国际经济制裁对海运保险提供、理赔的影响与突破

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论文摘要

  近年来,在处理伊朗、叙利亚、朝鲜等国际问题时,联合国、欧盟、美国越来越多地采用经济制裁。
  在诸多制裁实例中,历时最长、范围最广、影响最深的属伊朗制裁,中国也因与伊朗的石油供求关系深涉其中。目前,伊朗制裁的范围已经由原初的核计划扩展到能源贸易领域,贸易相关的保险、运输也未能幸免。海上保险是国际贸易及海上运输的基本风险防范手段,包括货物运输险、船舶险和油污责任险等,国际社会对伊朗的经济制裁对海上保险的提供、理赔等环节均产生了实质障碍。

  一、国际经济制裁的概念及方式

  ( 一) 国际经济制裁的概念

  制裁在不同的政治体系中有不同的表述。《联合国宪章》( 简称《宪章》) 第七章规定了强制措施,但并没有使用“制裁”这一术语,《宪章》第七章规定的强制措施被称为“制裁”还是近期的事情。特别是 1990 年在联合国对伊拉克实施制裁的第 665 号决议之序言中,安理会使用了“制裁”,从此“制裁”在安理会的有关决议及成员国的措辞中被广泛使用。
  联合国对伊朗的制裁决议中也明确使用了“制裁”的表述。欧盟制裁决议的名称一般采用“限制性措施”( restrictive measures) ,但在具体条款中使用“制裁”的表述。此外,欧盟决议在援引联合国决议的内容时直接将联合国安理会的相关委员会称为“制裁委员会”( Sanctions Committee) ,可见其对联合国决议制裁性质的认同。美国在其法律及总统签署的行政命令中都直接使用了“制裁”的表述。
  在表述基本趋同的基础上,联合国、欧盟和美国的制裁在特征上也具有一致性。首先,制裁均由国际社会施加; 其次,实施制裁都是为达到一定的政治目的;再次,制裁措施在实施中具有理论的强制性和实践的约束力; 最后,制裁的结果是对被制裁对象的经济活动、资产利益予以限制或者禁止。基于以上特征,可将国际经济制裁界定为: 国际社会为实现特定的政治目的而针对特定对象施加的直接或间接限制或禁止其经济活动、资产利益的强制措施。

  ( 二) 国际经济制裁的方式

  国际社会惯常采用的制裁方式主要表现为资产冻结、禁止金融活动、限制贸易往来、第三方制裁。
  资产冻结指将被列入制裁名单中的自然人及法人拥有或控制的资金及经济资源( funds and eco-nomic resources) 予以冻结。禁止金融活动指限制或禁止受管辖的主体( 尤指金融机构) 向被制裁对象提供金融服务或进行金融活动。美国财政部于2010 年 8 月发布的《伊朗金融制裁条例》严格禁止任何美国金融机构与伊朗伊斯兰革命卫队及其代理或分支机构进行交易或提供金融服务。限制贸易往来指限制或禁止有关主体同被制裁对象开展贸易或为贸易提供相关金融服务。欧盟 2012/267 号决议针对伊朗的石油出口和国际贸易进行了明确的禁止。第三方制裁是指为最大程度地从经济上孤立和打击被制裁对象,限制第三方主体与被制裁对象进行交易或为其提供金融服务,并对违反此项禁止性规定的主体实行制裁。
  《2012 年美国国防授权法》在强化对伊朗中央银行制裁的同时,进一步增加了第三方制裁的力度,禁止外国中央银行和由外国政府控制的银行与伊朗中央银行进行金融交易。2012 年1 月12 日,美国海外资产管理办公室( 简称 OFAC) 宣布了对中国珠海振戎公司的制裁,禁止美国金融机构在任何一个 12 个月内向其提供超过 1 000 万美元的贷款或额度,理由是珠海振戎公司涉足伊朗石油贸易; 基于类似的理由,OFAC 又于 2012 年 7 月 31 日宣布了对昆仑银行的制裁,禁止美国金融机构为其开立代理账户( correspondentaccount) 或 通 过 账 户 支 付 ( payable-through ac-count) 。

