研究民生幸福与我国宪法的关系

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论文摘要

  近年来民生幸福成为社会热点话题,也成为党和政府执政理念的核心内容。十八大报告强调,要把保障和改善民生放在更加突出的位置,而习近平同志则明确指出“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。民生幸福的实现取决于诸多因素,它不仅要求有坚实的政治经济和文化基础,而且需要强有力的法治保障。因此,十八大报告同时强调,要全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。而依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政。作为规定国家根本问题、调整国家生活中最基本社会关系的根本法,宪法与国家前途,人民命运息息相关。60 多年我国宪法制度的发展历程告诉我们,只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。因此,深入研究宪法与民生幸福保障之间的关系,对于全面贯彻十八大精神,推进宪法全面有效实施,加快建设社会主义法治国家,依法保障民生幸福具有重要意义。
  
  一、宪法是人民追求幸福生活的产物
  
  马克思、恩格斯说,“在任何情况下,个人总是‘从自己出发的’……由于他们的需要即他们的本性”。人的需要是人的本性,是人的一切活动与行为的内驱力。而正是“人对其生存的自觉,对其生活问题的关切,对未来的不确定性,对生与死、幸与不幸、权力与冲动等的不安定感,使得人创造出法律”。
  可以说,宪法就是人类对充满苦难的生活经验的批判和总结,是人类为摆脱生活上的痛苦而发挥聪明才智创造的成果。纵观宪法发展的历史我们知道,宪法不是从来就有的,它根源于人类生存与发展的实际生活,是人的本质对象化的产物,是人类追求生活幸福的结果。马克思指出“人的本质不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上它是一切社会关系的总和”。
  所以,在人类社会的初期,人们为了更好的生存与发展,为了实现生活幸福,组建起政治共同体。但后来却陷入了利维坦的“吊诡”境地,走入了中世纪的集权专制,王权和神权的双重压迫将人们置于了苦难的深渊。但人类生产实践的活动不会停止,人类向往与追求幸福生活的本性也没有改变,为了追求生活的幸福,人们不断的与时代黑暗抗争。终于文艺复兴、宗教改革、思想启蒙运动随着资本主义生产方式的产生发展相继爆发了,在这些运动中,思想家们明白无误的向世人宣告:
  人生来就有自由、平等和追求幸福的权利,且这些权利是不可剥夺的;为了保障这些权利,人们订立契约组建国家政治共同体并建立政府;政府是个人通过社会契约让渡权利的产物,因此政府权力的行使必须以人民幸福为目的,为了防止政府权力背离这一目的,就要实行分权并以法律确定之。这些思想为接下来资产阶级在夺取政权后制定宪法提供了理论基础和思想指南。最终,追求生活幸福的人们在推翻王权和神权的资产阶级革命取得胜利后,把人们追求生活幸福的权利通过宪法的形式确立下来,宪法也就诞生了。“人的类特性就是自由的、自觉的活动”。
  自由全面发展是人永恒的追求。但同时“人的本质”又是“一切社会关系的总和”,人的社会活动以及价值实现不能没有制度的约束与规范。因此,一定程度上可以说,为了保障人的自由活动的顺利开展,为了保障社会共同体内人的幸福生活,人类创造出了宪法。人的发展和对幸福的追求是宪法产生发展的内在动力,而宪法则以促进人的发展为目的和宗旨,追求“最大多数人的最大幸福”是人类建立政治共同体并创造出宪法的出发点和归宿。
  
