民族自治权的二重性特征及其实现途径

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论文摘要

  民族自治权是民族区域自治制度的核心,是各少数民族平等享受当家作主权利的重要标志。

  从民族区域自治制度入宪到民族区域自治法的颁布,再到作为我国的一项基本政治制度的确立,民族自治权问题一直受到各界的关注。由于历史、现实、主观、客观、外部、内部等各种因素的影响,民族自治权的实现事实上面临诸多困扰。在国家现代化的总进程中,着眼于建设中国特色社会主义民主政治这一目标,民族自治权的实现已不仅仅是法律层面或理论层面的问题,而是一个关系到少数民族的根本权益得到实现,从而促进民族团结,社会安定,国家安全的重大现实问题。

  一、民族自治权的内涵及属性

  民族自治权是少数民族地方的自治机关依据宪法、民族区域自治法和其他相关的法律法规,对本地区和本民族内部事务进行自主管理的权力及实现其利益的权利。即民族自治权是自治权力和自治权利的有机统一,但从实际运作过程和目标指向看,应更多地体现为权力的性质。因为,国家推行民族区域自治制度的目标是实现各民族共同体的正当权利。民族权利作为一种集体权利,与其他主体的权利一样,不是天赋的,而是历史地产生的[1]。“是社会的产物,是社会的产儿,而不是自然的个人的产物”[2]。也就是说,权利是在社会成员和社会群体的利益要求和利益关系的基础上产生的。就权力和权利而言,二者是一种相互依存的关系,权力源自于公民对自身部分权利的让渡,而不同社会成员和社会群体的利益主张要转变为法定资格,进而成为法定权利且最终得以实现,又必须有权力的确认和保障。

  在我国单一制的国家结构形式下,民族自治权本质上是由国家最高权力机关及其制定的宪法赋予的,由少数民族地方自治机关行使的自主权,具有与其他形式的自决权或自治权不同的属性。

  与民族自决权相比较,二者虽然都是解决民族问题的重要手段,但民族自治权是统一的主权国家内的地方自主权,没有从政治一体化框架中分立或者分离的性质。而民族自决权则是指各民族有自由决定自己的命运乃至脱离与异族组成的政治共同体进而建立本民族独立国家的具有主权性质的权利。如列宁所说,“是民族脱离异族集合体的国家分离,就是成立独立的民族国家”[3]。

  二、民族自治权的二重性特征

  基于我国单一制的国家结构形式,民族区域自治制度产生的缘由及其内在的本质和基本精神,民族自治权在实际运行中体现出鲜明的二重性特征。

  (一)自主性与从属性

  依据《民族区域自治法》,民族自治权的自主性体现在:民族自治地方的人民代表大会有权根据本地区经济社会发展状况制定自治条例和单行条例;可从本地区实际出发变通执行或停止执行上级国家机关的决议、决定和命令;自治地方的自治机关可以以实行区域自治的民族的语言文字为主行使职务;民族自治地方的自治机关及企事业单位录用工作人员,可对本地少数民族和其他少数民族人员予以照顾;拥有对本地区资源的管理、保护及优先开发使用权;自主安排地方性经济、金融、文化、社会、教育、科学、体育、卫生、环境保护等事业的发展;根据军事制度和当地的需要,组建公安部队;自主安排和使用属于自治地方的财政收入。但以上自主权只是相对的治理权,因为,民族自治地方是中华人民共和国不可分割的组成部分,民族自治地方的自治机关只是国家的一级地方行政机关,其自治权不具有主权属性,不涉及国防和外交领域。自治权力和自治权利设定的前提、内容、范围、程度均需以宪法和《民族区域自治法》的规定为准绳。因此,具有从属性特征。

  (二)民族性与地域性

  自治思想和自治权概念虽然是在近代才传入中国,但民族自治的传统和实践却源远流长。从秦朝在少数民族地区设立不同于汉族地区的特殊地方行政管理机构———“道”和“属国”,到东晋和南朝设置左郡左县,到唐宋的羁縻政策,再到元朝的土官制度及明朝的土流分治政策,体现了历代王朝统治者注意到了少数民族的特殊性以及对少数民族和被统治民族治理方略选择上的共通性,即以少数民族所在地划分区域,除政治上臣属于中央王朝并定期履行朝贡义务,由其首领按照当地的规则和习俗自主管理本地区事务。新中国制定的民族区域自治制度,更是充分体现了自治权的民族性和地域性,这也是国家赋予民族地方自治权的前提。自治权的民族性和地域性相统一的特征表现在权利主体的三个向度,即少数民族、少数民族聚居地区、少数民族地区自治机关。如果没有民族性因素,就不会在特定区域设立民族自治权,即使设置了,也不是民族自治权。另一方面,如果脱离了特定区域,民族自治权便无从实现。