  二、国际经济制裁关于保险的具体规定及评析

  ( 一) 联合国、欧盟及美国的制裁关于保险的具体规定

  安理会第 1737 号决议规定,制裁措施不及于成员国认为必要的保险金。第 1747 号决议规定,各成员国应审慎、克制地向伊朗提供金融协助( finan-cial assistance),但未直接明确保险服务。第 1803号决议规定,各成员国应当审慎地为伊朗贸易提供新的金融支持( financial support) ,其中包括保险。
  第 1929 号决议规定,各成员国合理存疑时不予提供包括保险和再保险在内的金融服务( financial serv-ices including insurance or re-insurance)。
  欧盟自 2007 年以来针对伊朗先后发布了数十项理事会决定( decision) 或决议( regulation) ,其中最主要的包括 2007/423 号决议、2010/961 号决议及2012 /267 号决议。2007 /423 号决议规定,禁止提供包括出口信用保险( export credit insurance) 在内的金融协助( financial assistance) ,但仅在涉及附件一和附件二相关的货物和技术时才予以禁止瑏瑠,附件一、二涉及的货物和技术基本与核计划相关。2010/961 号决议规定,禁止向伊朗自然人或实体提供金融协助,但附件范围有所扩大; 此外,该决议还就保险和被保险服务的禁止做了详细的规定。2012/267 号决议在以往制裁的基础上将被制裁的范围扩大至石油的进出口及国际贸易,与之相关的运输、结算、保险被一并纳入制裁范畴。
  《2010 年美国综合伊朗制裁、问责和撤资法案》( 简称 CISADA) 规定,禁止美国主体向直接有助于伊朗进口成品油的交易提供保险、再保险、融资等服务,禁止提供船舶或运输服务,但总统认为相关主体就禁止服务已尽合理努力并实施一定政策的,可对其免于制裁。《伊朗金融制裁条例》规定,如果外国机构明知有关活动将有助于伊朗政府购买和发展大规模杀伤性武器而与其进行金融交易或提供金融服务,那么美国将有权对该外国金融机构采取制裁措施,包括对外国金融机构在美国境内开立或保持代理行账户( correspondent account) 或者通过账户支付( payable-through account) 规定限制性条件或禁止其开立此类账户。《2012 年美国国防授权法》在CISADA 的基础上对外国金融机构的制裁措施范围再进一步扩大,规定如果外国金融机构所在国 180天内在有替代石油供应的前提下未能明显减少从伊朗的石油采购量的,将对该外国金融机构进行制裁。与之相对应,若某国明显降低从伊朗的石油采购数量时,美国国务卿即可宣布豁免对该国金融机构的制裁。

  ( 二) 相关条款评析

  上述规定的适用范围为“保险”,海上保险作为保险的一种,自然属于其调整范围。联合国制裁对金融服务的限制经历了由松到紧的过程,对保险的规定也是由概括到具体、由例外允许到一般禁止。
  安理会第 1929 号决议将再保险明示,以此对再保险市场发达的欧美各国提出了更为明确的要求。即便如此,联合国制裁未明确具体的产业领域,不涉及对成员国的制裁,又给予了成员国较大的自主裁定空间,所以对保险服务并未产生实质阻碍。
  欧盟和美国的制裁一直处于升级加温中,且都具有强烈的单边主义色彩,制裁与豁免均有很大的随意性。欧盟 2012/267 号决议和《2012 年美国国防授权法》,明确将伊朗石油贸易纳入制裁范畴,对相关金融活动也一并制裁。美欧制裁措施在船舶或保险两个领域对石油贸易产生重大影响。一是无船可用,主要原因是国际航运企业均在欧美有分支机构或大量业务,受欧美法律管辖,如继续运输伊朗石油将面临被制裁的风险。二是失去保险,目前国际石油贸易及运输所涉及的海上保险的再保险基本均由欧洲公司承担,2012 年 7 月 1 日起欧盟企业被禁止为与伊朗石油有任何关联的业务提供保险,意味着货物、船舶、油污均无法投保,贸易基本停止。

