我国水产品技术性贸易措施通报评议的过程与做法

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论文摘要

  前言
  
  经济危机导致政府执行刺激经济的措施,而非关税措施的使用就是政府实施干预措施的重要部分。技术性贸易措施(简称 TBT)是最主要的非关税措施,一国或区域组织以基于维护国家或区域安全、保障人类及动植物的生命及健康和安全、保护环境、防止欺诈行为、保证产品质量等方面的考虑而采取的一些强制性或自愿性的技术标准。广义的 TBT 还包括《卫生与植物卫生措施》(简称 SPS)。

  随着WTO对技术法规趋向严格的限制和要求,以及合格评定程序趋于全球化协调一致的压力,以先进科学技术为后盾的技术标准愈来愈成为发达国家技术性贸易措施体系的重点。国际贸易的游戏规则也逐渐依赖于技术标准,产品的国际市场之争很大程度上已演变成标准之争。进入 21 世纪后,WTO 各成员国原则上已不能通过限制数量和高关税为国内产品提供保护。因此,许多科技发达国家想通过“标准先行”进一步控制国际市场,同时也达到突破别国技术性贸易措施壁垒的目的。

  随着技术性贸易措施在许多发达国家呈现制度化的发展趋势,技术性贸易措施涉及范围逐渐扩大,体系化、系统性和扩散性更强,跨越难度加大。农产品是国际贸易中设置技术性贸易措施的传统领域,而约占中国全部农产品出口总额 30%的水产品受到技术性贸易措施的影响日益增加。

  欧盟、日本、韩国和美国作为中国水产品最主要的出口国家,凭借先进的科技和国际经济地位制定了大量严格的技术标准、技术法规以及检验检疫程序等,对中国水产品的出口造成了重大影响。

  从日本肯定列表制度规定0.01ppm的“统一标准”,到美国、欧盟以提高质量安全限量标准的方式频频限制进口,都对中国的水产品出口企业造成了巨大损失。因此,及时掌握 WTO 成员国最新技术性贸易措施通报情况,积极认真分析有关成员国的技术标准和法规,及时提出对策,站稳和捍卫中国在国际标准化活动中的地位,对我国水产品国际贸易有深远意义。本文结合对墨西哥、多米尼加、哥斯达黎加和哥伦比亚甲壳动物及其制品进口标准的技术性贸易措施通报的评议案例,介绍目前我国水产品技术性贸易措施通报评议的过程和做法,并对做好技术性贸易措施通报评议谈几点思考和建议。

  1 水产品技术性贸易措施通报特点及评议总体情况

  中国水产品技术性贸易措施通报评议工作开始于 2004 年,2004-2008 年共收到水产品技术性贸易措施通报 66 项;2009-2013 年共收到通报214 项,其中各年份收到通报数量分别为 31 项、38 项、40 项、56 项和 49 项,通报数量基本呈逐年上升之势。此外,通报涉及的范围日渐广泛,从产品形态上说,不仅包含初级水产品,也包括加工和制成水产品;从生产流程上看,关注从养殖、加工包括冷冻、包装和进口的各环节。从通报类型上看,内容涉及农用化学品管理(如限量标准)、动植物卫生防控标准法规、标签标识标准化规范、有机食品管理标准和水产品质量标准等众多方面。此外,近年来还接收到一些新型技术性贸易措施通报,如 2012 年“乌克兰有关食品安全和饲料法规的通报”和 2013 年“欧盟有关保证执行食品饲料法等法规进行官方控制法规草案的通报”,均涉及了动物福利标准的相关内容。

  水产品技术性贸易措施通报评议开展 10 年来,工作机制逐渐完善,目前已初步建立涵盖农兽药、污染物和添加剂等方面的专家评议团队,对于相关通报的评议水平有了很大提升。2007 年开展的对澳大利亚“关于虾和虾制品一般进口风险分析报告的通报”的评议,促使澳大利亚对其不合理条款进行了修改,是中国开展水产品技术性贸易措施通报评议的成功典例。近年来,随着各国政府对设立技术标准重视程度的加强,技术性贸易措施也渐而转向复杂化和连锁化,具有鲜明代表性的是墨西哥等国关于禁止从中国等国家进口甲壳动物一系列通报的评议。