  二、民生幸福是宪法的逻辑起点与价值取向
  
  (一)民生幸福是宪法产生的逻辑起点
  
  “人是万物的尺度”,人总是从自己的生产生活实践来构建对象世界,并将其转化为制度框架,使其为主体服务。因此,作为人类共同体社会生活的产物,宪法也是人创造出来、为人而存在的。作为一种行为规范,它是以人及其发展作为其存在的先决条件的,离开了人,宪法也就没有存在的必要。人的生活与要求决定和制约着宪法的内容与价值追求。对于人来讲“生活和幸福原来就是一个东西。一切的追求,至少一切健全的追求都是对于幸福的追求”。
  人类为了满足对幸福的人性需求和美好幸福生活的向往,遂以人类的幸福生活为焦点设计了人类社会共同体及个人基本的生活规范即宪法。所以,在创制时就被人用心的赋予人类之期待满足某种需求的宪法,必定得是以人为起点,关注人的生存与发展,以民生幸福作为其逻辑起点的。
  
  (二)民生幸福是宪法发展完善的价值取向
  
  一部人类文明发展史,就是一部人类不断追求幸福的历史。纵观历史,我们可以发现,宪法作为人类建立和组织社会共同体的规则设计在其不断发展完善的过程中也始终围绕人的生存与发展而展开,以民生幸福作为其价值取向。首先,鉴于中世纪专制王权与宗教神权给人们带来深重痛苦的遭遇,宪法产生之初主要是作为限制和约束政府权力的一种规则设计。“宪法立宪主义概念最早源于一种‘设防的学说’,即在国家权力与公民权利之间设置相互调整的制度或装置。对国家权力的极端不信任是宪法立宪主义最初的产生根源”。为了保障个人的自由权、平等权、财产权、生命权等天赋权利不受政府非法侵害,宪法设计确立国民主权、权力分立、法律至上等原则严格限制政府的权力,“让个人享有最大限度的自由,让他和他的财产受到最充分的保障这是政府的义务”。
  政府被限制仅仅在政治领域充当一个“资本守夜人”角色,其他事务则全部托付给了“看不见的手”即市场来自发的调整和安排。这种设计在当时最大程度的保障了个人幸福自由权利和社会的发展,一定程度上也成就了资本主义的繁荣。但随着社会的发展以及市场所固有局限性的暴露,手脚被牢牢捆死的政府面对某些应该而且必须由政府管制的领域和事项都放任自流,出现了严重的管理“弃位”、“缺位”现象,结果导致社会陷入混乱和失范状态,进一步危及社会的发展和民生幸福的实现。面对这样的情景,人们掀起了一场反思和批判传统宪政观的思想解放运动,最终确立了在“看不见的手”(市场调节)继续发挥作用的同时,又加上一只“看得见的脚”(政府调控),“手”、“脚”并用的“积极宪政”。用埃尔金的话说就是“限制政治权力的行使这个问题必须仍然是任何关于政治制度的适当概念的中心问题,但对政治制度的设计必须注意保证这些制度所制定和执行的政策能够提高国民的福利。宪政政体必须不止是限制权力的政体,它还必须能有效地利用这些权力,制定政策,提高民众的福利”。
  于此相对应,宪法对公民权利的规定与保障也从主要是消极的政治自由权利扩展到积极的政治、经济、社会、文化权利等各方面,公民基本权利的范围大大扩展。由此我们可以看出,不同时期宪法的规则设计侧重点不同,但其道德基础和价值取向却是一致的:通过限制或保障国家权力,尊重和保障人权,保障人民幸福生活的实现。
  
  三、我国宪法是人民幸福生活的根本保障
  
  在我国,新中国的建立使过去受压迫的广大人民翻身成为国家主人,我国宪法也发生了质的变化,民生幸福成为我国宪法的价值指南。1954 年宪法规定:“中华人民共和国的人民民主制度,也就是新民主主义制度,保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困,建成繁荣幸福的社会主义社会”。虽然 1954年宪法后来在运行中遭遇到无以化解的困境,但它开辟了将人民幸福与社会主义宪法相结合的道路,为从“文化大革命”浩劫中觉醒过来的中国人追求生活幸福指明了制度建设的方向。1982 年宪法也即现行宪法延续了 1954 年宪法保障人民幸福生活的精神,以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,并通过对国家基本经济制度、政治制度、文化制度、公民基本权利等的规定及完善为人民幸福生活的实现提供了根本保障。
  