  (三)权力性与权利性

  作为一种制度安排,民族区域自治的目的是维护各民族成员的各项权利,实现的手段和途径则是赋予民族地方的治理机关以自主性支配力量,即民族自治权力,它与民族自治权利是相伴而生,相辅相成的关系。民族自治权的权利属性体现的是各民族共同体利益的法律化,其产生的基础是社会成员和社会群体在政治共同体内的利益要求及利益关系。在社会生活中,个体、群体、阶层、集团、阶级等不同利益主体围绕有限资源的分配必然形成复杂的利益关系格局。少数民族由于其特殊的的历史发展起点,在利益分享中客观上不占优势,社会共同利益取向和民族特殊利益诉求成为民族自治权利(一种群体形式的权利)产生的现实基础。可见,民族自治权利不是任何人,任何力量或任何形式权力的创造物,相反,它是民族自治权力产生的源头和依据。但从民族区域自治的目的看,民族自治权利的实现又必须以民族自治权力的科学设置和有效运行为手段和保障。二者是在民族共同体利益基础上的有机统一体。

  (四)独享性与共享性

  根据《民族区域自治法》的规定,民族自治权由实行区域自治的民族享有,没有实行区域自治的少数民族不享有这一权利。例如,《民族区域自治法》的第十六条和第十七条规定,“民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当由实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任”,“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民主的公民担任”[4],由此体现民族区域自治权的独享性。

  由于我国民族分布呈现的是大杂居、小聚居及分散聚居的特点,因此,很少有单一民族聚居的地区。自治地方事实上是由居住其中的包括汉族在内的多个民族的成员在长期交往中形成的,他们都是所在地区的主人,都应该享有自治权。为体现民族自治辖区内不同民族的平等权利,非主体民族同时也享有政治、经济、文化、教育、科技、卫生、体育等方面的权益和特殊优惠。自治权又体现出由主体民族主导,其他民族参与的共享性特征。

  (五)原则性与灵活性

  《民族区域自治法》的第三章通过二十九个条款对自治机关的自治权做了设置,内容涉及到了行政、司法、经济、人口、资源、环境、生态、财政、金融、税收、就业、社会保障、公共安全、文化、艺术、教育、科学、技术、医药、卫生、健康、计划生育等方面。覆盖面虽然很广,但由于《民族区域自治法》是国家的基本法律,面向的是全国所有的民族地区,而各自治地方的具体情况又各不相同,因此,对自治权内容、范围和程度的设计不可能非常细致和具体,只能是原则性的规定。与此同时,为贯彻落实《自治法》,国务院及相关部门,管辖有自治州、自治县的省、自治区、直辖市和民族自治地方需要制定实施《自治法》的行政规章和地方法规。正是因为《自治法》对自治权只做了原则规定,其中的第十九条提到,“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。”这就使民族地方自治机关能根据本地实际,在遵循原则规定的前提下,拥有发挥其能动作用的灵活空间。

  三、民族自治权实现的保障机制

  (一)完善民族法律体系

  完善的民族法律体系是实现民族自治权的制度保障。新中国成立至今,经过各方共同努力,基本形成了以宪法为基础,以《民族区域自治法》为主干,以国务院及其相关部门的行政法规和规章为辅助,以辖有民族自治地方的省、自治区、直辖市的地方法律法规及民族自治地方的自治条列和单行条例为基本内容的民族法律体系。但与时代发展的要求相比,还存在一定的差距。例如,民族法制内容未能得到及时的修改、补充和完善;自治条列的制定明显滞后;单行条例的设置缺乏针对性和可操作性,涉及面窄,质量偏低;民族自治地方立法的机制欠顺畅;民族立法和执法监督机制有所欠缺;民族法学理论研究还较薄弱。这些因素客观上影响了民族自治权的充分实现。在全面深化改革和建设社会主义市场经济的新形势下,完善民族法律体系,首先要及时完善《自治法》的内容,特别是民族经济自治权力及民族经济权利保障方面的内容;其次是建立地方民族立法部门与上级相关部门的沟通、协调、合作机制,加快自治条例出台的步伐;第三,要求和指导民族自治地方从本地实际出发,制定操作性强的、高质量的单行条例,如资源、生态、环境、传统文化保护、计划生育、社会互助等方面的条例;第四,建立健全由各级人大、政协、政府、民族成员、媒体等组成的民族立法及执法监督体系,保证立法民主和执法公正;第五,加强民族法学理论研究,为民族法制建设提供前瞻性指导。