  三、涉及海上保险的制裁条款解读———理论层面

  ( 一) 制裁条款本身的效力

  联合国及欧美的制裁对被制裁对象并无直接效力,其效力机制是基于制裁对成员国、管辖区域和主体的约束力限制或禁止相关主体的行为,进而间接限制或禁止被制裁对象的权利或行为。以资产冻结为例,欧美政府并无冻结伊朗国家财产的权利,但其通过发布制裁规定,限制或禁止国内金融机构随意释放由伊朗所有或控制的资金、财产,违反则施以处罚。国内金融机构作为商业主体,为保护自身利益需遵守有关规定,以此间接协助欧美政府实现了制裁伊朗的最终目的。因此,从理论层面考察制裁条款的效力,应首先考察联合国及欧盟的决议在成员国的效力和美国制裁规则对外国金融机构的效力。
  《宪章》第 25 条规定: “联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”但是,这一规定并不导致安理会所做的决议对成员国直接有效。《宪章》第 49 条的规定“联合国会员国应通力合作,彼此协助,以执行安全理事会所决定之办法”也佐证了这一判断。各国法律实践也基本遵循了这一立场。在英国,条约并不构成国内法律,除非该条约已通过立法被纳入到国内法。在新加坡,根据宪法规定,由行政机关代表新加坡签署的条约并不能使条约直接具有国内法效力; 只有经立法机关立法或由立法机关授权行政机关签署时,条约的相关条款才发生效力; 此外,法院非经符合宪法程序也无权赋予条约任何效力。
  欧盟的决议对其成员国而言虽然也属于条约的范畴,但其效力却与联合国决议有所不同,根据《欧洲联盟运作条约》的规定,欧盟理事会颁布的决议( regulation) 在欧盟成员国具有直接适用的效力。
  实践中,欧盟决议一经颁布,有的成员国即根据欧盟决议转化制定国内法具体执行,在转化时也一并援引联合国决议的相关规定。针对伊朗制裁,英国财政部会根据欧盟的各项决议制定直接适用于英国的制裁规则,且制定时间一般紧跟欧盟制裁决议的发布时间。所以,基于欧盟成员国更为紧密的政治关联,欧盟理事会决议在其成员国的适用性远高于联合国决议。
  美国制裁规则为单边规则,理论上其效力首先及于美国的自然人和实体,另外,根据地域管辖的原则,外国金融机构在美国设立分支机构或在美国从事相关业务的,也被纳入到管辖范畴。但实践中因美国的商业机构遍布全球,具备一定规模的国外金融机构也选择在美国设立分支机构或开展金融业务,所以美国的制裁规则虽仅具有国内法的效力,但也可触及整个国际社会。此外,基于其健全的法制体系及立法习惯,美国在制定国内立法时通常会提及已有的联合国相关规定并作为其立法基础。通过这种路径,联合国制裁也被内化到美国国内立法中。
  综上,对关于保险的制裁条款,若为联合国制裁的内容,在成员国内通常要转化为国内法才具有约束力; 若为欧盟制裁的内容,可直接在欧盟成员国内有效,对其他国家不具有效力; 若为美国制裁的内容,一般为单边规则,但因美国金融机构遍布全球、国外金融机构大多落户美国,因此其效力也可及于整个国际社会。保险作为一种金融服务,基于广阔的网络系统全球运营,尤在欧美发达地区业务密集,因此,一旦欧美等经济制裁生效,便可在国际范围内直接对海上保险活动产生影响。

  ( 二) 制裁条款构成海上保险障碍的理论基础

  制裁实施之后,保险机构出于控制风险的目的一般停止向被制裁对象或交易提供新的保险服务。
  对于制裁发生前已经提供的保险服务是否履行,或保险事故发生后能否理赔,需要从理论层面进行分析。保险公司通常会以合同受挫( contract frustra-tion) 或不可抗力( force majeure) 为由拒绝理赔。
  合同受挫为英美法上的概念,合同受挫通常导致合同无法履行,而违约方又不承担赔偿责任。判断是否构成合同受挫,可参考英国法判例采用的标准。Radcliffe 法官在 Davis Contractors Ltd v. Fare-ham UDC 案中认为,在任何一方均无过错的情况下,因履行合同所需的情势已显着不同,导致无法继续履行合同,即构成合同受挫。Simon 法官在 Na-tional Carriers Ltd v. Panalpina ( Northern) Ltd 案中认为,合同缔结后发生的某个情形使合同权利及义务的性质与合同各方在订立合同时的性质发生了根本改变,在新的情势下继续履行合同将导致不公平。适用合同受挫原则的目的是终止合同并解除各方义务,所以应对其严格限制,尽少采用。但是,在涉及制裁背景的保险理赔中,合同受挫原则却很难避免被保险公司采用。依据上述理论,合同各方在订立合同时所未设想到的情形,制裁发生后,根据法律的要求已不得向被保险人提供金融服务( 理赔) ; 若保险公司继续理赔,将导致其违法并面临惩罚,即发生不公平的结果。因此,在制裁发生后终止理赔在英美法中有适当的理论予以支持。
  不可抗力是大陆法系的概念,发生不可抗力导致的后果与合同受挫基本相同,区别在于不可抗力一般为双方的约定条款,作为免责的具体情形,可由任何一方直接援引免责。典型的不可抗力条款列举的情形一般包括政府行为( act of government) ,即因政府的立法、司法、行政等行为导致合同不能履行时,义务方不承担责任。制裁措施的实施,属于典型的政府行为,所以保险公司可直接援引并拒绝理赔。
  需要注意的是,不可抗力条款通常要求在不可抗力情形发生时,受影响的一方应当在合理时间内尽快通知另一方,即制裁措施实施后保险公司应尽快通知被保险人。实践中,保险公司就此类情形是否能够尽快通知被保险人不易判断,但不予通知却很难成为要求保险公司理赔的理由。从另一个角度讲,如果保险公司予以理赔,那么法院作为司法机构也应执行制裁措施,继续将保险金予以冻结。考虑到这个结果,即使保险公司未能及时通知,也可依据不可抗力免除理赔责任。
  综上,如果发生制裁,保险公司将首先对被列入制裁范围的商业活动拒绝承保; 对已经承保的合同,也可援引合同受挫或不可抗力理论拒绝理赔。所以,国际经济制裁的制定及实施,对海上保险的投保和理赔从理论上已构成障碍。

