论我国行政强制执行双轨制的困境与出路

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  摘要:我国《行政强制法》承继了以申请法院执行为主、以行政机关自行执行为辅的行政强制执行双规制。行政强制执行面临着执行效率不甚理想、执行冲突时有发生、非诉行政执行困难重重的制度困境。针对行政机关自行执行范围过窄、传统强制执行观念牢固、法院办理非诉行政案件缺少协助等困境成因,扩大行政机关自行执行范围、发挥非强制性执行方式实效、完善非诉行政案件协助执行制度已成为走出困境的必由之路。

  关键词:行政强制执行;申请法院执行;行政机关自行执行

  一、行政强制执行双轨制的困境揭示

  我国行政强制执行双轨制既不同于德奥等国和我国台湾地区的行政机关强制执行模式,也不同于英美等国的司法强制执行模式,而是在总结各国经验的基础上形成的富有中国特色的执行制度。有学者指出,申请法院强制执行将司法审查引入行政强制执行,有利于保障当事人的合法权益,同时此项制度又不照搬英美国家执行之诉的复杂程序,而采用"申请"这一简便程序,有利于兼顾行政效率;在法律授权的情况下,行政机关可以自行强制执行,则有利于一些负有特殊使命的专业性较强的行政机关能及时达成执行目标,提高行政效率。从立法初衷来看,行政强制执行双轨制的确是符合我国国情的创新举措,但从此项制度的实际运作来看,双轨制依然深陷执行难的困境。

  (一)行政强制执行效率不甚理想行政强制执行效率低下是目前行政强制执行双轨制面临的首要问题。申请法院强制执行是行政强制执行的主要途径,该模式程序繁琐,严重影响行政效率。其最直观的体现在于强制执行的时间成本过高。结合《行政强制法》第53条和《行政诉讼法》第39条的规定,当事人在知道具体行政行为之日起三个月内不提起行政复议或行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关才能够依法申请法院强制执行。而既不行使行政救济权利,又对行政决定置之不理是我国当事人消极抵抗行政权的常态做法。对于大多数行政决定,行政机关都要等到3个月期限届满后才能向法院申请强制执行。并且申请法院执行的期间还要将法院的受理期间、审查期间、行政机关申请复议的期间、法院实际强制执行的期间计算在内。当法院真正要强制执行时,往往已经错过了最佳执行时间,当事人及其财产早已不知去向,行政决定成为一纸空文。①申请法院执行效率过低的现实窘况严重影响了行政管理的连续性和行政执法的权威性,同时也削弱了行政机关申请法院执行的积极性。有学者就指出,近些年来各地诉诸法院的卫生行政执行案件数量均成下降趋势,其核心原因就在于申请法院执行时间过长,执行效率不佳。②更令人遗憾的是,面对此种境况,部分无强制执行权的行政机关采取了两种不当的应对办法:个别行政机关被迫越权强制执行,致使违法行政大量滋生;更多的行政机关则对当事人的不作为听之任之,妨碍了行政管理目标的达成,造成了社会管理秩序的混乱。尤其是在环保、卫生、能源等行政管理领域,许多行政违法行为得不到及时、正确的纠正,最终对社会经济发展及人民生命财产安全都造成了严重危害。③(二)行政强制执行冲突时有发生行政强制执行是行政行为的最终封闭点,是以国家强制力为后盾保障行政决定实现的最后一道防线。④在行政权运作的各种形式中,行政强制执行权具有极强的扩张性,直接作用于公民、法人、其他组织的人身、财产等重要权益,是最为严厉的物理性强制手段。执行机关为促使相对人及时履行义务,不可避免地会对相对人的人身、财产等权益进行限制甚至剥夺。实践中,执行行为与暴力侵权之间的尺度常常难以把握,一方面行政强制执行暴力侵权时有发生,另一方面当事人对强制执行措施不满而暴力抗法的情况也并不少见。尤其是在强制拆除建筑物的执行中,双方的意见分歧常升级成暴力冲突。"成都拆迁户唐福珍因抵制强拆迁自焚身亡","河南发生拆迁坠亡案,阻止拆迁者被挖掘机从二楼扯下","农民自制土炮火器对抗暴力拆迁",这些触目惊心的新闻引发了社会的广泛关注。⑤为使暴力强拆成为历史,2011年1月21日正式实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,房屋征收补偿决定应由当地政府申请法院强制执行。但强制拆迁中的执行冲突并未因此止步。2011年4月湖南株洲发生司法强拆致人自焚案,6月山西朔州又发生全国首例抗拒司法强拆致公务员死亡案。⑥行政强制执行中的冲突问题并未因执行主体的改变而解决,矛盾冲突所指向的对象也只是从政府转向了法院。此外,并非所有的强制拆除房屋均由法院强制执行。根据《城乡规划法》第68条规定,结合《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》,涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除应由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门强制执行,不属于申请法院强制执行的范围。⑦通常地方政府会责成城管执法部门去具体实施强制拆除。而城管执法引发冲突历来是社会关注的焦点,这一问题在强制拆除的执法过程中也是难以根除。尽管总体上来看,近几年我国通过完善各项立法、开展专项整治、严格执法人员责任追究、增强执法人员法律意识,行政强制执行中的冲突局面已经较之以往大为改观,但是鉴于每一件暴力冲突案件都会极大地触及公众敏感的神经,造成恶劣的社会影响,如何杜绝行政强制执行暴力冲突仍是亟待解决的社会难题。

