映了政府法制监督工作的重心和主流,但也忽略了部门内部法制监督存在的现实,抹煞了政府法制监督中指导性监督的重要性。就当前政府法制监督工作尚处于起步阶段的现实论,人为疏远这支具有相当干劲和实力的生力军,在策略上并不明智。

  2. 监督对象的针对性。政府法制监督是国家行政机关按照行政层级关系实施的,一般情况下,监督者是被监督者的上级,对被监督者具有直接领导或指导职能。依法拥有行政执法权力的非行政机关的组织,视同行政机关,也属于政府法制监督的对象。

  3. 实施机构的确定性。政府法制监督的实施机构,是在各级行政机关内部充当行政首长法制方面事务参谋和助手的法制机构,它们受本机关行政首长委托,具体组织实施本机关政府法制监督职能。

  4. 监督内容的具体性。政府法制监督最根本的内容是法制方面的监督,即防止和纠正行政机关违法或者不当的行政行为,保障和监督其依法行使职权,不直接涉及个人违法、违纪或者犯罪等行为。就政府法制监督的适用依据,宪法、组织法及其他法律文件设置了严格具体的要求,从而与政党、人民团体、社会舆论以及行政系统内部的审计、监察等专门监督区别开来。

  5. 监督范围的广泛性。行政法制监督的范围,横向涵盖各级各类行政机关作出的所有行政行为,甚至不排除监督主体自身的行为;纵向及于全部行政过程。包括行政行为事前、事中、事后各个阶段。行政机关的全部行政行为和每一行为的全过程,都必须强制性地纳入政府法制监督范围,以维护监督的严肃性。

  6. 监督手段的灵活性。政府法制监督形式多样,既可以对具体行政行为进行监督,也可以对抽象行政行为进行监督 ;既可以对行政行为的特定环节进行监督,也可以对行政行为事前、事中、事后的全过程进行监督 ;既可以监督行政行为的合法性,又可以监督其合理性 ;既可以依职权主动监督,也可以根据行政管理相对人的投诉被动监督。

  7. 监督效力的强制性。政府法制监督具有行政强制力,即可以纠正或撤销不合法、不适当的行政行为。这种强制力不仅具有宪法依据,且为各相关法律、法规进一步明确。政府法制监督的强制力还表现为对监督对象的既判力,即被监督的行政机关无论是否"心服",均不得提起行政复议或行政诉讼。

  (三)政府法制监督的职责政府法制监督的性质和功能定位决定其职责。对其职责的界定必须围绕法治政府建设这一中心,以推进依法行政为重点,以规范政府行为为核心,以全面有效地预防和化解行政纠纷为着眼点,以促进行政机关在构建和谐社会中发挥主导作用为落脚点。按这一原则,政府法制监督工作的基本职责是:

  (1) 组织推动政府共同行为规范的立法工作 ;(2) 监督检查行政法规以及政府共同行为规范的实施情况 ;(3) 按照各级人民政府的部署推进依法行政 ;(4) 规范下级政府和行政机关具体执法活动 ;(5) 规划指导各级政府和部门建立和完善政府法制监督信息化系统 ;(6) 督察本级政府政令贯彻落实和涉法涉诉重大事件处置情况 ;(7) 协调处理行政执法中遇到的法律规范冲突 ;(8) 评估、清理、编辑、编纂行政法规等规范性文件 ;(9) 对行政机关发布的规范性文件实施法律审核,对法规、规章以及规范性文件实施备案审查 ;(10) 指导推动行政复议工作并承办具体案件 ;(11) 协调与司法机关及其他监督主体的工作 ;(12) 政府法制监督的理论研究和宣传、培训 ;(13) 促进政府法制监督队伍和人员素质建设。政府法制监督的上述 13 项职责,只反映这项工作的当前状况,并不代表其未来的趋向。随着依法行政进程的推进,其职责还会更加饱满。

