公共决策的效应与法律遵从度

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  摘  要 :如何保障公共决策的有效性和避免公共治理的失灵,无疑需要清醒地认识到现实中的决策状况。以当前的"汽车限购令"为例,其决策过程存在着漠视民意、政府与民众对立和互不信赖的双输局面,其决策结果存在着负面的示范效应、冲击汽车市场、培植畸形市场、与区域一体化趋势相悖、侵害公民法律权利等诸多负面作用,在利益考量上存在着"法益"失衡现象,在决策依据、内容、程序和形式等方面存在若干违法情形。鉴此,需要通过相应的阻却机制使违宪或违法的公共决策归入无效,而责任机制的约束和矫正则起着关键性的作用。

  关键词 :公共决策 ;法益权衡 ;法律权威 ;责任机制

  一、问题 :失灵的治理

  面对经济、社会发展中出现的一些棘手或敏感问题,政府的回应往往是作出一些激励性或限制性的对公众具有重大影响的公共决策;而公众对政府的介入与干预则是一种矛盾心态--既期待又恐惧,且惶恐往往多于期待。时下,政府为了调控房地产市场,出台了限制居民购房的"住房限购令";为了缓解城市交通压力,限制汽车数量的快速增长,北京、上海和广州还制定了"汽车限购令".但是,这些治理政策在实施中似乎失去了发挥功能的作用,房价越调越涨,车辆限购限行的城市交通拥堵依然。

  那么,为何政策工具失灵、公共治理没有成效?这一问题的出现必然会引发人们的进一步追问 :政府在政策工具的选择上是否有失妥当?在形成决策的过程中是否考虑到了其决策的导向结果--正面效应还是负面作用?这些决策是否建立在科学、民主和合法的基础上?民众会对其决策做出何种反应?这些无疑是需要公共决策者们认真对待和思考的。有鉴于此,笔者拟以"汽车限购"为对象,分析公共决策所传导出的效应、利益衡量、民意尊重和法律权威等因素,从而探求建立一种保障公共决策科学、民主和合法的机制。

  北京、上海和广州,都已进入汽车限购时代。虽然三市采取的举措各有不同,但其目标都旨在"缓解交通拥堵".上海是最早通过车牌拍卖而限制车辆增加的城市,自 1994 年开始,上海就对中心城区新增私车额度通过投标拍卖的方式进行总量调控。北京市自 2010 年开始通过摇号限牌的方式对新增小客车数量进行指标调控。2012 年 6 月 30 日,广州市出台汽车"限购令",2012 年 7 月 31 日发布了《广州市中小客车总量调控管理试行办法》(以下简称《试行办法》),开始试行集上海与北京两种做法为一体的"摇号 + 竞拍"的限牌办法 ;试行近一年之后,2013 年 6 月 26 日发布了《广州市中小客车总量调控管理办法》(以下简称《办法》)),规定自 2013 年 7 月 1 日开始实施,有效期为 5 年。由于广州市是不同于上海和北京的省会所在地的市,其限牌举措是在总结北京和上海的做法之后而推出的限牌新政,且经过试行期的过渡,凡此种种皆有诸多值得令人回味之处,因而本文重点以广州市的汽车限购为样本展开多视点的分析。

  二、负效应还是正能量 :决策的过程与结果分析

  (一)过程及其负效应在没有任何信息披露的情况下,2012 年 6 月 30 日晚,广州市政府突然召开新闻发布会,公布《广州市试行中小客车总量调控管理的通告》,通知汽车限购从 7 月 1 日起开始执行。突如其来的"限牌令"引发汽车市场震动,也引发市民的强烈关注。在公众对程序的质疑声中,广州官方称 :出台限牌政策事前未征求市民意见,是考虑到一旦公布限牌时间点,可能引起集中抢购、集中上牌,影响社会稳定和公平,这是在吸取了北京的经验教训后的决定。该限牌政策将在试行一年后发动群众参与讨论。从酝酿、决定到出台全过程,"汽车限购"体现了快捷(或者说时间短暂而仓促)、保密和反向(先领导意志、再行政命令最后才是规范性文件)的特点,但它所引发的弊端或误导却极为有害 :

  一是漠视民意,加大了政府与民众间的距离。交通出行和车辆限购,是一个与民众的切身利益息息相关的问题,正常的做法应是让民众知情、让民众参与、让民众表达意见。为了缓解城市交通拥堵这一政府与民众共同面临的问题,政府在作出决策前如果能够知晓于民、问计于民、求教于民,采取科学、合理和综合的举措,取得民众的配合与支持,则易达致目标的实现。反之,政府如果"关门" 决策,只体现领导者的意志,无疑会削弱决策的正确性、科学性及其正当性,还会增加决策执行的成本和困难度。由几套领导班子讨论,只征求领导干部的意见,所体现的只是"官主"而不是民主。城市交通拥堵是政府与民众共同面临的问题,人人都希望交通顺畅、快捷而没有人愿意交通拥堵。让民众出谋划策,让政府与人民共同应对交通拥堵问题才是上策。可以毫不夸张地说,离开了民众的参与、合作与支持,任何政令都不可能得到有效的施行。