  城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。论我国行政强制执行双轨制的困境与出路(三)非诉行政执行困难重重按照《行政强制法》第5章的规定,法院办理非诉行政案件的主体程序大致分为审查程序和执行程序两部分。目前,这两道程序的实际运作都面临着重重困难。

  就审查程序而言,由于非诉行政案件大量涌入法院,覆之于法院本身巨大的行政审判压力之上,行政庭法官难以有充足的时间与精力对非诉行政案件进行充分审查。加之,非诉行政执行事关行政机关执法权威的树立,行政机关迫切要求法院能高效执行行政决定,各级政府、行政机关时常向法院施压。为避免和行政机关产生矛盾,部分法院对于行政执行案件的审查流于形式。更有甚者,个别地区行政机关申请强制执行仅需将自备的《执行通知书》送到法院盖章即可,法院有成为行政机关的执行工具之嫌。①由此,法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能,极大地损害了司法权的公正权威。②就执行程序而言,法院所遭遇的执行难可被形象地概括为"当事人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动".具体而言,"当事人难找、被执行财产难寻"是指在行政机关作出行政决定到经法院受理、审查,最终裁定强制执行的漫长周期中,当事人、被执行财产时常已经下落不明。

  "协助执行人难求"则是指由于受地缘、人缘关系影响,协助执行人,例如银行,并不配合法院执行工作,反而为当事人通风报信,致使执行工作受阻。"应执行财产难动"则是指法院执行局由于人力、物力、技术设备不足,遇到当事人抗拒执行时,难以实施强制执行。③目前,审查程序的虚置使得司法审查所承载的监督功能无法落实,执行程序的窘况又使得强制执行所追求的效率价值化为泡影,非诉行政执行面对的重重困难成为令法院头疼不已的难题。

  二、行政强制执行困境的成因解析

  我国社会转型期深刻的社会结构变革、多元化的利益格局形成、复杂多变的社会矛盾纠纷,促使众多因素相互交织产生了行政强制执行的困境局面。在诸多因素的综合作用下,困境的成因直观表现为行政机关自行执行范围过窄、传统强制执行观念牢固、法院办理非诉行政案件缺少协助。