  二、政府法制监督的理论基础

  根据以上的辨析可以得出 :政府法制监督的本质就是在行政系统内部将合法性的问题专门组织起来,以使合法性原则得到专门化、系统化、制度化。这是对依法行政原则的创造性体现,具有特殊的理论和实践意义。因此,在理论层面上确立其基础所在,是当前政府法制监督理论研究的重大课题。

  (一)政府法制监督的客观必然性无论从逻辑还是从历史的角度分析,政府法制监督都是政府的衍生品或者包容物。政府的本质,是人类的一种高级的社会化的组织形态。

  政府最初的职能,是将辖区内的民众组织起来,以应对自然界及外邦的挑战。这个意义上的政府的历史,甚至比国家还久远。但因规模较小,只需个人的组织领导能力就能实现有效的统治。随着经济发展,人类社会规模日益扩张,作为更高组织形态的国家出现了,政府的职能就不再仅仅是为国民提供基本的安全和秩序保障,而是要通过促进经济社会的发展,满足国民日益增长的物质文化需求。通过政府治理结构的制度化以提高统治效率,通过总结惯例、制订法律为国民设定基本行为规则,并通过国家机器予以贯彻落实,成为国家治理的通例──法制政府出现了,政府法制工作应运而生。

  政府法制的核心,是通过规则的制定和实施,营造并运行一个制度化的规范体系,以实现政府的目的和宗旨。但其早期的形态,仅将政府的管理对象纳入其中,不涉及管理者本身。由于律法主要为管理民众而制订,从方便管理的角度考虑得较多,甚至为了强调统治权威而"言出法随",管理者几乎无所顾忌。表面上看,这样的法律体制推行力度很大,但"言出法随",百姓无所适从,法制本应具有的通过共同规范约束绝大多数、惩戒极少数的规模效应发挥不出来,实际效果并不理想,政府更叠的不可预见性、残酷性就是明证。

  有法制、无法治的局面一直延续到近现代。资产阶级民主革命时期,启蒙思想家在宣扬平等、自由、人权等概念的同时,也深刻反思了传统法律体制的治理结构及其效果,在法制基础上提出了法治的概念,即限制法制运行中的人为因素,实现"没有人在法律之上,没有人在法律之外"的"法律的治理"(ruleof law,即法治)。这种体制下,对执法者甚至立法者的监督是必需的,传统的适合于任何国体的政府法制,由于监督机制的引入而走向更高层级的法治。

  随着我国依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略的逐步实施,政府法制监督成为历史发展的必然需求。现阶段加强政府法制监督,是在落实科学发展观的背景下,维护最广大人民群众利益的本质要求 ;是在适应改革开放新形势下,完善社会主义市场经济体制的迫切需要 ;是在推进法治政府建设背景下,加强政府自身建设、提高行政管理水平的根本途径 ;是在落实依法治国方略背景下,推进社会主义民主法制建设与和谐社会建设的重要内容。

  当前,政府法制监督面临着前所未有的大好时机 :党中央、国务院高度重视,是推动政府法制监督工作持续快速发展的重要动力 ;转变政府管理理念以与市场经济相适应,是推动政府法制监督发展的前提条件 ;行政诉讼和行政复议制度不断完善,是推动政府法制监督发展的法制基础和外部条件 ;行政管理基本法律制度逐步健全,是推动政府法制监督发展的重要契机;政府法制机构的日益发展壮大,是推动政府法制监督发展的组织保障。这一切决定了加强政府法制监督是理性的结论、时代的要求、人民的需要,具有存在的必然性。

  (二)政府法制监督的理论基础政府、法制政府到法治政府的演进历程说明,在现代社会,有政府就有政府法制,但有法制不一定有法治政府。法治政府与法制政府,一字之差,天壤之别。究其本质,仅在政府本身作为统治者、管理者,是否也要受到有效的监督 :无论是法制政府还是法治政府,都有政府法制工作,但只有法治政府才有政府法制监督工作。政府法制监督工作不是从来就有,也不是人为生造的,而是具有牢固的理论基础和制度根源。

