交通行业安全监管执法问题与加强措施

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  交通运输安全生产是我国安全生产的重要领域,也是交通运输事业发展的重要基础和前提。我国一些地方最近相继发生重大安全生产事故,特别是天津港区"8·12"瑞海公司危险品仓库发生重大火灾爆炸事故,再次暴露出安全生产领域问题突出、形势严峻。安全生产的经验和教训证明:做好安全生产工作,落实生产经营单位主体责任是根本,政府监管是关键。2014年出台的新《安全生产法》明确了行业安全监管职责,赋予行业安全监管执法手段。国务院、交通运输部相继发布了《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》、《交通运输部安委会关于贯彻落实安全生产法的通知》等政策文件,要求按照全面推进依法治国的要求,严格执行安全生产法律法规,着力强化安全生产法治建设。笔者通过分析我国交通行业安全监管执法工作现状,梳理行业安全监管执法中存在的突出问题,提出加强交通运输行业安全监管执法的对策。

  一、安全监管执法现状

  1. 安全生产法规体系不断完善

  我国已颁布实施了《中国人民共和国公路法》、《中华人民共和国港口法》、《中国人民共和国安全生产法》等法律,《道路运输条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《道路交通安全法实施条例》、《水路运输管理条例》、《危险化学品安全管理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等行政法规,并初步形成了交通运输行业安全法律法规体系。此外,部分省市结合地域特点,出台相关的地方法规。比如,北京市出台了《北京市轨道交通运营安全条例》,贵州省出台了《贵州省交通建设工程质量安全监督条例》。尤其在 2014 年新《安全生产法》实施后,明确了行业安全生产监督管理职责部门的监督检查、安全执法的权利。这些都为交通运输行业安全监管执法奠定了法律基础。

  2. 安全监管执法力量逐步加强

  各地交通行业主管部门基本建立安全监管部门,安全监管力量得到进一步充实和加强。运政、路政、海事、质监等行业的行政执法队伍逐步壮大,并按照"管行业必须管安全"和安全生产"一岗双责"的要求履行在各自领域内的安全监管职责,强化事中、事后安全监管力度。不断探索安全监管新模式,如北京市成立交通安全督查事务中心,对行业管理的安全监管职责落实情况进行监督。

  3. 安全监管执法手段不断加强

  通过调研发现,安全生产检查和督查仍是各地交通行业安全监管执法的主要手段。行政许可、目标考核、行政处罚等监管手段也在一定程度上得到了使用。比如,行业管理机构在依法履行经营许可和审核职责时,对其安全生产条件进行严格审查,不符合安全生产条件的不予批准;对达到吊销经营许可的企业,按相关程序予以吊销相应的行政许可证件;在安全检查中发现违法违章行为,依法对企业、车辆和驾驶员的违法违章行为予以行政处罚。

  二、存在的问题

  交通运输行业安全监管执法工作虽然取得了一些成绩,但仍存在一些亟须解决的问题。

  1. 安全监管执法力量薄弱和人员配备不足

  交通运输行业安全生产监督管理面临巨大压力,监督管理点多面广、任务繁重、形势严峻。安全监管执法力量,尤其基层安全监管执法力量仍显不足,安全监督管理力量逐级弱化,出现"上面热、下面冷"的现象。

  2. 监管执法职责分工和定位不明确

  交通行业管理部门虽已制定相应的"三定方案"和"一岗双责"暂行规定,明确各行业安全监管执法职责,但在安全监管执法过程中,尚存在与其它行业主管部门和内部各行业主管部门间职责分工不明确、彼此责权不清的现象。比如,运输管理处和执法大队在机动车维修监管上存在交叉,对安全监管履职边界和工作责任主体有待明确。

  3. 监管执法缺少依据

  根据新《安全生产法》的规定,交通行业管理部门负有安全生产监督管理的职责,要依法开展安全生产行政执法工作。但由于缺少相应具体的安全监管执法实施细则,基层安全监管执法人员普遍存在困惑,造成在开展安全监管执法时存在"有法难依"的现象。

  4. 监管手段亟待提升

  交通行业安全监管执法仍采取以安全检查为主的常规方式,手段单一,效率不高,技防手段和现代化信息技术运用不足,科技监管手段应用水平有待提高。目前的安全监管手段大都仅限于指出问题、责令整改、通报批评、经济处罚等,对于严重违反安全生产规定的企业难以形成有效的约束机制。

  三、对策探讨

  1. 加强行业安全生产监管队伍建设

  各级交通运输管理部门应依法依规加强交通安全生产监督管理队伍建设,明确各级队伍的安全职责,充实专业监管力量,重点推进基层安全监管执法队伍建设。进一步完善机构、加强力量配备,健全省、市、县三级交通运输安全监管网络。

  2. 进一步明确交通行业安全监管执法职责

  按照有关法律法规规定和"管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必须管安全"的要求,进一步明晰各级交通行业管理部门安全监管执法职责。坚持"法无授权不可为",制定安全监管权力清单和责任清单,明确职权类型、职权名称、实施依据、行使部门或岗位、运行流程、责任事项和追责情形等,规范文书格式。确保行业安全监管执法行为合法、规范。做到既不缺位、也不越位,确保安全监管执法工作取得实效。

  3. 完善安全执法规章制度体系,推进安全执法规范化

  建立健全交通运输行业安全监管的法规制度及标准体系,做好顶层设计是行业安全监管执法工作的基础。结合新《安全生产法》和国家相关法律法规的有关要求,科学合理地界定交通运输管理部门的安全职责权限,明晰行政权力的边界,建立交通运输安全监管执法方面的相关制度。以新《安全生产法》为基础,研究制定交通运输行业安全监管执法规范,明确安全执法工作程序及要求,进一步促进执法程序和处罚标准的合理化,完善执法依据。

  4. 创新安全监管执法手段

  进一步建立健全联合执法工作机制。行业管理部门应进一步完善与相关部门的安全监管执法信息通报、联动执法机制,进一步加强与相关部门联合监管执法的力度,依法严肃查处突出问题,实现信息共享。对与其它部门职责有交叉的部分,应加强协调配合,同部署,同检查,同落实,严禁出现执法盲区和空白区。通过聘请技术支撑单位或专家,对重点单位进行进驻式检查执法,由技术专家现场评估安全生产管理文件和现场设备设施的安全状况,现场出具问题清单,经企业确认后实施相应的执法行为。

  5. 积极推进按计划开展安全监管执法工作

  建立安全监管执法计划,明确检查重点及执行时间,处理好检查面与检查频次、检查深度与检查效果的关系,对辖区内监管对象(运输企业、车辆、车站等源头)的执法检查工作做到月月有计划、有部署、有重点、有督查、有通报,并明确各基层监管执法部门巡查检查工作量化标准,明确应检查的企业和车(船)数量,做到检查记录完整准确。加强行业安全监管执法的统筹协调,积极推进安全生产依计划、依规范开展执法检查,不断提升安全监管执法水平。

  6. 加快安全监管执法信息化建设

  加快信息化在交通行业安全监管执法中的应用,创新监管方式,提高安全监管执法信息化水平。大力推进"科技创安"工作,探索运用移动执法、现场执法实时视频记录等手段来创新监管方式,提高执法信息化水平。

  我国交通运输行业安全生产形势依然严峻,重特大事故时有发生。虽然新《安全生产法》明确了行业安全监管职责,但相关部门必须认真研究分析安全监管执法现状和问题,切实履行安全监管职责,加强对行业安全的监管执法。

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