从法解释学的角度分析宪法环境权的主观权利和客观法

所属栏目:宪法论文 论文作者:/
论文摘要

  通观各国宪法,“环境权入宪”已经成为世界各国宪法发展的一个重要趋势,很多国家的宪法对环境权具有明确规定,一些没有在宪法中直接加入环境权条款的国家,也通过宪法解释的方法确认了宪法环境权的存在。针对宪法中的环境权条款,在肯定其权利宣示作用的同时,我们也必须从法解释学的角度,深入探讨其规范含义,明确相关法律制度及公民环境权益保障的宪法基础。这是为宪法环境权的“功能体系”问题。基本权利的功能体系是从功能面向的角度,对基本权利进行理解与阐释,其目的在彰显基本权利的内涵,进而有效实现基本权利的解释与适用。根据宪法学理论,基本权利具有两种属性: 一为“主观权利”,二为“客观法”。前者意味着公民个人有权对国家提出某种请求或主张,后者意味着基本权利在客观上是一种“价值秩序”,能够直接约束、监督公权力的行使。我们应以“主观权利”和“客观法”的区分为基础,探讨宪法环境权的功能体系。
  
  一、主观权利: 基于请求的宪法环境权功能
  
  一般而言,宪法基本权利的“主观权利”具有的内涵是: 首先,宪法上所规定的基本权利能够被公民所直接引用,请求公权力机关作出或不作出某种行为; 其次,公民可以向司法机关提出请求以保障自己的权益得到实现。这就意味着针对公民提出的基本权利请求,相关国家机关有法定的义务,如果该义务没有很好履行,公民就有权提出司法救济请求。具体而言,宪法环境权在“主观权利”的面向上包括两个方面的功能。
  首先,是防御权功能。基本权的防御权功能是根据基本权规定,人民具有与国家相互对抗的法律地位,即: 如果国家侵犯到受基本权保护的法益时,人民可以直接根据基本权规定,请求国家停止侵害。因此,宪法环境权的防御权功能意味着人民可以宪法环境权为依据,对抗来自国家的环境破坏行为,透过法律途径( 特别是司法途径) 予以排除。此时,国家的义务是“不作为义务”或者说“消极义务”。在宪法环境权中,可能适用防御权的情形包括: 一是国家法律行为的侵害,即公民的环境基本权受到来自于国家权力的直接侵害。这方面最常见的情形就是国家由于审核不严或其他原因对有害环境的经营行为发放了许可。如果将国家发放许可的行为认定为“国家行为”,那么受到影响的人民就有权根据宪法环境权所具有的防御权能提出请求,要求国家撤销该许可。目前理论上认为,合法发放许可是国家的法定义务。法律中所规定的对于污染设施许可的一个重要功能在于保护法律上第三人权利,特别是临近该污染的居民的权利; 国家机关如果缺乏严格审核而违法给予许可,允许排污设施进行经营而侵犯了相关第三人的权利,相关居民就可以通过第三人诉讼的方式,要求相关机关撤销该行政许可。二是国家事实行为的侵害,也称为行政事实行为,是行政主体在履行其职能中所作出的、不对行政法律关系产生影响的行为。一般而言,国家机关在提供公共服务过程中,相关行政事实行为可能影响到人民环境权益,例如: 公共基础设施在运营中产生噪音、政府对垃圾进行处理而产生恶臭、公共工程在施工过程中产生一定环境污染等。由于行政事实行为本身具有一定社会公益性,不能简单地加以禁止,而应该在具体情境中考虑其是否超出了合理限度。根据基本权的防御权功能,如果该公法上的公害已超越法律所设定的容忍界限时,遭侵害的相关主体原则上对该公权力主体拥有防御请求权,可以向法院提出请求,要求公共设施之经营不得超越法定限度。