  (一)宪法规定的基本经济制度和经济政策为民生幸福的实现奠定坚实的经济基础
  
  衡量一个社会的进步与发展,最为根本的标准就是这个社会是否能够很好地满足民众的生存需求。没有物质财富的支撑,民生幸福只是空中楼阁。所以,保障人民生活幸福,首要的是实现经济又好又快的发展。经济发展了,财富才能增加,民生幸福的实现也才能有坚实的物质保证。现行宪法在总结了建国以来特别是社会主义改造完成以后,没有将国家工作重心及时转移到经济建设上来的教训后明确规定:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”,用根本法的形式把国家工作重点的历史性转变固定下来,今后国家的一切工作,都要围绕社会主义现代化建设这个重点,要为这个中心服务。围绕这个工作重点的转变,宪法还在总结我国社会主义经济制度建立发展过程中正反两方面经验与教训的基础上,并经过 1988 年 4 月、1993 年 3月、1999 年 3 月和 2004 年 3 月的 4 次修正后,确立了以“以社会主义公有制为主体的多种所有制并存的所有制结构”、“以按劳分配为主体的多种分配方式和分配政策并存的分配制度”、“国家实行社会主义市场经济”为主要内容,基本适应我国社会主义初级阶段生产力发展水平和生产关系实际状况的基本经济制度。大大促进了我国社会生产力的发展,推动了整个社会物质财富的增长,使绝大多数人从物质生活的改善中获得幸福感。
  同时,宪法的“坚持改革开放”、“完善经济管理体制和企业经营管理制度,实行各种形式的社会主义责任制,改进劳动组织,以不断提高劳动生产率和经济效益,发展社会生产力”、“国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”、“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”等经济政策规定也是民生幸福的坚强保障。
  
  (二)宪法规定的政治制度和权力规划为民生幸福的实现提供了坚强的政治保证
  
  作为人类建立和组织政治共同体的规则,宪法最基本的内容就是公民权利与国家权力之间的关系。我国宪法既规定了人民民主专政的国体、人民代表大会制的政体、统一的多民族国家结构形式等制度,又规定了颇具特色的爱国统一战线和民族区域自治等内容。为保证人民充分行使当家做主的权利,宪法在国家机构的设置上,坚持民主集中制与议行合一原则。“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”,“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。这样的规划设置,便于人民管理国家,保障了人民主权,也体现了国家权力统一性与国家机关职权分工制约的统分辩证关系,既有利于国家机关在各自的管理领域进行国家管理,又有利于国家管理的统一性,从而最终有效的实现国家管理和增进民众福祉。在社会主义民主实践中,宪法还加强完善了全国人大及其常委会的建设,加强了地方国家权力机关建设;不断扩大人民民主参与的程度和范围,规定人民依法享有通过各种途径和形式,管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务的权利;并通过规定设立村民委员会、居民委员会这一基层群众性自治组织实践人民直接民主。所有这些都为民生幸福的实现提供了坚强的政治保证。
  
  (三)宪法规定的文化制度和社会主义精神文明为民生幸福的实现提供智力支持
  
  现代社会,在人民的物质生存需求得到满足的情况下,人的情感、意识、理性等内心生活的精神需求的满足越来越成为民生幸福的重要内容。我国宪法在序言中指出:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。……推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。也就是将精神文明建设规定为了国家的根本任务和奋斗目标之一。宪法总纲还对精神文明建设的内容、方法等做了规定:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育,通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约,加强社会主义精神文明的建设”。同时,宪法在序言中,特别是在总纲中从第 19 条到第 23 条对教育制度、科技制度、医疗卫生制度、体育制度、宗教制度、以及其他文化制度等 的 内 容 作 了 规定,基本形成了我国的基本文化制度体系。所有这些规定为我国深入开展精神文明建设,发展文化事业,提升公民素质,满足人民日益增长的精神文化需求提供了根本法保证,从而也就为民生幸福提供了坚强的智力支持。
  
