实现我国农民财产权利的主要途径

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  党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“赋予农民更多的财产权利”的目标要求。如何“赋予农民更多的财产权利”,保障各项财产权利有效实现,并顺利实现政策目的,关系到农村改革、农民增收、农业发展。本调研依托全国和甘肃省实际情况,通过对农民财产权利拥有、实现状况和存在问题及原因的调查与分析,探索研究实现我国农民财产权利的主要途径。

  当前我国农民财产权利的拥有、实现状况

  城乡二元结构和农村统分结合的双层经营体制,致使我国农民财产有其明显特点。具体表现就是农村土地集体所有,而不是西方的私人所有,也不同于我国城市土地属于国家所有。这就决定了我国农民财产除了一般意义上的财产以外,还包括与集体土地相关的财产。因此,为了便于分析,我们将农民财产划分为完全财产和不完全财产两类。

  农民完全财产是指由农民家庭和个人劳动所得依法购置、投资形成并能行使完全财产权利的各种资产,包括生活用品和生产设备、农畜产品物资以及存款、其他物资等。农民不完全财产是指与农村集体所有制(土地、资产)相关而衍生的财产,主要包括两个方面,一是与农村集体土地有关的财产,主要包括宅基地、房屋、承包地(耕地、林地、草地等),与之相对应的财产权利包括:宅基地使用权、房屋所有权、承包地(耕地、林地、草地等)经营权和集体土地增值收益权等;二是与农村集体资产有关的财产,主要指集体资产(包括资金、资源)中农民个人拥有的份额,与之相对应的财产权利主要包括:集体资产收益分配权。按照上述分法,农民财产权利也可以大致分为完全财产权利、集体土地类财产权利和集体资产类财产权利等三类财产权。

  从调查情况看,农民财产权利在行使过程中还存在很多问题,处于一种不完全、不充分的状态。

  (一)农民完全财产权利的实现状况

  生活用品、农畜产品物资和现金、存款、证券等货币证券资产。这类财产产权归属明确,受到严格保护,拥有包括占有、使用、收益和处分等项权利,享有完全的个人私有财产权利。

  生产生活用具及设施。随着农村经济的快速发展和农民生活水平的不断提高,农用机械和农机具,蔬菜温室大棚、养殖暖棚、储藏库窖,家用汽车、摩托等生产生活设施及用具成为农民另外一项重要的大额财产。调查表明,我国农民拥有的生产生活设施及用具也没有实现完全的财产权利,主要表现是不能抵质押贷款。多年来,农民购买的机械设备、交通工具和兴建的农业生产生活设施不能作为财产在金融机构贷款融资,缺失融资贷款功能。2013年7月1日,国务院办公厅在《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中明确指出,探索开展大中型农机具抵押贷款试点工作。但据调查显示,我国农村大中型农机具依然缺乏融资抵押功能。农民投资兴建的养殖大棚、蔬菜温室等农业生产设施。生产设施与土地紧密相关,不可分割,但在体现财产权利时存在不完全、不充分的问题。对农民来说,虽然自己投巨资兴建却不能向银行抵押获得贷款,对银行来说,此类抵押物不易变现,产权不明晰,不愿意将此作为贷款抵押物,虽然甘肃省武威市在试点开展养殖大棚、蔬菜温室抵押贷款,但对全国来说依然面窄量小,形不成大气候。

  (二)农民不完全财产权利的实现状况

  1. 集体土地类财产权利。我国实行农村集体所有制,这就决定了我国农民有许多与土地相关的财产权利,是我们所称的不完全财产权利的主要部分。主要包括与宅基地、承包地(耕地、林地、草地等)、集体统一管理的资源性土地等有关的财产权利。

  房屋。房屋是人的基本需求,也是生活水平提高的主要标志,更是农民的主要财产。但由于受政策制度的制约,农民最主要、最重要的财产——房屋财产权利处于很不完全的状态。集农民毕生积蓄建造的房屋不仅没有抵质押的功能,而且也不能为扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持。主要表现在:一是无产权证。在我国,农民房屋只有宅基地《集体土地使用证》,绝大多数地区都没有产权证,农民房屋没有国家法律认可并保护的所有权,产权不明晰不明确。

