现代领导干部培训中宪法意识的培养与形成

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摘要

    中国共产党十八届四中全会的召开把“依法治国”提到了前所未有的高度,并于2014年10月23日通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。在《决定》中全面规划和阐述了走中国特色社会主义法治道路的方方面面,坚定了全面推进依法治国,建设社会主义法治国家的道路和决心。《决定》的第二个部分以“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”为主要内容,并明确指出:“依法治国就是依宪治国,依法执政就是依宪执政”,这将宪法的权威和作用置于非常重要的地位。

  宪法,在我们今后的生活中必将发挥越来越大的作用。马克思·韦伯曾说过:“任何一项事业的背后都存在着某种决定其发展方向和命运的精神力量”.宪法是根本大法,是依法治国方略得以实施的中坚力量,要使以宪法为核心的社会主义法制体系切实发挥改革的引领和保障作用,其后必然要有强大的精神力量作为支撑,这就是宪法意识。

  宪法意识是公民关于宪法的知识、观点、心理和思想的总和。培育宪法意识就是要教导人们在思考问题,决策问题,处理问题时必须以宪法为出发点,以宪法为根据,以维护宪法权威和促进宪法价值的实现为根本目标。

  宪法意识是法律意识中的一个方面,要全面实施依法治国,建设社会主义法治国家,不仅要有完备的法律制度,良好的制度运行机制,更要有与之相配的法律观念与法治意识。“观念是制度的灵魂,是法律制度得以产生和正常运转的指导思想和精神动力”,因此,在强调依法治国就是依宪治国时,不可回避的一个关键环节就是“宪法意识”的培养与形成。

  一些学者很早就关注公民宪法意识的培养。如中国人民大学韩大元教授在2002年主持研究《中国公民宪法意识调查》;2009年北方民族大学张晓琴教授调研并发表《宁夏公民宪法意识调查研究》;2013年,彭辉和史建三两位教授基于上海市805个领导干部的实证调查问卷,在大量翔实数据的基础上形成了《领导干部宪法意识的理论与实证研究》。

  纵观以上这些研究成果,都反映了改革开放30多年来,社会广大民众对宪法认识的变化。党员领导干部作为共产党执政的主要实施者,也是社会中的特殊群体,他们的宪法意识直接关系到宪法的权威与实施,更决定了党的执政地位与执政水平,因此这类人群宪法意识的培养更具有特殊性与重要性。笔者长期从事党员领导干部的法律培训工作,本文着重探讨现代领导干部培训中宪法意识的培养与形成。

  培养领导干部宪法意识的特殊性基于党员领导干部的特殊职责,对这类人群宪法意识的培养更具有特殊性与重要性。具体而言,领导干部宪法意识的特殊性包括领导干部宪法意识的起点高于民众;领导干部宪法意识的要求高于民众;领导干部宪法意识应用范围广于民众。

  领导干部宪法意识的起点高于民众。现在领导干部的特点是学识高、阅历广、经验丰富、善于思考。绝大多数领导干部都接受过正规的国民教育,基本学历也是本科,更有许多是硕士、博士,甚至有国外留学经历。不论是不是法学专业毕业,在长期的学习中,法律知识的教育都占有一席之地。我国自“一五普法”至今,普法教育都把宪法列为重点。同时,宪法也是领导干部任职、考核、晋升的重要依据之一。所以,领导干部的法律知识有一定的基础,其中宪法更是比较熟悉。尤其对于宪法的地位和作用,其认识比一般群众要深刻的多。

  领导干部宪法意识的要求高于民众。宪法意识的形成分为四个阶段,即宪法认知-宪法认同-宪法运用-宪法信仰。我国的全民普法运动,自1986年开展以来,已经近30年,面向普通民众的普法和针对党员领导干部的普法,其目的与要求是有差异的。中国的法治发展历程是自上而下的“政府主导型”,这与西方部分国家的“民众推进型”的发展进程完全不同,这种发展方式更加注重执政党在其中的引领和垂范作用。面向人民群众的普及宪法活动,就是要更多的群众知晓宪法,在认知之后能达到初步的认同。

  领导干部群体作为“法治系统工程”的领导者、组织者和实施者,其宪法意识水平是影响和制约法治社会建设的重要因素。因此,针对领导干部宪法意识的培养,则不仅要求他们认知宪法,认同宪法,自觉遵守宪法法律规定,更要达到信仰宪法的境界,即在日常生活和工作学习中将宪法置于最重要的位置并在处理各种问题和困难时,首先想到是依照宪法的原则与精神,宪法发挥无可替代的作用。