  (一)行政机关自行执行范围过窄我国法律极少授权行政机关自行强制执行。有学者曾做过统计,在我国涉及行政强制执行的65部法律、法规中,授权行政机关自行执行的仅占23%,主要集中于公安、税收、海关等领域。④绝大多数执法任务繁重的行政机关,诸如交通、邮政、卫生、劳动、环保、技术监督、土地管理、能源管理等部门自身都没有行政强制执行权,需要向法院申请强制执行。而根据《行政强制法》第13条的规定,设定行政强制执行属于严格的法律保留事项,法规无权设定。所以,已为行政机关设定强制执行权的法规会被大面积修改、清理。目前行政机关依法自行执行的范围比以前更窄。⑤这使得大量非诉行政案件涌入法院,造成两方面不利影响:一方面绝大多数行政强制执行需要经过上文所述的漫长周期,执行效率低下,引发行政机关的不满;另一方面多数基层法院受理非诉行政案件数量远高于行政诉讼案件数量,法院不堪重负的现状使得对行政强制执行申请的司法审查流于形式。

  (二)传统强制执行观念牢固传统强制执行观念强调行政强制执行权的单方性、强制性,倾向于采用直接强制措施迫使当事人履行义务。⑥其直观表现为行政强制执行主体不论是行政机关还是法院,都习惯于运用强制性执行手段达成执行目的,而不善于运用非强制性手段促使当事人自觉履行义务。目前我国正处于从管理型政府向服务型政府转变的关键时期,传统强制执行观念还深深束缚着人们的思想。执行人员受这一观念影响,认为采用强制执行措施更能震慑当事人,达到树立政府权威、净化执法环境的目的。他们更看重强制执行的结果而非过程,对事先送达决定、告诫、说服教育当事人等程序都不太重视,更是将注意力集中于如何强迫当事人履行义务。由此,走入误区的执行人员有时难免会因暴力执行而侵犯当事人合法权益。事实上,政府的权威不应以武力或武力的威吓作为基础,而应依赖于行政执法所承载的正义、公平和对公共福祉的真正维护。一些关键程序的效果缺位,使得当事人只看到了语言程式化、缺乏说理且又生硬武断的一纸命令。行政强制执行缺乏彼此沟通与相互理解,执行决定难以令当事人信服。这也就不难解释为什么面对执行人员的强制执行,特别是暴力执行时,当事人会选择暴力抗法。并且,受传统强制执行观念的影响,当事人对行政强制执行产生了刻板的印象,他们意识不到强制执行是对公共利益的维护,而只看到强制执行对自身权益的侵害,抵触情绪较大。于是,强制执行决定无误、执行措施合法却遭到当事人抗拒执行的情况也时有发生。传统强制执行观念在执行人员和当事人脑海中的牢固地位令双方在观念上处于对立状态,执行中稍有摩擦,发生冲突也就在所难免。

  (三)法院办理非诉行政案件缺少协助我国社会结构正经历着深刻的变革,多元利益冲突和矛盾纠纷不断显现。公民觉醒的维权意识和法律从业者的激增,促使大量的社会纠纷以诉讼形式进入法院。面对繁重的审判压力,法院已是苦不堪言,加之沉重的执行压力更是令其不堪重负。在有限的司法资源无法充分满足社会司法需求的现实背景下,法院办理非诉行政案件不仅需要协助执行人的大力协助,还需要申请执行的行政机关予以配合支持。目前这两方面的协助缺位是造成非诉行政执行困境的重要原因。

  一方面,协助执行人的法律责任追究机制尚不健全。仅有《民事诉讼法》第103条明确规定法院对不履行义务的协助执行人有权采取罚款、拘留这两种民事诉讼强制措施。且不论此项规定适用范围的狭窄,单就效果而言,当协助执行人为单位,特别是行政机关时,上述惩罚性强制措施就往往难以奏效。比如当公安机关作为车辆登记机关拒不履行协助义务时,法院就很难以罚款或拘留主要负责人来制裁公安机关。此外,虽然最高法院和中央各部委先后出台了《最高法院关于法院执行工作若干问题的规定(试行)》、《关于依法规范法院执行和金融机构协助执行的通知》、《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》等一系列规范性文件,但均未明确协助执行人不履行义务应承担何种法律责任。