  例如,德国法对于公共设施( 如污水净化设备、运动场等) 所产生的公害,受侵害的邻人原则上拥有公法上的请求权,可以要求设施的经营不得再造成污染或将干扰限制在一个最低标准。
  其次是受益权功能。基本权的受益权功能又称给付请求权功能,是基本权主体直接根据基本权规定,请求国家提供特定给付,包括经济和社会两个方面的内容。受益权功能的法律基础为国家的积极性义务,即根据基本权规定,国家必须通过一定的适当方式,积极主动地为公民基本权的实现提供必要条件。依据公民请求对象和国家所承担义务内容的不同,基本权的受益权功能可以区分为“消极受益权”和“积极受益权”两个部分。一是消极受益权,基本权利的消极受益权功能意味着,如果公民的基本权利被侵犯,公民可以提出相应的法律诉讼。换言之,国家没有很好保障公民权利实现时,权利人能够通过司法的方式寻求救济,即“无救济即无权利”; 任何权利都应具有相应的司法受益权功能。就宪法环境权而言,根据消极受益权功能,当生活环境被破坏而无法保持适宜状态时,相关主体有权提起诉讼以获取法律救济。此时,国家必须保障诉讼救济途径的效率与通畅。二是积极受益权,基本权利的积极受益权功能意味着根据基本权利规定,公民能够得到国家所提供的一定利益或是福利,例如得到某种待遇、某种服务等。
  从概念上,积极受益功能可以分为两大类: “原始给付请求权”和“派生给付请求权”。从宪法实践来看,随着宪法上平等原则的传播,分享权已经得到广泛认同; 但对于原始给付请求权,由于涉及人民对于国家的直接性请求,一直存在争议。目前一般认为,国家所具有的给付能力是有限的,受到资源、财政、利益等诸多因素的影响,是非常复杂而难以处理的事项; 在涉及人民生存的最低保障时,人民根据生存权的要求可以享有积极的请求权,除此之外的其他给付事项则属于立法者裁量的范畴,可以随着情况的变化而进行调整。
  就宪法环境权而言,公民所享有的请求国家给付适宜生存环境的权利,可以从如下几个方面展开: 第一,在“分享权”方面,公民有权平等享有良好的生活环境,实现基本环境公共服务的均等化。
  对于明显的区域环境利益不平衡,或者环境保护设施的不均衡配置等情况,可以请求国家予以调整,获得法律救济。第二,在“原始给付请求权”方面,一般性的给付请求不予支持,但当生活环境已经不能满足最低生存标准而威胁基本的人性尊严时,例如环境污染造成严重的人身与财产损害时,公民即享有积极的给付请求权,可要求国家积极采取措施对该生活环境加以改善,确保基本良好的生活环境。第三,随着现代社会的发展,“信息公开”
  和“资讯公开”越来越受到人们的重视。因此,有必要将“资讯性”的给付或服务单独列举,以彰现其重要性。国家对于相关的环境信息负有积极给付的义务。
  