  2 案例基本情况

  墨西哥 2013 年 4 月 26 日经由 WTO 秘书处向各成员国通报了其关于“暂停进口受早期死亡综合症 (EMS) 或急性仔虾坏死综合征 (AHPNS) 影响国家的甲壳纲动物”的通报,主要内容为墨西哥为保护本国对虾养殖行业,于 2013 年 4 月 15 日起执行新的进口标准,即暂停进口中国、马来西亚、泰国和越南的斑节对虾及凡纳滨对虾,包括活体、生品、熟制品、干冷冻品或任何其它形式制品。

  2013 年 8 月 8 日,多米尼加经由 WTO 秘书处向各成员国通报了其关于“暂停从中国等国家进口虾”的通报。在墨西哥通报的基础上,多米尼加的新进口标准为进一步将限制进口范围扩大到任何发育阶段或任何形式(冷冻、未加工、未烹煮、烹煮、其他 ) 的虾制品。

  继而 2013 年 10 月 28 日和 10 月 30 日,哥斯达黎加和哥伦比亚也分别经由 WTO 秘书处向各成员国通报了“哥斯达黎加有关暂停进口活甲壳类动物”的通报和“哥伦比亚有关进口活甲壳类动物及其产品”的通报。两个国家将实行新的进口标准,即暂停进口受 EMS/AHPNS 影响国家所有生长阶段的活甲壳类动物(包括拟用于水产养殖、繁殖、研究、教学、样品诊断、动物饲养、水产养殖业耗用、放养、展览或观赏的活甲壳类动物),以及所有生(未加工)、冷冻和冷藏的甲壳类动物商品,将禁止进口产品的范围进一步扩大。

  由于这4个通报都是以EMS/AHPNS疫情为由,针对中国等国家出口的甲壳动物提出禁止进口的标准规定,且禁止进口品种不断扩大,从墨西哥提出的斑节对虾和凡纳滨对虾,扩大至多米尼加提出的全部虾类及其产品,最后发展到哥斯达黎加和哥伦比亚提出与的所有活的、生的(未加工)、冷冻和冷藏的甲壳类动物。可见墨西哥通报已经引起其他进口虾蟹类产品国家的连锁反应。这些进口标准的实施,可能对我国甲壳动物出口贸易产生重大影响。中国对该系列通报十分关注并进行了认真评议。

  3 案例评议过程及主要做法

  3.1 初评

  接到农业部联系点的通报后,根据涉及产品及贸易量、有关通报属性(如产品、农兽药残留等)、通报国家和地区以及其他依据(包括是否为小语种、是否提供原文等)将此 4 个通报归为重要通报,启动函评程序。通过查阅相关资料并进行翻译,拟定了评议关注点分别是:(1)中国对墨西哥、多米尼加、哥斯达黎加和哥伦比亚出口水产品贸易情况;(2)通报内容的科学性,包括 EMS/AHPNS 的最新研究进展和科学数据;(3)目前中国及国际上 EMS 疫病发生情况;(4)中国甲壳类产品出口形态和出口产品危害风险;(5)4 国采取的标准规定是否合理,是否符合 WTO/TBT-SPS 协定的精神和有关原则。

  3.2 开展评议

  根据通报涉及内容,有针对性地选择评议专家团队,向专家分发通报、翻译稿,并与评议专家保持良好和密切地沟通,及时收集评议意见,并随时召开专家协商会。在有关专家的合力支持和配合下,收到以下专家回复意见:

  (1)贸易往来数据:墨西哥每年从中国进口250 ~ 300 亿美元的产品,对华贸易逆差在 40%以上,两国产品竞争程度高;2011 年,中国出口多米尼加和哥伦比亚水产品贸易额分别为 606 万美元和 928 万美元,2012 年上升到 837 万美元和1454 万美元;哥斯达黎加目前没有从中国进口甲壳动物,但是自 2010 年我国与哥斯达黎加签署自由贸易协定以来,我国水产品出口哥斯达黎加的贸易额从 2011 年的 389 万美元上升到 2012 年的616 万美元。

