完善公积金利率体系的相关建议

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论文摘要

  截至2012年底,全国公积金累计缴存总额达5.03万亿元,缴存余额为2.68万亿元,实际缴存职工达1.03亿,超过我国城市人口的1/4,随着资金规模的扩大,公积金利率变动也牵动着广大缴存职工和管理者的心,在当前中国利率市场化改革的背景下,如何确定科学、合理的公积金存贷款利率也是一个紧迫的问题。

  一、现行公积金利率政策及存在的问题

  (一)现行公积金利率政策

  公积金制度自1991年在上海诞生以来,其利率实行的是“低存低贷”的规则,即:(1)公积金管理中心支付给缴存人的利率分为两种情况,当年归集的公积金存款利率按结息日挂牌的活期存款利率计息,目前利率水平为0.35%;上年结转的公积金本息按3个月整存整取存款利率计息,目前利率水平为2.6%。(2)公积金贷款利率分为两个阶段:一是制度成立以来到1999年9月按照“单位和职工个人住房公积金贷款利率,在上年结转的职工个人公积金存款利率的基础上加规定利差”执行。第二阶段是1999年9月到现在是由人民银行调整商业贷款利率时直接公布。

  主要定位于略低于商业性贷款利率。目前公积金贷款利率分为5年以下和5年以上,分别为4%和4.5%。

  从上面的利率的相关规定可以看出,现行的公积金存贷款利率具有以下3个特点:(1)存款利率是低息的,盯住3个月整存整取利率;(2)贷款利率总体上作为利率政策的一部分由人民银行确定,略低于商业贷款利率,与整体利率水平同步同方向变化的规律。(3)低存低贷,存贷利差无联系、不固定。

  (二)现行公积金利率政策存在的问题

  1.利率管理主体不明确

  《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)规定:公积金的存贷款利率由中国人民银行提出,经征求国务院建设行政主管部门的意见后,报国务院批准。由此可知,利率管理的职能主要在人民银行,而人民银行对利率的管理主要盯住宏观经济,根据社会经济指标调整利率。建设部作为公积金的管部门,并没有成立专门的机构对其利率管理进行研究和管理,因此公积金利率管理在两个部门均被“边缘化”。

  2.利率的确定与整个公积金的运作和管理脱钩

  由于公积金制度的特殊性,各国对公积金利率政策的制定都实行着一定的控制,如新加坡由中央公积金局按四大银行的定期储蓄存款平均水平确定个人存款利率,并确定了最低存款利率。巴西则建立了指数化的保值机制确定存贷款利率水平,英国、德国等国家实行存贷结合的固定利率体系。目前我国的公积金利率规定所涉及的3个方面与市场利率紧密相连,但又各自盯住一块,并没有与整个公积金运作和管理有机结合。公积金增值收益来源于收入(存款利息收入、贷款利息收入和国债收益)减去支出(利息支出、手续费支出和宣传费用)。从它的3种投资运作方式来看,银行专户中存款基本上“利率倒挂”(按协定存款计息),国债投资收益小,流动性差,因此增值收益基本上完全来自于存贷利差。在当前利率市场化推进过程中,利率市场波动非常频繁,比如在2006年8月到2012年7月,央行进行了20次利率调整,这对于采取封闭运作的公积金而言,导致资金短缺和盈余的交替出现,公积金使用的效能大打折扣。近两年在经济发达的大中城市,公积金贷款供不应求,流动性紧张,增值收益大幅增长,但对那些经济相对落后、房地产市场发展缓慢的地区,资金大量存放银行,在利率频繁波动的情况下,极易出现收支的“大起大落”,甚至入不敷出,而受委托银行获得大量低成本资金。

  3.支付给缴存人的存款利率政策不公平合理

  公积金作为长期的住房储金,存储方式类似于零存整取。存款利率应体现存储期限不同而有所不同,但目前对于存期在1年以上的公积金,不论是2年,还是3年甚至更长的存期,均按照3个月定期存款利率计息,存款利率没有反映期限长短的区别,这对于长期缴存公积金却没有使用的职工存在贬值的风险。通过对2003年以来各年度CPI涨幅和同期年末存量公积金存款利率相比较,10年中有7年公积金存款利率未超过CPI涨幅(表1)。随着公积金缴存额的不断积累,职工个人公积金帐户的缴存余额已由初期的几百元增加到现在的几万元、十几万元,公积金已成为职工家庭的一项重要资产。随着我国国民经济的增长,房价长远上升的趋势将会继续。作为长期住房储蓄的公积金,始终必须面对房价不断上升和通货膨胀的双重贬值压力。尽管公积金制度建立并不是建立在缴存人是否觉得“划算”的基础上,而是带有强制性的住房保障制度,但在利率的设计上还是应尽可能地优化,体现保障性和公平性。