  1. 政治学基础。政治是上层建筑领域中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定关系。政治学是研究政治行为、政治体制以及政治相关领域的社会科学,涉及国家权力(行政权是其中最重要、最活跃的部分)的归属或者说来源问题。按照当代政治学的共识,民主宪政国家都坚持人民主权这一宪法性原则,即国家权力无论名义上还是实质上,都来自人民权利的让渡。主权在民的思想指导着各国的政治实践,并体现在其宪政体制和法律体系中。在我国,正如十六大报告明确指出的,"人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。"主权 论政府法制监督的理论基础与意义在民,人民的权利就是国家和政府权力的基础和源泉,人民就是国家的主人,政府就只是权力的实际行使者。政府受人民的委托行使权力,必须对人民负责,受人民监督。为了更有效地实施监督,必须用制度制约权力,靠制度监督权力,由此进一步引申出法治原则。落实到法律上,就是设置制度化的监督体系对政府的行为实施监督,保障人民让渡的权利切实为人民服务。政府法制监督是这一监督体系的一部分,是行政系统内部设置的,以弥补外部监督的迟缓与不力。

  2. 法理学依据。法理学 (Jurisprudence) 又称法哲学,研究整个法律现象的共同发展规律和共性问题。从法理学角度分析,任何权力的行使都必须有所控制和监督,权力失去监督必然被滥用,专横、腐败随之产生 ;监督和控制权力只能依靠可与之匹敌的另一种权力。我国人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体决定了,法律和依法实施的行政管理,本质上都是体现和维护人民的根本利益的。政府法制监督体现了法律、行政首长、公民三位一体、不可分割的统一关系 :通过维护法律的尊严,体现对法律负责 ;通过贯彻为人民服务宗旨,体现对人民负责 ;通过促进依法治国、依法行政,体现对行政首长负责。

  3. 宪法学基础。宪法是国家的根本大法,是民主事实的法律化,是公民权利的保障书,是人民与政府签订的国家契约,其宗旨和本质,是限制政府权力、保障人民自由的基本法。民主国家建立在人民主权基础上,但人民并不直接管理国家,而要通过政府,这就必须对政府权力实施监督,以避免或者救济政府权力对人民权利可能的侵犯。我国《宪法》第 5 条确立的法治原则,为政府法制监督提供了基础性的指导原则 ;该条还确立了依法行政原则,并在第 89、107 条得到了进一步落实,使行政行为成为受法律约束的行为,为追究违法行政的责任提供了宪法依据 ;《宪法》第 41 条还明确规定了公民的申诉权和求偿权,确定了国家机关处理公民申诉的义务 ;最后,《宪法》第 89、108 条有关行政机关权属关系和监督权限的规定,明确了上级政府实施监督的实体处理权,为政府法制监督提供了组织上、权限上的宪法根据。

  4. 行政法基础。行政法是关于行政机关的组织、行为及其监督的法律规范的总称。行政法的出现,伴随着一国法律体系的完善,特别是民主宪政体制的确立。行政法的核心内容,就是对行政主体与其行为的法律监督,其三个主要组成部分--行政组织法、行政行为法、监督行政法,从不同侧面对行政主体实施监督。在这个意义上,行政法就是监督行政之法,政府法制监督是行政法必不可少的组成部分,甚至可以说就是其本身或者全部。

  5. 社会学基础。社会学是研究人类社会中的社会现象和社会问题的学科,旨在探讨社会良性运行的规律。从社会学的角度分析,人们的行为受物质生活条件、科学文化发展水平、法律意识状况、团体行为规则、习惯和道德、主体所处的社会关系结构等多方面因素的影响和制约。体现法律规则实现状态的行政行为,是行政机关在法和其他社会因素共同影响下的结果。法外影响因素的存在,决定了行政违法行为存在的客观性。违法行政行为的存在,是政府法制监督存在的出发点和社会学依据,必须通过政府法制监督,预防、纠正这些违法行为。