  二是相互敌对。在限购这一决策过程中,政府对民众抱持着一种极度的排斥和不信任态度。从政策的出台过程来看,其保密工作是值得肯定的,的确避免了类似北京市出台汽车限牌政策前的集中购买和上牌的现象。但是,从另一个角度来看,却存在一个反民主和失信于民的严重问题。广州市政府在限购令出台的过程中对民众抱持着一种不信任甚至敌意的态度,不仅不让其参与表达意见而且还使之不知情,不仅不将民众作为权利主体和合作伙伴,反而将他们视为政令的绊脚石,将民众推到了公共决策的对立面。这么一种与民众对立的决策思维及其过程,传递出的是一种负能量 :它不仅仅表现出在该事件中的失信于民,而且还将产生一种普遍的负效应--政府与人民互不信赖的官民格局与氛围。在相互敌视的情境之下,政策执行结果将是双输的局面。不与民合作并视民为敌的决策思维及过程,无疑是公共治理产生危机的重要因素。

  (二)结果及其负面影响未来影响,是在行政决策或者规则形成过程中应当考虑的一项关键性因素。北京、上海和广州皆是通过创制规则来实行车辆限购的,其意图在于塑造一种美好的未来--控制新增机动车总量从而缓解交通拥堵。这些规则在出台之前就必须考虑到其在未来可能的境遇,包括其正面影响和负面影响。

  那么,其立法预期或者决策目标是否得到了实现呢?大体说来,这些限购举措却与其预期相悖,产生了诸多弊端或危害 :

  一是对汽车产业和汽车市场形成冲击。尽管"汽车限购"并未直接针对汽车生产厂家和汽车销售商,但必然影响到汽车的产销量,汽车产业和汽车市场将因此受到严重打击。

  二是培植了一种畸形经济。"汽车限购"一方面对公民的财产权利作出了限制,另一方面却又赋予了车牌或者购车指标以价值和利益。车牌或指标,无论是通过摇号还是竞拍取得的,都因此而成为一种有限的资源。从北京和上海的情况来看,一方面是汽车消费惨淡,另一方面却是车牌市场价一路飙升,从事新车牌照及二手车牌照相关服务者却成为暴利获得者。由于新车牌照难求,京沪两地滋生了牌照产业链。以上海为例,已经形成了"黄牛"、代拍公司、经纪公司携手抢拍、倒卖私车额度的产科尼利厄斯不过,广州市避免了这种畸形市场情形的出现,因为广州市规定 :指标仅限于申请指标的单位和个人使用,指标不得转让。但是,由于限购使得购车指标已转化为一种稀缺的公共资源,如果监控管理不规范、不严格,则有可能产生"寻租"的腐败现象。

  三是带来了负面的示范效应。从过去的一些制度设计来看,北京、上海的做法往往会带来全国性的示范效应,各地会积极跟进。"汽车限购"同样肇始于上海、北京,而广州市出台汽车限购的理由就是北京、上海已经先行,其做法也是将北京和上海的模式合二为一。其他大中城市同样正面临或者将会面临城市交通拥堵问题,它们是否也会效仿"京、沪、穗"的做法呢?据媒体报道,汽车限购政策已开始向二三线城市延伸。一些城市(如苏州市)也开始效仿京沪穗,实施汽车"限令"的风声再起……限购、限外、限号、限时、限段,汽车各种"限令"呈蔓延之势。四是与区域经济一体化和社会流动性越来越大的发展趋势相违背,容易形成地方"割治"之格局。"汽车限购令"不仅限制外地人在本市购买汽车,而且还同时伴随着对外地车辆限制通行的措施。这些举措无视现今区域经济一体化和社会流动性越来越强劲的客观现实,对经济一体化和区域合作发展形成冲击。如果各区域的其他城市纷纷仿效,其后果很可能是各个城市相互之间的各自为政与封锁。

  五是侵害了公民多项法律上的权利。从"汽车限购"规定的内容及其出台过程来看,不仅侵犯了公民公法上的权利包括知情权和参与权等,还侵犯了公民私法上的财产权,对其权利构成了不当和过度的限制(相关内容下文详述)。目前,广州市的"汽车限购"政策付诸实施已一年,其实际效果好于北京和上海。此种情形的出现,主要在于广州融合了京、沪两种模式,较之北京上海而言,民众更多了一份选项。与京、沪、穗形成对照的是,深圳市在缓解交通拥堵方面采取多元化手段来实行综合治理。2011 年 10 月 9 日,深圳市交通委员会向公众告知 :将通过经济杠杆引导车辆合理使用等 10 项策略,但不会限制购买小汽车。③深圳市的做法是多种举措的综合施治和"疏导",而非简单粗暴的"强堵"限购,其对"拥堵综合症"的施治较其他城市的"一招限令"更为科学合理,实值得其他城市仿效。

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