  二、客观法: 基于价值秩序的宪法环境权功能
  
  在传统上,宪法理论对于基本权利的解释仅仅限制在可以直接向国家提出请求的“主观权利”层面上。二战后,德国宪法法院通过一系列相关判决,发展出基本权利的“客观法”意义,其意味着:
  基本权利不仅仅包括防御权,在客观上也是一种“价值秩序”。这种价值秩序对于宪法和其他所有法律都有相当的效力,能够对包括立法、行政、司法在内的国家权力进行有效约束。这就意味着,国家对于基本权利不仅负有不侵犯的消极义务,同时还负有帮助和促进的积极义务,即国家的“保护义务”; 每一项基本权利不仅是能够对抗国家不法行为的“防御权”,同时也对公权力形成了客观上约束的价值秩序。
  基本权利“客观价值秩序”的确立,加强了基本权利的效力,也使得许多有助于基本权利实现的行为和制度得以进入基本权利的功能体系。宪法环境权同样具有自身的“客观价值秩序”和由此导出的相关国家义务。具体而言,宪法环境权的“客观功能”主要体现在如下几个方面。
  第一,制度性保障功能。“制度性保障”的概念首先由德国法学家施密特所提出。由于当时德国宪法学通说认为基本权并不约束立法权,只约束行政权,造成立法空白无法受基本权利约束,有侵犯人民自由的危险,所以施密特提出“制度性保障”的概念以反对立法者的恣意,保障与基本权本质相关的制度不受立法权的侵害。在此基础上,制度性保障逐渐成为基本权利客观内容的一部分,要求根据基本权利的本质,国家必须建立某些法律制度并确保这些制度得到有效实施,保障基本权利得以实现; 这些制度有赖于存在的基本规范,国家( 立法者) 不得任意加以变动。由此,制度性保障功能要求立法者积极建立和维护必要的制度,保障基本权利得以实现。一般而言,为了保证宪法环境权的实现,立法机关要建立的制度应包括: 预防类法律制度( 环境影响评价制度、环境标准制度、环境规划制度等) 、污染控制类法律制度( 排放许可制度、限期治理制度、环境监测制度、排污税费制度、防治污染转移制度等) 、补救与救济类法律制度( 突发环境事件应急制度、行政救济制度、民事救济制度等) 。对于这些重要的环境法律制度,立法者负有尽快建立并不断加以完善的积极义务。
  第二,程序保障功能。程序保障功能有两个方面的内容: 消极层面根据基本权利所内在的程序保障要求,国家所作出的任何决定都有义务在程序上遵循“正当法律程序”( due legal process) 的要求;积极层面则表现为一些基本权的实现在组织和程序上具有依赖性,即如果缺乏国家的有效组织和程序上的配合,该基本权就无法得到实现。此时,国家就必须为该基本权提供组织和程序上的保障,例如从宪法所保障的学术自由推导出国家在进行大学组织时有承认相关自治权的义务。对于宪法环境权而言,其既有“正当法律程序”的要求,也是一种具有“组织与程序依赖性”的基本权: 在消极面向上,由于国家对环境的管理可能出现“政府失灵”的情况,此时就需要有效的公众参与来监督环境行政程序的全过程,即公民有请求参与环境行政程序的权利;在积极面向上,由于环境问题的产生很大程度上是源于无法通过市场机制解决的外部性问题,此时就需要国家遵循行政组织法的要求,建立有效的环境管理体制。可见,组织与程序保障是宪法环境权非常重要的一项“客观功能”,即国家有义务提供环境行政的各项基本程序( 如许可程序、听政程序、环境影响评价程序等) ,同时应通过立法、行政等方式,建立有效的环境管理体制,为宪法环境权的实现提供组织和程序上的保障。
  第三,基本权利的第三人效力。根据传统的宪法理论,宪法约束的对象仅为国家权力,基本权利只体现“人民-国家”的法律关系。但是,随着社会的发展变化,强者和弱者之间的差距加大,随之出现了诸多强势一方侵害弱势一方基本权利的实例,而私法由于其性质所限,无法对此种损害提供有效救济,这就提出了宪法基本权利条款在一定条件下适用于私法关系的问题,即基本权的第三人效力问题。一般认为,基本权利原则上可以在私法上发生效力,但对于宪法产生效力的具体方式却存在诸多争议,其中主要有“直接效力说”和“间接效力说”两种学说。从德国和日本的相关理论与实践看,目前的通说是“间接效力说”,也就是认为宪法基本权利条款不能直接适用,而是法官在审理民事案件时,通过法律解释的方式体现基本权利的精神,使基本权利间接在私人关系之间具有 效力。
  按照这种“间接效力说”,基本权利的第三人效力其实是国家保护义务的一种适用情形。此时的国家保护义务表现为立法和司法两个方面: ( 1)立法机关应根据宪法精神,制定相关法律解决私法领域中的基本权利冲突问题; ( 2) 对于司法机关而言,当私法规范有法律漏洞或者存在明显错误时,法官在具体个案中应该按照基本权利“客观价值秩序”的要求进行合乎基本权本质的解释,保障基本权不受非法侵犯。显然,对于环境权而言,“第三人效力理论”及相关的国家保护义务为立法者根据宪法精神,建构私法上环境权体系提供了基础理论支持。
  