  领导干部宪法意识应用范围广于民众。广大党员领导干部既来源于人民群众,又比普通群众承担着更多的责任和义务,他们是共产党执政的具体执行者,在群众工作中要时刻面对矛盾纠纷,承担着维护社会和谐稳定的职责。在工作中除了运用具体的群众工作方法之外,更重要的是将宪法的精神和理念贯穿于群众工作的始终。宪法的精神和原则是一切法律适用的根本所在。宪法精神的内涵非常广泛,它的贯彻体现了一个国家法治发展的水平。一般认为,公平、正义、自由、诚信、权利等都属于宪法精神。这也得到了世界大多数国家的认同和采纳。

  培养领导干部宪法意识中的困境尽管对党员领导干部宪法意识的培养更具有特殊性与重要性,但在具体实践中,培养领导干部宪法意识也存在困境,具体而言,包括领导干部对宪法基本理念缺乏认识和思考,领导干部对权法关系的认识固化难破,宪法缺乏有力的实施和监督渠道等。

  领导干部对宪法基本理念缺乏认识和思考。宪法是国家的根本法,是社会主义法制体系的根基。在党校、行政学院各级领导干部的法治培训中,宪法是首要且重点的学习内容。虽然党员领导干部的法治教育开展了很久,但是,仍然暴露出一些问题:对于宪法的认识仅仅停留在知道个别常识性的表述,再者知道部分宪法条文内容,对于白纸黑字后面深含其中的宪法精神和原理含混不清,甚至是理念错误。例如,一次宪法知识培训之后,一位基层领导表示第一次听到并思考“法制”与“法治”的区别,以前在工作中并没有关注过。很多问题也在授课之后集中暴露出来,比如:依法执政为什么首先要依宪执政?宪法和其他法律的关系是怎样的?为什么宪法不能成为我国的司法判案的直接依据?宪法精神究竟是什么?

  对不在司法行政部门工作的领导干部来讲,他们的学习更应注重法治思维和法治方式的培养。宪法教育也是同理。宪法在领导干部的日常生活和工作中应用极少,那么宪法理念和宪法意识的教育与培养就格外重要,解释几个基本概念、几个常用法条,不如解答一些思想困惑,或者引导思考的方向,更能适应领导干部的培训需求。

  领导干部对权法关系的认识固化难破。虽然对宪法知识有一定了解,但是多数领导干部的宪法意识仍然只停留在宪法认知上,还远远没有达到宪法认同甚至宪法信仰。人们对于法律认同或信仰的主要动力来自于法律自身是否发挥了作用,在人们遭遇困境,渴求公平以待时,法律是否及时提供了强有力的保障。

  现实中,对领导干部而言,法律显然没有行政权力的力量更为直接和有力。所以,领导干部对宪法的信任感并非根治于心,坚不可摧,他们也常常困惑于“权大”还是“法大”的命题中。领导干部难于完全摆脱现实生活与实际利益对自己宪法观念的冲击与影响,随着所处地位、政治面貌、情境和环境的变化而改变宪法认知,领导干部在宪法意识上有很大的矛盾心态和犹疑心理。

  甚至一些领导干部的法律工具主义和特权思想仍然十分严重,认为“法治”是“变着法儿治”,将“法制”简单等同于“法治”,认为法就是用来统治别人的工具,法律只对被管理者发挥作用,而管理者可以置于法律统治之外。法律是辅助有权力的统治者治理人民的工具。在日常工作和处理问题中,可以选择对自己有利的法律适用,而涉及自身利益时,就可以通过“关系协调”、“行政命令”来解决问题,这些恰恰都是违背宪法精神的。

  宪法缺乏有力的实施和监督渠道。根据彭辉、史建三教授的调研报告《领导干部宪法意识的理论与实证研究-基于上海市805个领导干部调查样本数据》中表述:“宪法熟悉程度对上海市领导干部的宪法意识水平有显着影响,宪法熟悉程度越高,宪法意识也越高”.笔者认为,这里的宪法意识随着法律文本熟悉程度的提高而提高的,仅仅局限在认知宪法这个层次。伴随着多次宪法教育和培训,领导干部们大多对什么是宪法,宪法的地位与意义有了较为全面的认识,但是对于宪法在现实生活中究竟能起到多大的作用,则持怀疑的态度。这归根结底还是因为现行宪法缺乏有力的实施和监督的渠道,没有真正从“高大上”的地位,落到民间,发挥作用。在十八届四中全会《决定》中明确指出:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”宪法也一样。