  (2)科学研究资料:美国亚利桑那大学 Dr.Lighter 研究确认 EMS/AHPNS 的病原体是一株特异的副溶血性弧菌。这株细菌被一种称为噬菌体的病毒所感染,致使细菌释放出一种毒性很强的毒素。细菌经口传播,定植在对虾的消化道,并产生一种造成消化道组织损伤和肝胰脏消化功能紊乱的毒素,但这种毒素不会影响到人类。

  (3)疫病发生情况:中国,2009 年出现 EMS未引起高度重视,至 2011 年疾病暴发程度更为严重,2011 年上半年海南、广东、福建以及广西的虾场几乎遭受了 80%的损失;越南,从 2010 年发现该病,但暴发范围最广、最严重的 EMS 疫情是2011年3月南越湄公河三角洲地区;马来西亚,EMS 于 2010 年中期首次见报,EMS 暴发造成南美白对虾减产。

  (4)疫病感染风险:EMS 感染的虾通常个体都很小,且不进入国际贸易,冷冻虾对野生虾和环境的危害的风险较低。此外,使用冷冻虾的组织去感染健康对虾,都没有取得成功;(5)标准合理性分析:厄瓜多尔、印尼等是 斑 节 对 虾 (Penaeusmonodon) 及 凡 纳 滨 对 虾(Litopenaeusvannamei) 等对虾养殖大国,其产品却未受暂停进口的待遇,这有悖于 WTO-SPS 精神。尤其是厄瓜多尔、印尼等国是美国进口对虾的主要国家。

  3.3 提出评议意见

  我们汇总意见、起草上报函并经专家确认后,向农业部联系点及渔业渔政管理局上报评议意见。

  3.3.1 对外评议意见
  中国理解墨西哥、多米尼加、哥斯达黎加和哥伦比亚有关暂停进口活甲壳动物包括活体对虾产品的做法,请墨西哥、多米尼加、哥斯达黎加和哥伦比亚对中国开放除活体对虾以外的其他甲壳类产品市场。理由如下:

  一是对虾早期死亡综合症(EMS)感染的虾通常个体都很小,而国际贸易中虾制品一般为成品,因此除活体对虾以外的其他虾制品对野生虾和环境的危害风险较低。

  二是美国亚利桑那大学 Lightner 教授的研究团队已经通过实验证明使用患 EMS 的冷冻对虾组织去感染健康对虾难以取得成功。

  3.3.2 对内措施建议
  一是加强对 EMS 疾病的控制力度。中国是虾养殖大国,2011年产量为241万吨,出口30万吨,出口值 22 亿美元。中国一直认为南美白对虾的重大疾病是桃拉综合症(TS),2009 年中国南方南美白对虾养殖中虾苗期暴发性疾病却是 EMS,对此应引起我们的高度重视。建议及时开展系统的流行病学调查,确认中国是不是疫源地、EMS 是自然疫病还是非自然疫病。同时,应加强对疾病的控制力度,采取措施防止EMS疫病进一步传播。

  二是关注其他进口虾蟹类产品国家的动向。2013 年 4 月 15 日,墨西哥通报暂停从中国进口斑节对虾及凡纳滨对虾及其产品。继而 2013 年 8月 8 日,多米尼加通报暂停从中国进口任何发育阶段或任何形式(冷冻、未加工、未烹煮、烹煮、其他)的虾制品,将限制范围扩大到了全部虾类及其产品。而此次哥伦比亚和哥斯达黎加的措施通报中将限制范围进一步扩大到所有形式的甲壳动物。这表明墨西哥通报已经引起其他进口虾蟹类产品国家的连锁反应。为避免对我国虾制品国际贸易影响的进一步扩大,建议由管理部门召集虾养殖、出口企业进行座谈,通报有关情况,并商讨制订对策。

  4 做好水产品技术性贸易措施通报评议的体会和建议

  从以上有关国家实施技术性贸易措施的实例分析可以看出,水产领域技术标准、法规等在不断地变化和更新,对水产品国际贸易发展的影响日益强烈,不同的技术标准能够明显增加出口成本或者阻止市场准入。而且成员国实施的一些技术标准易受临近国家的仿效,造成技术标准的连锁实施,从而导致区域性的出口障碍。因此,加强对技术性贸易措施通报评议的重视和研究意义重大。结合评议实践,对做好水产品技术性贸易措施通报评议,首先要重视初评筛查,确保评议资源的合理利用;其次在评议的过程中,需继续巩固和充实评议队伍,逐步建立企业参与的机制;同时,积极运用 WTO 相关规则,以维护本国的贸易权益;最后,还需加紧构建通报措施信息服务平台,帮助出口企业及时获得国外技术性贸易措施及有关预警信息,从而尽早防备,沉着应战。