  三、主观与客观的互构: 宪法环境权中“主观权利”的认定
  
  一般认为,划分基本权利双重性质的主要标准为是否存在主观请求权,即指作为主观权利的基本权利明确的赋予公民个人以请求权,国家必须依据个人请求作出或不作出相应行为; 而在“客观价值秩序”面向上,基本权利不涉及个人请求权的问题,仅仅对国家提出保护义务的要求。但是,基本权利的主观权利属性与客观属性并非截然对立而是相互联系和补充的。实际上,客观法是对国家加以义务,而主观权利则使得部分的国家义务有了对应的个人权利,在这种意义上,客观法是可以包含主观权利的。在“主观权利”与“客观法”互构的基础上,就产生了两者的界限问题,即: 如何准确的认定“主观权利”在基本权中的范围。
  对宪法环境权而言,该问题则更加复杂。这是因为,实体性环境质量涉及“良好生活环境”的要求,无法简单依据客观物理事实来判断公民权利是否受到侵犯。有学者指出,有关环境质量的评断属于价值判断( value judgement) 问题,很难用传统的法言法语进行明确解释,同时环境质量往往受到多种因素的综合影响,无法得出单一的判断。这样,针对国家行为对公民实体性环境利益产生的影响,就很难直接依据外在的物理事实而得出侵犯公民环境权的判断。另外,宪法环境权中亦有客观法内容“再主观化”的问题。国家的环境保护义务在何种情况下可“主观化”为人民的主观保护请求权? 这实际上又包涵两个问题: 一是在涉及公民实体性环境利益时,如何认定宪法环境权所具有的“主观权利”? 二是国家的环境保护义务如何转化为人民的主观公权利?
  对于第一个问题,其实正是对宪法环境权之客体---自然环境要素的特定良好状态---在实体性问题上的界定。换言之,破坏或者未达到这种良好状态,就可认定为侵犯了公民的环境权。这种自然环境要素良好状态的外在表现即为环境质量标准。制定环境质量标准的基础是环境功能分区,即针对人类活动强度和环境要素需求的不同,将环境地域分为若干类别并确立不同的标准值分别适用。这样,某国家行为使得该地域未达到相应的环境质量标准,即可认定为侵犯相关公民的环境权,该主体有权依据宪法环境权的防御权和积极受益权功能,寻求法律救济。
  对于第二个问题,涉及客观法“再主观化”的具体标准。由于客观价值秩序的再主观化容易造成侵犯立法权等弊病,有学者提出了从客观法中推出主观权利需要的三条标准: 对基本权利的实现有绝对必要性; 请求权标的的内容可以确定; 必要的财政手段已经确保,而且并不侵及立法者的财政支配权。一般而言,由于环境保护具有很强的科学技术性与政策性,立法机关在制定法律的过程中,针对如何具体实现宪法环境权所要求的环境保护义务具有较大的自由空间; 行政机关在具体执行相关法律时,也具有一定的行政裁量空间。因此,如果主张公民享有向立法机关请求保护的权利( 立法不作为) ,或者请求行政机关为特定措施的权利,就很难符合环境保护的实际情况。因此,一般情况下,不能从宪法环境权的“客观价值秩序”中导出主观权利。但是,在特定情形下,基于国家的环境保护义务,人民可以享有保护请求权。如在发生突发环境事故或人民生命健康因环境侵害遭受到重大危害时,行政机关就必须采取必要的措施而没有自由裁量的余地,此时,行政机关“裁量空间收缩至零”,而人民则享有请求行政机关为一定措施的公法上的权利。
  由此,在涉及程序性环境利益时,公民可直接依据宪法环境权的相关功能( 消极意义上的程序保障功能和消极受益权功能) 享有主观权利,包括( 环境) 行政程序参与权和司法救济请求权; 在涉及实体性环境利益时,应根据环境质量标准,来判断相关主体是否可以依据防御权和积极受益权功能享有主观权利。需要注意的是,在立法机关已制定了专门法或者宪法已有相关规定的情况下,宪法环境权积极受益权功能中的特定内容可以直接成为公民的主观权利。
  