  【表1】

  4.“低存”和”低贷”之间切断了联系

  在新加坡,公积金强制缴交,实行高存低贷政策;在德国,住房储蓄低存低贷,但前提是自愿储蓄。我国的公积金制度除去由法律规定的职工和单位必须参加的强制性以外,“低存低贷”可视为该制度的灵魂,其初衷是不强调资金的收益性,只要有一定的收益并能给予缴存者一定机会成本补偿和维持运转费用,所有资金都尽可能提供给需求者,即用低利率收益维持成本,并用低利率收益将资金尽可能赶入市场,缴存者的存款利息损失,通过贷款利息优惠来得到数倍放大的补偿。但是受各种因素影响,能够享受公积金贷款的职工毕竟是少数,大多数只存不贷,且不符和提取条件,公积金长期以低息存放在银行。

  而目前的利率政策基本上是切断了“低存”和“低贷”之间的联系,对于那些无法获得低息贷款,也不符合提取条件的缴存者,被迫以低于市场利率的水平进行(养老)储蓄,从而抑制了保障作用的发挥。

  二、完善公积金利率体系的相关建议

  在当前我国大力推进利率市场化的情况下,公积金利率也亟需重新建立相对独立的利率规则,进一步符合公积金作为住房保障制度和政策性住房金融制度的特征和要求。

  (一)完善公积金利率定价机制

  1.建立“三差连动”利率体系,统筹兼顾住房保障、住房金融、经济调节三项职能

  从国外住房金融的经验来看,有活力的住房金融竞争机制应该是从住房资金的筹措到运用都以市场为基础,这样的住房金融体系才具有竞争力和生命力。而在目前我国利率逐步走向市场化的情况下,公积金利率既不适宜过度频繁的调整,也不适于采用简单的固定利率体系,应遵循保障性、公平性、收支平衡性等原则并结合公积金制度的特点,考虑以下因素:

  一是其利率应该服从于国家和地方公共住房政策的需要,服从于公积金制度所具有的住房保障制度和政策性金融制度属性。

  二是公积金体系内保持适当的存贷利差,保证公积金事业发展必要的增值收益。

  三是公积金长期贷款利率应与居民5年期储蓄利率建立对照关系,通过利率比较促进部分提前还款,保持公积金合理的月度周转资金,让更多的家庭享受公积金贷款。

  2.适度提升公积金利率的独立性,加强利率在住房保障体系内主导地位,丰富利率组成体系

  一是参照公积金贷款还款平均还款期限、多档期分段分利率。在公积金贷款和商业贷款利差增大的情况下,贷款人一般不愿提前还款,而公积金贷款期限最长为30年,则公积金中心承担着额外的时间风险。现行以5年期为分界线的二元利率划分过于简单。

  二是改公积金刚性利率为弹性利率。目前公积金贷款利率只与贷款期限相关,与贷款人的还款能力无关,即利率缺乏弹性,未完全起到风险调节工作的作用。而公积金贷款受国家利率政策影响很大,且不同地区不同的贷款人群均实行一个利率政策,使公积金政策的执行效果、贷款品种选择都受到了局限。要有效利用起公积金,充分发挥其保障作用,就应赋予管理中心一定的权利,根据不同的人群和当地具体情况对利率有适当的浮动权利。

  (二)完善公积金利率管理体系

  1.公积金利率调整要实现经济调节和住房保障功能相结合

  回顾公积金利率调整历史可以发现,公积金利率调整早期偏重于住房保障制度的实现,近年来则是作为经济调节手段运用的更多,住房保障和住房金融工具的本质作用有所弱化。十八大已明确了公积金的住房保障属性,因此公积金利率的制定应该尽可能地体现其保障性和公平性。

  建议:

  一是存贷款利率的确定既要体现制度的优惠性和保障性,又要确保管理者在投资运作中不会因利率的大幅波动而产生收益支出的不平衡。

  二是存贷利率的确定和调整相互联系,相辅相成,与整个公积金运作管理有机结合确保收支平衡。

  三是通过利息补偿机制来确保缴存没贷款职工的利率得到一定补偿,体现制度的保障性和公平性。

  2.应当允许公积金管理部门对利率选择有更多的参与权

  一是央行利率选择权下放。央行建立健全公积金利率体系后,由各地公积金中心根据本地的贷款风险评估适用不同的存贷款利率。

  二是央行保持现有利率体系不变的情况下,给予公积金决策部门利率参谋权。成立由公积金监管、管理等部门人员组成的公积金利率专家咨询委员会。

  参考文献:
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