  (四)宪法规定的公民基本权利是民生幸福具体化的制度保障
  
  人人都在追求幸福生活,但并不是每个人都能得到生活幸福。现实中,民生幸福如果不转化为具体的法律权利,就只能停留于道德层面的应有状态而面临随时被侵害的危险,或者要么在侵害时无法获得救济。所以,人民幸福生活的实现,还需要严密的法律权利网予以保障。我国宪法总共用 18 条规定了公民的平等权,政治权利和自由,人身权利和自由,批评建议权、申诉检举控告权和取得赔偿权,社会经济权利,社会文化权利,宗教信仰自由,婚姻自由权、特殊群体的权利保护等广泛而真实的基本权利,初步形成了以经济权利为基础、以政治权利为保障、以自由权和平等权为目标的公民基本权利体系。宪法还把“公民的基本权利和义务”一章,从原来排在“国家机构”之后而提到“国家机构”一章前面,突出公民权利对国家权力的优先性。宪法对公民基本权利的这些规定是对民生幸福的具体化同时又能为人民幸福生活的实现提供坚实的制度保障。
  
  四、以民生幸福为价值指南进一步完善及实施宪法
  
  在保障民生幸福精神的指导下,我国宪法有关基本经济制度、政治制度、文化制度及公民基本权利的规定日益完善,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,有力促进了人权事业发展和人民生活幸福的实现。但在当今社会转型的时代,我国经济社会发展呈现出一系列新的阶段性特征,存在诸多制约民生幸福实现的因素,如直接关系民生的住房、教育、医疗、收入分配等涉及公平、正义方面的突出问题亟待解决。这些问题的解决,要求我们以民生幸福为价值指南进一步发展完善及实施宪法。
  
  (一)宪法应明确将人民幸福规定为宪法制定的目的
  
  考察幸福宪法史,我们知道从美国独立宣言和法国人权宣言开始,世界许多国家的宪法都直接或间接地宣告,立宪的最终目的是人民的幸福。如日本1946 年宪法规定“ : 一切国民都作为个人受到尊重。对于国民谋求生存、自由以及幸福的权利,只要不违反公共福祉,在立法及其他国政上都必须予以最大的尊重”(第 13 条)。朝鲜 1972 年宪法规定“:朝鲜民主主义人民共和国是继承了在反对帝国主义侵略、争取祖国光复和人民自由幸福的光荣革命斗争中形成的光辉传统的革命的国家”(第 2条),“朝鲜民主主义人民共和国建立的自立民族经济,是人民社会主义生活幸福和祖国繁荣富强的牢固基础”(第 26条)。我国 1954 年宪法也有关于“幸福”的规定。面对全民“幸福浪潮”的冲洗,也为了突出民生幸福作为宪法逻辑起点与价值归宿的地位,我们建议借鉴“54 宪法”的做法,在宪法序言中开宗明义,明确宣布实现人民幸福是我们制定宪法、建设宪政法治的根本目的。这样将人民幸福作为立宪的目的,作为一项宪法原则,较之作为一项具体的基本权利规定,能够更好的为公民基本权利的规定完善,为执政党执政行为和国家权力的实施提供价值基准和精神导引,在法所不及之处发挥更大的功效,从而保证从公民权利与国家权力两个方面更好的实现民生幸福。
  