  (二)优化民族共同体的内生结构

  优化民族共同体的内生结构是民族自治权实现的关键。民族自治地方的成员和自治机关是行使自治权的主体,民族区域社会的经济成长状况、政治文明程度、文化发展样态,成员综合素质等自变量在相互联系、相互影响、相互作用的过程中构成民族共同体的内生结构,继而成为民族自治权实现的内在决定力量。当前,民族地区经济发展迫切需要解决的问题包括:转变政府职能,在民族成员中真正树立市场意识和竞争意识,发挥市场在资源配置中的决定性作用,形成能与外部经济体对接和博弈的机制;在提高经济发展速度的同时,注重生态维护及社会综合效益,确保可持续发展;通过大力发展第三产业、高附加值消费品产业及原材料的深加工产业,形成有民族特色和竞争力的经济结构。其次,民族地区政治文明建设的主要任务是推进民主法治建设进程,实行权力开放,为提高民族群众的政治参与意识、参与能力提供坚实的物质基础及组织制度保障。第三,新时期民族地区先进文化建设主要应围绕在民族成员中树立中国特色社会主义共同理想;大力弘扬集体主义、爱国主义精神;倡导和谐的价值取向和社会主义道德风尚;保护能激励民族精神的健康向上的优秀民族传统文化。第四,通过把教育和科技放在民族地区优先发展地位的战略部署,提升民族成员的综合素质 ,全面优化民族地区的干部队伍,为民族自治权的充分行使及民族群众各项权利的实现提供根本保障。

  (三)建立长效的外部扶持机制

  为确保党和政府对民族地区优惠援助政策的实效性,必须建立富有效率和可持续的机制。具体包括:制定经济效益、社会效益、生态效益相统一的、具有可持续性的民族地区反贫困及发展战略;政府扶贫政策应尽可能涵盖所划定区域之外,散居在其他城市和地区以及部分被排除在城镇最低生活保障线以外的少数民族贫困人口;建立中央和民族自治地方扶贫目标和责任的协同机制;制定针对不同类型民族贫困人口的援助措施;完善扶贫管理制度及技术手段,做到公平、科学、责任明确;严格监管扶贫援助资金的投入和使用,真正发挥对民族地区优惠帮扶政策的作用,为民族自治权的实现提供有效的外部拉动。

  (四)营造和谐的族内族际关系

  民族自治权的独享性与共享性统一的特征,使民族自治权的实现必须以族内族际民族关系的和谐为重要前提。在现代化、市场化、信息化及城市化进程中,社会的开放度和流动度迅速加大,由此带来了民族关系的深刻变化,随之也产生了一些新现象和新问题。具体表现在:各民族人口多向频繁流动,有利于促进平等、团结、互助、和谐的民族关系构建,增强中华民族的凝聚力和向心力。但由于文化、信仰、习俗、思维、心理、生活方式等方面的差异,交往过程中,不可避免地会产生不适应和矛盾。市场经济条件下,具有先赋差异的主体要在同一起跑线上竞争,不公平的利益分享格局必然引发纷争;族内族际间城乡结构、阶层结构、就业结构不合理,群体地位的提升与人口流动的体制屏障,客观上滞阻了民族关系的发展。因此,要协调民族自治地方主体民族的主导权与其他民族的参与和分享权,最终共同实现自治权,必须培养各民族成员的公民意识和国家意识,树立民族认同与国家认同相统一的大局观;正确认识新形势下民族关系发展的趋势,树立你中有我,我中有你,谁也离不开谁的民族观,形成有合理边界的民族意识及平和、包容、自主、进取、健康的民族心理,相互尊重,精诚合作;通过社会治理体系和方法的创新,消除体制屏障,优化社会结构,为民族间的顺畅流动提供平等的社会机制;大力推进民族团结创建活动,在实践中营造和谐的民族关系。

  (五)构建自治权力运行监督体系

  民族自治权力与一般意义上权力一样,也是一种具有强制性的支配力量,所控对象包括物质、资金、信息、人员以及各类组织和机关。由于权力行使主体的多重身份,当其程度不同地掌握各种有限资源及控制力,而又缺乏外在刚性监约时,不可避免地会出现行权自利的倾向。因此,要维护和保障少数民族群众的根本利益,真正实现自治权,首先要加强少数民族廉政文化建设,形成以干部清正、政府清廉、政治清明为目标的廉政思想、观念、道德、信仰、制度规范、行为方式及社会评价体系,营造自治权规范运行的良好氛围;其次,在保证外部及上级权力机关有效监督的同时,建立民族自治地方的内生型权力监督机制,如制定民族地区廉政建设的具体规章条例;自治权开放透明;建立符合本地实际的干部任用及追责制度;尝试民族自治地方行政分权改革,完善人大、政府、司法机关之间的相互监督;实行各项公共经费预算、使用、效益公开制度;发展不同层次和不同形式的协商民主;发挥少数民族群众的监督作用并使之制度化和法治化。以此确保民族自治权的实现。

  参考文献:
  [1]马克思,恩格斯. 马克思恩格斯全集(第 2 卷)[M]. 北京:人民出版社,1957:146.
  [2]马克思,恩格斯. 马克思恩格斯全集(第 3 卷)[M]. 北京:人民出版社,2002:131.
  [3]列宁. 列宁选集(第 2 卷)[M]. 北京:人民出版社,1995:371.
  [4]中华人民共和国民族区域自治法[Z]. 北京:民族出版社,2001:8.

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