  法律责任追究机制的缺位使得协助执行人拒不履行义务的情况还时有发生,成为法院非诉强制执行难的重要原因之一。

  另一方面,目前尚无法律明确规定申请法院强制执行的行政机关需要履行协助义务。实践中,行政机关不积极配合法院工作成为非诉行政执行难的又一重要原因。其具体表现为:

  1.行政机关执法缺乏合理性,存在选择执法和裁量不公等现象。有的行政机关对普遍存在的违法行为只进行个别处罚,引发群众强烈反响;还有的行政机关对同类性质、相同情形的违法行为作出不同的处理决定,导致当事人抵触执行的情绪激烈,加大了执行难度。2.行政机关将难度较大的案件申请法院强制执行,间接转移矛盾。某些行政机关将一些易产生社会矛盾、引发群体性事件、自身难执行或无力执行的案件推给法院,过分依赖法院强制执行,而不管案件是否具备执行条件,忽视法院的实际执行能力。有些案件还需要一定的专业知识、技术设备,法院靠自身力量根本无力执行论我国行政强制执行双轨制的困境与出路3.行政机关未向法院提供被执行标的的准确情况。虽然《行政强制法》第55条第4项明确要求行政机关申请法院强制执行需提供执行标的情况,但在实践中,行政机关往往没有掌握或不能提供当事人及其财产状况方面的材料,客观上造成法院"当事人难找,被执行财产难寻"的执行窘状。

  三、行政强制执行困境的出路探寻

  "制度改革得以成功的前提是尽可能填补理想与现实条件之间的沟壑。"①就我国行政强制执行制度而言,其理想是在保护公民权利与保证行政效率之间找到一个适当的平衡点,实现最大限度的利益平衡;②其现实是行政强制执行双轨制的宏观制度框架在较长时间内不会改变。于是,透过对具体制度的微观改良以针对性地填平理想与现实间的道道沟壑就成为了走出困境的必由之路。

  (一)扩大行政机关自行执行范围我国行政强制执行权的现行分工未能实现效率与公正的双赢,反而造成了执行效率不甚理想、司法审查也多流于形式的困境局面。通过立法扩大行政机关自行执行范围是解决问题的明智选择。对于如何在行政机关与法院之间合理配置行政强制执行权,学界已开展过激烈的讨论,提出按照执行标的不同、对于相对人权益影响大小、案件影响大小、法律后果严重程度、案件的业务性质等不同标准以划分行政强制执行权。③但这些标准都难以准确把握,多需要根据案件事实予以具体裁量。目前,更为理想的方案是按照强制执行方式的不同划分行政机关与法院的行政强制执行权。这一划分标准更为明确,具有可操作性。事实上,类似的分权思路在《行政强制法》中已经有所体现,该法不仅以第45条授权行政机关可以依法加处罚款、滞纳金,其第四章还设专节授予行政机关代履行权。④这意味着无须法律再行设定赋权,行政机关就获得了一般的代履行强制执行权。⑤不过,该条款仅适用于当事人不作为后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源等三种情形,未能完全涵盖代履行的应用范围。可以通过立法进一步扩大代履行条款的适用范围,令其适用于当事人不作为后果已经或者将严重危害公共利益的全部情形,使代履行权主要掌握在行政机关手中。此外,随着行政强制执行观念的革新,未来除了执行罚、代履行以外,立法还会创设出新的间接强制执行方式,如违法事实公布、责令提供义务性公益服务等。在立法时,这些新手段就应该直接授予行政机关。