  (二)完善宪法公民基本权利体系,保障公民政治参与权
  
  民生幸福的需求要求宪法通过基本权利制度将其具体化,为其实现提供制度支撑。我国宪法规定的大量而真实的公民基本权利为民生幸福的实现提供了坚强的制度保障。但随着经济社会的发展,人民幸福追求的内容也会发展变化,我们必须根据社会经济发展的状况对现有的公民基本权利体系适时进行补充和调整。例如,现行宪法制定时,我们考虑当时国家的实际情况,取消了前三部宪法中对公民迁徙自由的规定,但在市场经济体制下,经济的发展需要大量自由劳动力,而迁徙自由是自由劳动力不可缺少的条件。迁徙自由是市场经济的客观要求在公民基本权利方面的反映,我们应根据国家社会发展的实际情况,适时将迁徙自由列入公民的基本权利。特别值得一提的是,改革开放前我们实行计划经济体制,公民政治权利与现实利益之间存在一定的差距,公民参与政治的积极性不高,使得宪法规定的公民政治权利的许多方面被虚置。
  而改革开放,特别是社会主义市场经济确立以来,由于市场的纽带作用,公民的经济利益同政治权利日益紧密的联系在一起,公民表达公共参与的愿望日益高涨。目前我国《宪法》规定了多种公民政治权利如选举权与被选举权、批评建议权、监督权、检举权等且规定了公民参与国家事务管理的多种渠道,如人民代表大会制度、政治协商制度等。这些权利及实施渠道的规定,使人民当家作主的权利得到实现。但是我们也要看到当前还存在公民表达意见和诉求的渠道相对较窄、一些公民权利得不到公权力的呼应等问题。所以我们必须适应社会经济的发展,适应民众日益高涨的参与公共事务的意愿,不断完善宪法公民政治权利及其实现渠道的规定,真正将公民参与公共事务管理并在这一活动中追求生活幸福的权利落到实处。
  