  二是不能自由买卖。在受限市场上销售转让,也就是说,农民对自己的房屋没有完全处分权,不能自由上市交易,使得农民房屋丧失了经济价值。三是不能抵押贷款。据调查,大部分农民的房屋是其最主要的财产,却因为没有产权证、限制在市场上自由流通交易,农民房屋的融资功能完全丧失。

  另外,住房所占用的是集体土地中的宅基地,《担保法》明文规定宅基地是不能抵押的财产之一。

  宅基地。宅基地是农民建房用地,根据现行政策,宅基地实行的是定量按户审批制度。虽然与农民自己投资兴建的房屋不可分割,但由于农村土地的集体所有性质,宅基地对农民来说只有使用权,而且只能由农户独享使用权。宅基地政策偏向于对农民现有福利的保障,导致其只有使用功能而无金融经济功能。在现有法律法规基础之上,宅基地无法进行转让抵押,导致成为沉淀资产。同时,根据当前政策,宅基地不能流转也没有科学合理的退出机制。由于国家政策制度对宅基地的限制,导致农民房屋财产权利受到严重制约,宅基地的不完全财产权利是造成农民房屋不具有完全财产权利最直接的根源。

  承包地。承包耕地、林地、草地是农民赖以生存和发展致富的生产生活资料,是农民的标志性财产。但同样由于农村土地集体所有制的限制,承包经营权只有占有、使用和收益权及受到限制的部分处分权。近年来,承包期不断延长,政策上也明确了承包期由30年向长久不变转变,处分权的形式也不断丰富,承包地的财产权利不断完善,但承包经营权的抵押和担保权能依然没有实现,使财产最大的功能闲置。

  集体所有并统一管理的其他资源性土地。集体统一管理的其他资源性土地主要包括:集体所有的土地(除承包地以外)和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。集体土地所有权是受限制的所有权,也没有赋予农民完全财产权利,主要限制因素是国家法律和政府管理制度,集体土地所有权在收益权和处分权两方面受到限制。现行体制下,集体土地取得收益的途径主要包括两方面:一是从国家建设的征收征用中取得土地补偿费;二是集体土地的发包、出租和流转过程中取得的收益。集体土地所有权由村“两委”干部代为实施,受村干部法律意识淡薄、监督部门查处力度不够等因素影响,在集体资源性土地经营管理过程中常常出现村干部暗地发包、优亲厚友、侵占土地承包费和征地补偿款等违法行为,严重损害了农民的合法利益。

  2. 集体资产类财产权利。农民集体资产类财产权利是指农民作为农村集体经济组织成员依法拥有的集体资产的相应财产权利,是农民不完全财产权利的一部分。目前,农民集体资产类财产权利的实现过程中还存在不少问题,主要表现在:一是股份不明确,主体虚置。在当前农村集体经济组织主体不清、功能弱化,尤其是立法滞后的情况下,农村集体资产所有权行使主体虚置,村民共同享有的集体资产份额不明确、财产权利实现途径模糊,在集体资产收益分配方面产生的问题较多,一些村过去积累的大量集体资产(通过统一经营、土地征用等途径)逐年消逝,严重损害了农民的切身利益。二是集体统一经营能力不足、管理不科学,流失严重。对农民个人来说,集体资产类财产权利目前仅仅体现在收益权上,而这一点也未能很好地维护。虽然在处分、使用、占有等权能方面也有法律政策规定的实施方式和程序,但大多流于形式,不能充分保障和落实。

  农民财产权利难以有效实现的原因分析

  (一)国家法律政策的限制。这是导致农民财产权利不完全、不充分的主要原因。法律法规政策上的模糊表述以及限制规定,成为我国农民财产权利长期得不到有效保护、处于不完全现状的最大障碍。法律政策上的制约,深刻影响了农民财产权利的理论研究和工作实践,对理论研究来说成了禁区,对工作实践来说成了雷区。

  (二)农村集体所有制制度设计不完善,没有形成适应社会主义市场经济发展的制度机制。根据我国现行法律,农村土地和农村集体资产属于农民集体所有,也就是全体农村集体经济组织成员所有。自农村实行家庭承包经营以来,生产力得到极大解放,取得了举世瞩目的好成绩,但在集体统一经营方面相对弱化,农村集体经济组织主体虚化,农民集体所有制还未找到有效的实现形式。从上述农民财产权利的实现状况可以看到,农民财产权利的不完全、不充分,几乎都与农村土地和资产的集体所有性质相关。