  6. 行政学基础。行政学又称行政管理学、公共行政学,是管理学的一个分支,是研究国家行政管理现象及其规律的学科。前述法理学、宪法学、行政法学、社会学的研究成果,解决了政府行为需要监督的问题,行政学则进一步解决外部监督确立后,为什么还需要内部监督的问题。按照行政学的理论,行政组织是为实现特定目标、履行特定职责而依法设立的组织,为了实现其目标、履行其职责,行政组织必须在其内部建立自上而下的决策、执行和监督体系。行政系统外部有权力机关负责重大决策、司法机关负责法律的实施监督,但作为执行机构的政府系统,其内部决策、执行及监督职能,也有明确的分工,只是我们此前比较重视政府系统内部的决策、执行职能及机构的设置,忽视监督职能的发挥及相应的机构设置。行政管理不是简单的机械运动,法律规范也不是自发运作的准则。行政管理要求行政管理者把具有普遍约束力的法律规范适用于复杂多样、变化无穷的社会生活中去。就法律规范如何得以具体执行采取相应的措施是行政机关的职责,为此,必须严格监督行政执法机关采取的措施是否有效,是否积极、认真地履行法定职责。

  三、政府法制监督的理论-实践意义

  在法治国家内部,政府的行为受到外部力量的监督,包括其他国家机关的监督和社会的监督。按照一般的看法,政府拥有强大的权力资源,不受监督的权力容易滋生腐败,导致权力的滥用。因此,需要有外部的机制来限制和约束这种权力,使它能够依法办事。但是,仅仅按照这种权力制约权力的视角来看待问题是不够的。应当进一步看到,在对政府权力进行制约的过程中,催生了政府本身的合法性意识,而政府法制监督机制的建立,就是这种合法性意识的建制化、常规化。一旦政府法制监督机制建立起来,政府权力就不再仅仅是受到制约和约束的一个环节了。因为,这时的政府也已经成为向整个国家体制和社会意识输出合法性观点的一个主体。

  我国处在重大的历史变迁和社会转型过程中。对于这样一个国家来说,法治国的原则一方面已经确立起来,另一方面却又还在建设之中。其特点是,在获得一套成熟的国家与社会治理方案之前,需要不断地进行改革试验。在这个过程中,关于行为合法与否的争论必定成为焦点。如果对这一争论采取积极的而非消极的观点,那就应该看到,争论实际是推动法律制度向更为合理完善的方向发展的动力机制。政府是实际承担法律实施职责的一线部门,其掌握的相关信息之丰富,是任何其他部门都不能比拟的。这个优势决定了政府不应该在法制合理进化的进程中采取消极防守的姿态,而应该成为合法性建设问题上积极的参与者。

  还有一个更为重要的理由,使人们有必要特别重视政府法制监督的重大理论-实践意义。着名政治学家亨廷顿曾提出 :"公共利益就是公共机构的利益。"①不应误解亨廷顿这个论点的含义。他的意思不是说公共机构狭隘的部门利益等同于公共利益,而是说,公共机构(比如政府)的设置对一个共同体是必要的,因此长久地维持这种机构的存在,就是符合共同体的公共利益的。亨廷顿的这个论点正是要求政府超越眼前的短期利益而从长远的眼光来看待自己。在这个意义上,政府对公共利益的判断有其特有的优势。在法制建设的问题上也是如此。这种优势的存在,要求政府法制监督从一个防守角色,转向一种建设的角色。这样,它虽然在职能上是一种行政系统内部的法律监督,但在整个国家体制中却发挥着一种超过系统内部的外部功能。

  当然,上述优势并不是绝对的。而且,这里的观点也不是要否定外部监督。相反,本文强调的是,政府法制监督从其内涵上讲是一种行政系统的内部监督,但它却可以具有、并且也应当具有超越系统的积极外部功能 ;所以,应该超越"外部监督 vs 内部监督"这个看待问题的框架,以便更好地理解在一个变动的转型社会当中,政府法制监督的积极的、甚至具有历史高度的重要角色。

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