  通过上述途径,行政强制执行权的分工将呈现出以下格局:法律授权行政机关自行执行诸如加处罚款、滞纳金、"代履行"等间接强制执行措施;而对于划拨存款、汇款,拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物以及单行法中设定的直接强制执行措施,除法律另有规定外,行政机关应当申请法院执行。这样能真正实现行政机关与法院分工的均衡之治,兼顾执行效率和公民权利保护的现实需要,其制度理性在于:

  首先,与直接强制执行相比,间接强制执行对当事人人身、财产权益的影响要小得多,通常不会造成难以弥补的损害。即使执行有误,当事人也可以通过复议或诉讼得到救济。

  其次,基于上述特点,间接强制执行比直接强制执行的适用范围更为广泛,应在行政强制执行方式中占据主流地位。由行政机关间接强制执行能极大地提高执行效率。

  再次,仅对申请直接强制执行的案件进行司法审查,大幅度缓解了法院的工作压力,使法院能集中力量对非诉行政案件进行细致审查,真正发挥司法审查对公民权利的保障功效。

  最后,上述执行分工并未突破行政强制执行双轨制的制度框架,行政机关行使间接强制执行权还是基于法律的明确规定。而授予行政机关直接强制执行权更是需要单行法的例外规定。在立法考量的过程中,学术界讨论过的诸多标准都能得以应用,具体问题具体分析,更为合理地配置行政机关与法院的直接强制执行权。

  (二)发挥非强制性执行方式实效《行政强制法》特别规定了行政强制执行制度中的两种非强制性方式:催告履行和协议执行。①为使非强制性方式能有效地缓和过度依赖强制性执行手段带来的社会矛盾冲突,未来要强化催告履行的各项功能,拓宽协议执行的适用范围,具体建议如下:

  1.强化催告履行的各项功能。根据《行政强制法》第35条的规定,催告的具体内容主要是提醒当事人何时以何种方式履行义务,此项规定使催告履行具有了提醒功能。但对于大多数当事人来说,唯有令他们知道不主动履行义务的严重后果或使其明白自身行为对公共利益的损害才能真正促使其主动履行义务。由此便需要充分发挥催告履行的警示功能和教育功能。目前,承载警示功能的是行政强制执行决定的送达,但该决定的送达与行政强制执行之间的时间间隔往往很短,当事人还未能仔细权衡利弊、扭转观念,警示功能尚未生效,强制执行就已经开始。为此,可仿效德国《联邦行政执行法》的规定,在行政机关首次催告当事人履行义务之时,就将未来可能采取何种行政强制措施同时告知当事人,以此预先发挥催告履行的警示功能。②此外,未来还应充分发挥催告履行的教育功能以使当事人深刻了解行政决定的合理性,认清私人义务履行背后对公共利益的维护。由此,催告书不仅需要重申行政决定中的事实与依据,还应结合个案的具体情况深化论证,充分说明理由。对于当事人收到催告书后提出的陈述与申辩,不仅要按照《行政强制法》第36条的规定予以记录、复核、采纳部分成立的意见,更需要在不采纳当事人意见时说明理由,通过耐心细致的教育更好地发挥催告履行促使当事人自觉履行义务的积极作用,切实提高催告之后的义务履行率。

  2.拓宽协议执行的适用范围。《行政强制法》第42条明确规定具有行政强制执行权的行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,就分阶段履行和减免加处的罚款、滞纳金与当事人达成协议。这使得协议执行仅适用于极少的情形,难以充分发挥协议执行缓和执行冲突、降低执行成本的功效。未来拓宽协议执行的适用范围可从两方面着手:一方面,对于申请人民法院强制执行的案件,立法者也应允许无强制执行权的行政机关与当事人达成执行协议。行政机关与当事人达成协议、撤回执行申请现已成为司法实践中的一种结案方式。③此类方式理应实现制度化。立法需明确:无强制执行权的行政机关与当事人达成执行协议应交由法院审查。对于不损害公共利益和他人合法权益的,法院可以准许行政机关撤回申请。当事人不履行协议所载明义务的,行政机关可以再次申请人民法院强制执行原行政决定,但双方不能再次达成执行协议。另一方面,扩大协议的约定内容,准许行政机关与当事人达成协议以更改不合理的行政决定。《行政强制法》严格限制执行协议可约定的内容是为防止行政机关以协议执行的方式超越或滥用职权。但在执法实践中,享有自由裁量权的行政机关作出的行政决定可能合法但不合理,招致当事人的抵触。在这种情况下,授权行政机关在协议执行的过程对其自由裁量权范围内的不合理的行政决定予以改正,不仅有助于取得当事人的谅解,提高行政执行效率,还有利于提高行政决定的合理性、科学性,更好地实现公共利益与私人利益的平衡。