  (三)合理调整国家机关间关系,进一步加强对公权力的规范和制约
  
  “凡权利无保障和分权未确立的社会,就没有宪法”。我国宪法规定的人民代表大会制度,遵循民主集中制与议行合一的原则,有效地克服了西方三权分立原则的许多弊端,确保了人民代表大会的权力机关性质和在同级国家机关中的主导地位,较好的体现了一切权力属于人民的原则。但是这种体制侧重于调整和规范权力机关与同级其他国家机关之间的关系,而对同级行政机关与审判机关、行政机关与检察机关、审判机关与检察机关等的相互关系没有具体的调整与规范机制。这对于当今行政权强大背景下公民幸福的保障是不够理想的。因此,我们建议在加强人大对行政机关监督的同时,赋予法院一定程度的司法审查权,使法院在审理行政诉讼案件时可对所适用参照的行政法规、部门规章、地方政府规章的合宪性和合法性进行审查,凡法院认为行政机关的立法违反宪法和法律的,可以司法建议的形式上报同级权力机关依法予以撤销或逐级上报到有权予以撤销的权力机关依法予以撤销;赋予检察院对同级行政机关的行政立法行为进行监督及对其违法行政行为提起公诉的权力,加强检察院作为国家法律监督机关对行政机关的监督。
  作为对人类社会进行制度安排的基本形式,宪法除了合理划分国家权力并在不同国家机关间配置权力,确定各种国家机关间的相互关系外,还严格规范国家权力的运行,以保障公民权利与幸福的实现。因为,对于公民权利来说,国家权力不仅是绝对的正义,也可能是罪恶的渊薮,关键在于国家权力的性质和运行状态。在我们社会主义国家,虽然国家的性质发生了根本变化,但是“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不变的一条经验”,由于历史和现实的原因,我们国家权力同样存在异化的可能性。现实生活中,一些国家机关及其公务人员利用人民所赋予的权力侵吞国家和集体财产,损害他人利益,谋取个人和小集团利益的现象也时有发生。国家权力天生就具有扩张和腐败的潜能,为了保障公民权利与幸福而规范国家权力运行也是社会主义宪法的重大使命。特别由于我国在传统政治体制下,国家权力缺乏有效制约,公权力无限扩张,无所不及,无所不能,不仅涉及国家政治生活、经济生活和社会生活,甚至渗透入公民个人生活的方方面面。自社会主义市场经济确立以来,实施政府职能转变,国家公权力逐步退出一些社会经济领域,但公权力越权侵权现象仍较严重,同时公权力该作为而不作为的失职现象也时有发生。因此我们需要宪法进一步规范国家权力的运行,不断使之法律化、制度化,确保国家权力的运行实现“有限”与“有为”间的动态平衡,真正达到人们对“政府权力不是一种权利,而仅仅是一种采取朝着增进公民福祉目标前进的行动能力”的理想祈愿。
  进一步健全宪法运行机制,使宪法真正成为民众实实在在的生活方式。民生幸福保障问题是一个将民生幸福由抽象变为具体的过程,民生幸福理念无论架构的多么完美,宪法公民基本权利的规定无论多么健全,国家权力运行与公民权利保障制度设计无论多么精细,没有宪法在实际生活中的运行,最终都会成为空中楼阁。为了更好的实现人们对幸福的追求,宪法要随着社会经济政治文化的发展而发展,首先就必须要完善宪法适应社会变化的应变机制。目前,我国主要是通过修改宪法以宪法修正案的形式来应对社会经济政治文化发展对宪法的发展变化要求的。这一做法一方面较好的适应了不断变化发展的实际情况对宪法的要求,另一方面也带来了人们对宪法权威性、稳定性问题的质疑。为了更好地处理社会发展对宪法要求的变化性与宪法稳定性的关系,我们建议在坚持宪法修正案这一有效做法的同时,综合利用宪法解释、宪法惯例等多种手段,来调和社会现实与宪法规范之间“正常的冲突”,并逐步形成制度化的宪法适应社会变化的应变机制,避免频繁修宪给宪法和国家法治建设带来负面影响。
  作为一个人类创造来赖以维护和保障民生幸福的规则设计,宪法就不能只是插在花瓶里供人观赏的花,而必须真正实施于现实生活以保障人民生活的幸福。习近平同志也讲到“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”。而宪法要有效实施,建立和发展宪法保障制度就是其中最为核心的内容。我国现行宪法规定,全国人大及其常委会承担宪法监督和违宪审查的职责。但由于长期以来我们对人民代表大会制度的片面理解,加之一些不必要的担心,我们一直没有建立起真正的违宪审查制度,宪法适用亦未能进入司法领域。现实生活中大量违反宪法、侵犯公民基本权利的案件得不到及时的查处和纠正,公民的基本权利受到侵害后不能得到有效的救济,这不仅影响了我国宪政秩序的形成和法治国家的建设,也严重制约了宪法保障民生幸福作用的发挥。因此,有必要在借鉴国外成功经验基础上,结合我国实际情况,建立我国的违宪审查制度和宪法诉讼制度。我们认为在不改变现行宪法监督保障体制和宪法规定的情况下,可以设立一个隶属于全国人大常委会领导的宪法监督委员会专门从事宪法监督和违宪审查工作。
  其具体工作和职责可以包括:对全国人大常委会的宪法解释提供意见和建议;对现行的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等是否同宪法相抵触进行审查并提出审查意见;对各省、区、市人大及常委会报送全国人大常委会备案的地方性法规是否同宪法和法律相抵触进行审查并提出审查意见;对民族自治地方报送全国人大常委会批准的自治条例和单行条例是否与宪法和法律相抵触进行审查并提出审查意见;对国务院等的重大政策和决策是否违宪进行审查并提出审查意见;对中央国家机关之间的权限争议和中央与地方的权限争议提出处理意见等。当然宪法监督委员会的审查和处理意见最终都要报全国人大或全国人大常委会来审议决定。同时,可以赋予法院通过诉讼程序审理一些具体宪法纠纷案件的权力,建立宪法诉讼制度,允许人们在穷尽其他法律救济手段后,依法就违反宪法侵犯公民基本权利的行为向法院提起诉讼,由法院直接援引宪法规定予以裁判。
  
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