  4.1 做好通报初评筛查,保证评议资源地有效利用

  随着接收到通报数量的不断增加,受人力、经费等外部资源的限制,做好通报初评筛查显得尤为关键。由于初评时就需要评议人员动用自身对水产品国际贸易动态的了解、对国外新技术标准实施产生效应的敏锐洞察和前瞻意识,准确判断出通报的类别(重点、非重点及是否需要评议),因此对评议人员的综合能力提出了很高的要求。

  目前水产品技术性贸易措施通报评议工作还需不断吸纳精通标准相关业务、外语水平过硬的专业人才,为评议工作更有效地开展创造条件。另外,随着通报涉及范围的不断扩大,单凭贸易量、通报国家及地区、是否热点问题等几个判定指标可能还不能完全判断出所有通报的重要程度。尤其是 TBT 通报,不少涉及国家标准法规体系的修订和更新,由于缺乏相关跟踪研究的基础资料,对此类通报重要性的判定仍需在以后工作中不断地思考和总结。

  4.2 巩固和充实评议队伍,建立企业参与机制

  通报评议中需要大量的贸易数据、国际及其他国家标准作为参考,而熟悉国际规则、掌握相关领域最新研究进展专家的有效参与是评议科学性和准确性的重要保障。水产领域已基本建立了涵盖农兽药、污染物和添加剂三方面的专家评议团队,但对于专业性强且综合的通报,还存在评议困难。此外,随着进口国技术标准不断推陈出新,包括许多新型技术性贸易措施(如绿色壁垒、道德壁垒)层出不穷,水产品技术性贸易措施通报评议专家团队还需不断巩固和充实。同时,作为市场经济主体和国外技术标准实施对象的企业理应成为应对贸易措施的主力军,但目前水产品出口企业还未能实质地参与到通报评议工作中。亟需建立企业参加机制,调动出口企业参与积极性,发挥其优势,让通报评议更好地服务水产品出口贸易。

  4.3 正确理解和运用 WTO 贸易规则,增强通报评议说服力

  用 WTO 准则来保护本国本企业利益已经是普遍现象。中国要从新的国际分工格局中获益,就要熟悉和掌握 WTO 贸易规则,以减少产品进入国际市场的盲目性,必要时运用 WTO 争端解决机制维护自己的权益。因此,恰当有效地运用这些规则对于做好通报评议工作至关重要。在对墨西哥、多米尼加、哥斯达黎加和哥伦比亚甲壳动物措施评议中,通过分析科学试验数据得知,感染 EMS的虾通常是个体很小的活体幼虾,国际贸易中的成体虾及虾制品感染该病的风险很低。因此,在评议中我们运用了 WTO/SPS 最小化原则,指出墨西哥关于“禁止进口所有斑节对虾及凡纳滨对虾及其产品”、多米尼加关于“禁止进口全部虾类及其产品”和哥斯达黎加和哥伦比亚关于“禁止进口所有形式甲壳动物”的措施均违背了最小化原则,并提出了有力的依据。

  4.4 构建技术性贸易措施信息服务平台,引导产业规避风险

  面对纷繁复杂的技术性贸易措施的限制,中国企业反映最多的是信息渠道的不畅,得不到有针对性的咨询服务和技术指导。尽管政府为信息搜集和措施评议方面做了大量的工作,但是这些信息难以及时传递至出口企业并发挥指导作用。

  为了避免因为信息不对称,导致中国水产品出口受制于技术性贸易壁垒,陷入被动的状况,亟需协同行业协会的力量,构建国外水产品技术性贸易措施信息服务平台。通过平台及时向政府和出口企业发送国外水产品技术标准、法规等最新资讯,以及专家提供的措施评估意见和应对建议,做好信息预警工作。同时,企业也可以通过平台积极地对国外新的技术标准做出反应,并将应对措施的相关信息及时上报国家管理部门,协助相关部门做出反应,以争取在贸易博弈中掌握主动权。

  参考文献
  
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