  例如山东齐玉玲的受教育权被侵犯案件,广州三水公司诉黄浦区社保局中体现出的人身自由争议案件等,这些个别案件在审理的时候援引宪法作为依据,引起了普遍的关注与讨论,从法学家到普通民众都期待着能否开创宪法在司法实践中占有重要一席的新局面,但终究都是昙花一现。我国至今仍没有将宪法作为判处具体案件的直接依据。

  即使是根本大法,如果没有有效的制度和机制来实施维护它,也难免成为一纸空文。宪法实行这三十年来,宪法审查机制还不完善,违宪行为没有得到有效追究,目前宪法中规定的一些重要制度,例如宪法解释、宪法监督、特别调查委员会等制度尚未得到有效实施,这些都需要宪法实施监督机制来落实和保障。

  培养领导干部宪法意识的主要途径经过多年普法实践,领导干部的法制观念已经初步建立,宪法意识也基本形成,普法初见成效。但是,面对今后“依法治国就是依宪治国,依法执政就是依宪执政”的要求,如何继续深入宪法普及工作,强化宪法法律意识,将成为十八届四中全会后的重点课题。笔者认为,可以通过加强宪法教育,丰富教育形;理论结合实践,巩固宪法知识;进行法治考核,贯穿宪法意识等方式,培养领导干部的宪法意识。

  加强宪法教育,丰富教育形式。十八届四中全会《决定》中明确指出:“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键,完善国家工作人员学法用法制度,把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。”可见,进行宪法法律教育,仍然是领导干部树立宪法理念的主渠道。宪法教育是宪法内化为宪法心理的重要途径。

  但是,针对领导干部的宪法教育,传统教学方式有许多弊端,比如生涩枯燥,不够生动,难以深入人心等。因此,宪法教育要继续,但更要深入。党校、行政学院的宪法教育,不仅讲解基本知识,更要注重“宪法意识”、“宪法法律至上”理念的培养,除了传统课堂讲授式教学,还可以开发多种教学方式,比如结构化研讨、桌面推演案例教学、情景模拟等。

  理论结合实践,巩固宪法知识。宪法教育要和实践相结合才能起到内化于心的作用。领导干部来自不同的工作岗位,具有不同的专业学习背景,怎样的法律实践才能引起他们内心共鸣,从而树立宪法意识呢?这也是笔者长期思考的问题。

  一方面,要重视宪法事件对宪法意识的推动作用。近几年的宪法事件往往是社会普遍关注的热点事件,其背后潜含着深刻的宪法原理和理念。引导他们有意识的关注并思考这些热点事件,其宪法意识就潜移默化的增长。

  另一方面,组织领导干部走出课堂,走进法院,亲自感受司法案件的审理过程和结果。虽然,司法机关在审理具体案件时不能直接引用宪法,但是案件审理的过程和结果所体现出来的自由平等、保障权利、公平正义等正是宪法理念的精髓。

  进行法治考核,贯穿宪法意识。法治是人类文明进步的重要标志,是治国理政的基本方式,在当前改革发展中发挥着重要的引领和保障作用。法治的重要作用之一就体现在确立国家和社会治理中各方面的规则和制度,引导和规范社会主体各项活动。因此,法治是目标也是手段,是宏观的也是微观的。法治是需要细化分解并逐项落实的。根据法治国家、法治政府、法治社会一体建设目标,全国很多省市都发布了《法治建设实施纲要》。将法治的要求和各地实际情况相结合,不仅有纲领性的文件,还有逐项分解的法治考核标准。

  以西安市为例,自2013年以来西安市积极研究制定《法治西安建设实施纲要》和《法治西安建设纲要考核办法》。考核办法中规定,以各区县和部门上报的法治发展任务为基础,制定详细的考核评分规则,由专门机构负责考核的实施及监督检查。

  通过具体的法治考核,可以提高民众普遍的法律素质,强化行政机关工作人员的法治能力与法治思维,在追求考核结果的过程中,尊法、守法、遇事找法等基本的宪法意识得以生根发芽,宪法法律的权威得以逐步树立。

  小结

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“依法治国就是依宪治国,依法执政就是依宪执政”,这将宪法的权威和作用置于极其重要的地位。宪法,在我们今后的生活中必将发挥越来越大的作用。要使以宪法为核心的社会主义法制体系切实发挥改革的引领和保障作用,其后必然要有强大的精神力量作为支撑,即宪法意识。党员领导干部作为共产党执政的主要实施者,也是社会中的特殊群体,他们的宪法意识直接关系到宪法的权威与实施,更决定了党的执政地位与执政水平,因此这类人群宪法意识的培养更具有特殊性与重要性。

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