  (三)完善非诉行政案件协助执行制度非诉行政执行困难重重是因为法院缺少必要的协助,行之有效的协助执行制度已成为法院高效办理非诉行政案件的重要保证。明确申请执行的行政机关应承担协助执行义务,健全协助执行人的法律责任追究机制,目前完善协助执行制度的两大着力点,具体而言可作出如下制度安排:

  1.明确申请执行的行政机关应承担协助执行义务。行政机关在申请法院强制执行和法院实施强制论我国行政强制执行双轨制的困境与出路执行时均应承担协助执行的义务。在申请法院强制执行时,行政机关应提供具有可操作性的强制执行计划书或预案,由法院审查其合法性,裁定是否执行。同时,为避免法院直接裁定不予受理或不予执行导致其与行政机关关系紧张,还应建立材料补正制度。在受理阶段,对于行政机关申请强制执行的材料不全或不准确的,法院可以要求行政机在规定期限内补正,逾期不补正的,法院可以裁定不予受理。

  在审查阶段,法院发现申请执行的行政决定与事实不符、违反法律或损害公共利益、第三人合法权益的,可以要求行政机关在规定期限内予以改正,逾期不改正的,法院可以裁定不予执行。在具体实施强制执行时,行政机关作为法律明确规定的协助执行人,应按照法院的要求提供必要的协助,包括但不限于派员协助执行、接洽其他行政机关、提供执行标的的准确信息、提供必要的技术设备等。

  2.健全协助执行人的法律责任追究机制。立法应明确,对于不履行或怠于履行义务的协助执行人,法院不仅可以扩大适用《民事诉讼法》第103条的规定对其进行罚款或拘留,还可以向其上级行政机关或主管部门提出司法建议,要求行政机关按照其行为的情节严重程度作出行政处罚或行政处分的决定。未来立法需要特别明确的有两点:一是罚款的限额和拘留的期限。如果罚款限额和拘留期限过低,会导致违法成本过低,不能有效威慑协助执行人;但过高,则可能导致对协助执行人权益的过分侵犯。

  按照执行标的的价值大小和不履行协助义务造成的损害大小设定限额或期限是合理的思路,但具体操作还有诸多困难,需另撰文讨论。二是司法建议的反馈制度。由于司法建议不具有强制性,行政机关通常会予搁置,即使采纳了,也不向法院作出答复。只有建立有效的反馈制度才能使司法建议落到实处,真正实现司法权与行政权的良性互动。未来立法需明确行政机关收到法院的司法建议应在7日内作出答复,司法建议正确的,应予采纳;行政机关认为不应采纳的,需向法院说明理由。

  四、结语

  《行政强制法》的颁布实施,开启了我国行政强制执行的新纪元。尽管现行制度还面临着种种问题,存在着诸多弊端,但富有中国特色的双轨制具有开放性,它为立法完善留下了充足的空间。在宏观制度框架内,建立并完善微观制度,足以使我国行政强制执行摆脱困境,实现兼顾效率与公平的立法初衷,达到公共利益与私人利益的最优平衡。当然,上述目标的实现离不开理论界与实务界的深入探讨、广泛交流,离不开一代又一代法律人的不懈努力!

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