  (三)国家的城乡二元体制,导致以土地为核心价值的农村集体资产不具备同等进入市场的条件。最主要的表现就是城乡住房方面。法律规定,同样是由个人投资兴建的住房,只是由于身份不同,农民住房没有产权证且不得在市场上自由交易;而城市居民的住房则可以任意处置。另外,建设用地城乡同地不同价,农村土地只有转变身份成为国有,才能在市场上交易,而在转变身份过程中,农民个人和集体只能得到少许的安置补偿费,巨大的土地价值随身份的转变进入地方政府和开发商手里。

  (四)农民权利意识淡薄。近年来,国家在保障和赋予农民更多财产权利这个问题上采取了很多政策性措施,取得了长足进步。特别是在农村集体资产监管方面,省级层面上基本都有法规规章专门规范,也明确了农村集体经济组织成员作为集体资产的所有者应当依法享有的民主权利。但是,据我们调查了解,我国在农村集体资产管理方面的民主监督管理程序大多都难以发挥实质性作用,没有起到很好的监管作用,一个主要原因就是农民作为所有者的主体意识不强,权利意识淡薄和监管能力不足。

  实现农民财产权利的政策建议

  (一)修订有关法律法规,严格保护农民财产权利

  1. 规范农用地转用建设用地程序。首先,及时修订《土地管理法》、《农村土地承包法》、《宪法》的相关条款,修改国务院有关规定,扫清政策壁垒,简化农地审批手续,建立城乡统一的建设用地市场,允许农村集体经营性建设用地直接进入市场,赋予农民更多征地谈判时的发言权,争取有更多机会参与土地增值收入的分配。其次,建立基于市场价格的征地补偿标准体系。继续完善征地补偿安置措施,保障被征地农民权益,依据市场价格确定补偿标准,及时足额拨付补偿款,让农民享受出让土地使用权收益,增加财产性收入。

  2. 制定出台《农村集体经济组织法》。国家应加快出台《农村集体经济组织法》,完善相关制度,切实解决农村集体经济组织机构不健全、职责(权)范围混淆不清、工作开展无章可循、组织成员无法界定、农民切身利益无法维护等问题。顺应新的农村经济体制发展的需要,规范农村集体经济组织及其行为,保护农村集体经济组织及其成员的合法权益,促进农村经济的健康和可持续发展。

  3. 完善“农转非”的户籍制度。要不断完善“农转非”户籍制度,可以尝试农民进城后,继续保持其对承包土地和宅基地的使用权,进城农民既可拥有城市户口,享有城市户口的养老、医疗、教育、住房及就业保障,同时宅基地、林地和承包地的使用权暂时保留,由农民自行处置,若发生征地拆迁时,农民还可获得相应的征地补偿费和拆迁费。

  (二)发放产权证确权,赋予农民完全财产权利。主要有以下几项财产需要确权颁证:

  1. 宅基地和房屋产权。确权颁证,在国土和房产部门登记。

  2. 集体资产股份。实行产权改革,明确农民个人拥有的集体资产股份,颁发股权证。

  3. 承包经营权。农村集体土地先确权,后颁证。对耕地、林地、草地等的承包经营权在二轮延包的基础上,换发新证,标明四至界限和发证日期。

  4. 生产设施产权证。为农户在农村土地上依法兴建的农业生产设施颁发产权证。

  (三)保障各项权能,完全实现农民财产权利

  1. 充分赋予处分权。一是赋予农民对财产的处分权。二是允许农民财产在市场上自由交易处置。三是尽量放宽处分范围、主体和其前置条件限制。建立承包地、宅基地的退出机制。

  2. 最大限度地保障收益权。一是农民财产在市场上自由流动。二是政府对农民财产交易提供优质服务,确保农民财产交易过程中的合法收益免受侵害。三是规范和丰富农民财产投资的方式,确保农民财产能通过各种适合自己的方式产生收益。四是完善农村集体资产(包括集体土地)的收益分配办法,确保农村集体资产收益权的有效实现。

  3. 增强农民合法财产的融资功能。国家相关部门应尽快联合金融机构制定出台相关政策,允许农业设施和农业机械抵质押贷款,大力支持农民通过自有财产获得财产性收入,同时可以探索以农畜产品、特色林果业、林权等为抵押物,向金融机构申请贷款发展其他致富产业,增加农民收入。

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