  四、研究视野的拓展: 迈向“解释论”的环境法研究
  
  环境权作为环境法的核心问题从提出之日起,一直受到极大的关注,也面临着巨大的争议。从目前研究看,环境权的概念、属性、内容等基本问题一直聚讼不休,既无法明确环境权的基本构成,也没有形成必要的共识,以至近年来,有观点认为环境权是一个“有着良好动机的伪命题”,不构成真正的法律权利,也不是环境法最主要的命题。
  在某种意义上说,如果环境权研究保持“停滞不前”、各种观点相互间“不可通约”的现状,质疑的声音就必然越来越多,理论上的混乱情况就不可能消解,从而对环境法学研究及环境法治实践构成不利影响。
  克服环境权研究的困境的关键在于研究方法论的自觉,这包括两个方面: 一是明确研究的逻辑前提,二是确定研究的逻辑层次。从权利属性上看,环境权是一项复合性的基本人权,在应然层面和实然层面上分别表现为习惯权利和法定权利。
  这表明,“环境权”只是一个集合性概念而非分析性概念。欲明晰环境权的具体构成,就需要进一步对“环境权”概念本身进行分解,在不同层次上展开规范性的分析,而不是笼统的对“环境权”主体、客体、内容等问题进行探讨。将宪法环境权作为一个“分析性概念”,从“解释论”的角度进行深入剖析。
  但纵观现有对于宪法环境权的研究成果,在一定程度上已经陷入了简单肯定或否定的误区。一方面,现有研究多集中在“环境权入宪”方面,多通过阐释环境权作为基本人权的定位,并列举生态危机的严重,论证将环境权写入宪法的必要性。然而,鲜有文章对于环境权入宪后所预期发挥的功效进行深入探讨,这无疑是现有研究的缺陷所在。另一方面,有学者根据环境权在现实中所遭遇的困境否定宪法环境权的规范性,认为各国宪法中相关条款不应被视为实体性基本人权,而应视为揭示环境保护政策、理念的宣示式条款。应该看到,在环境保护意识已深入社会的如今,简单的呼吁环境权的重要性、强调环境权“入宪”已经意义不大,更为需要的是在法治框架下对环境权进行规范分析,这样才能真正为环境权的确立及良性运作提供法律基础。在某种意义上讲,简单的将环境权列入宪法而不深入挖掘其规范含义,并不能从根本上解决人民在环境保护领域的权利享有问题,造成该条款缺乏环境法律的严肃性,将环境法律与环境政策、甚至是政府部门的文件混为一谈。更进一步说,如果学者的研究重心和学术旨趣不在于通过法律解释揭示规则的意涵,而是不断地对法律规则进行修改,环境法学研究就存在异化为“环境立法与修改研究”的可能。基于此,环境法学研究应改变“以立法为中心”的思路,重视“解释论”的研究,重视对现有条文规范意义的探求,通过成熟的法律解释研究确立环境法学的法学“品格”,建构环境法治的微观基础。
  
  〔参考文献〕
  〔1〕〔11〕〔16〕李建良: 《基本权利理论体系之构成及其思考层次》,《人文及社会科学集刊》1997 年第 1 期。
  〔2〕Robert Alexy: 《作为主观权利与客观规范之基本权》,《宪政时代》1999 年第 4 期。
  〔3〕〔14〕〔19〕张翔: 《基本权利的双重性质》,《法学研究》2005 年第 3 期。
  〔4〕〔9〕〔17〕许宗力: 《基本权的功能与司法审查》,《宪法与法治国行政》,台北: 元照出版有限公司,2007 年,第 184 页。
  〔5〕〔20〕李建良: 《论环境保护与人权保障之关系》,《东吴法律学报》2000 年第 2 期。
  〔6〕闫尔宝: 《行政事实行为之再阐释》,《公法研究》( 第三卷) ,北京: 商务印书馆,2005 年,第 117 页。
  〔7〕刘淑范: 《公法上结果除去请求权之基本理念》,《政大法学评论》第 72 期。
  〔8〕张翔: 《基本权利的受益权功能与国家的给付义务》,《中国法学》2006 年第 1 期。
  〔10〕谷德近: 《区域环境利益平衡---〈环境保护法〉修改面临的迫切问题》,《法商研究》2005 年第 4 期。
  〔12〕陈海嵩: 《论环境信息公开的范围》,《河北法学》2011 年第 11 期。
  〔13〕张嘉尹: 《论“价值秩序”作为宪法学的基本概念》,《台大法学论丛》2001 年第 5 期。
  〔15〕张嘉尹: 《基本权理论、基本权功能与基本权客观面向》,《当代公法新论》,台北: 元照出版有限公司,2002 年,第 56 页。
  〔18〕张翔: 《基本权利在私法上效力的展开》,《中外法学》2003 年第 5 期。
  〔21〕陈爱娥: 《自由·平等·博爱---社会国原则与法治国原则的交互作用》,《台大法学论丛》1997 年第 2 期。
  〔22〕朱谦: 《环境权问题: 一种新的探讨路径》,《法律科学》2004 年第 5 期。
'); })();