  四、涉及海上保险的制裁措施执行———实践层面

  ( 一) 司法审查的禁止
  美国法律一般不允许被制裁对象通过提出司法审查的方式对抗政府的制裁决定。为缓和这一现象所产生的矛盾,制裁实施后若需对特定的被冻结资产或限制行为予以解除,需遵循特定的审批程序,获得 OFAC 的许可或豁免。

  ( 二) 金融机构的反应
  如前所述,国际经济制裁的制裁对象虽为目标国如伊朗,但制裁规则并不能直接对伊朗发生效力,而是通过制裁效力所及的主体间接传导,最终实现对伊朗的压力。充当传导中介的,主要为金融机构。
  在伊朗制裁中,禁止各类金融机构提供与伊朗石油贸易相关的金融服务,所以保险公司对伊朗原油将拒绝承保,欧美各船东保赔协会也拒绝为船舶和油污承保,无法获得船东保赔协会的保险意味着船舶无法运营; 对已经承保的各类保险则拒绝理赔。简言之,只要与伊朗有关,任何船舶将处于风险完全裸露的状态,这对船舶运营来讲无疑是致命的。
  此外,金融机构基于其内部评估会放大风险,变相强化制裁。利比亚危机早期,在美国仅对卡扎菲家族进行财产冻结而未对其他主体实施制裁时,欧洲银行已自主决定并冻结了利比亚原油的应付货款,即使买卖双方均与利比亚无关,银行也拒绝放款。后续随着制裁的升级,利比亚国家石油公司被列入制裁名单,银行更加坚持冻结原油货款的立场。
  其实,金融机构对制裁的风险评估和保守应对有惩罚先例。2012 年荷兰商业银行( ING Bank) 、英国渣打银行( Standard Chartered Bank) 、英国汇丰银行( HSBC) 先后同 OFAC 签署和解协议,接受并支付因参与制裁业务而发生的赔偿。
  2013 年 12 月 11日,苏格兰皇家银行( RBS) 同 OFAC 达成约 3 300万美元的和解协议,用以了结其参与制裁业务产生的民事责任。其中,自 2005 年 9 月 6 日至 2009 年11 月 6 日,苏格兰皇家银行进行了与伊朗制裁业务相关的 38 笔约 795 345 美元的转账业务。
  制裁法案本身并无必须突破国际法理论和规则的野心,但商业层面的实际执行已经实现了无需突破理论即可实现的目的。这种制裁效果的表现符合社会法学派与现实法学派的法律效力理论。前者认为法律效力即法律对社会成员在事实上的实际约束力; 后者将法律效力归结为人的心理因素,认为人们对法的态度是法律效力的标准。金融机构对制裁规则的反应和应对,在保障制裁有效实施上实现了理论与实践的统一。

  五、中国如何应对国际经济制裁

  ( 一) 国际经济制裁对中国的影响

  国际经济制裁对中国的影响主要表现为政治、经济两个方面。一直以来,经济制裁都是外交强制措施的保留剧目。
  制裁本身就是实现政治目的的手段,对此美国的法律也直言不讳。国际经济制裁是美国扞卫国家核心利益的重要武器,也是其在全球推行外交政策的重要工具。经济制裁对中国的影响也由来已久。新中国成立后在很长一段时间内受制于国际社会的经济制裁,包括进出口及信用限制、海外资产控制、货物运输限制等,从制裁范围及持续时间看,对中国的各类经济制裁堪称当时战后最广泛制裁的代表。
  中美建交后各类制裁相继解除,但当中美发生重大利益纠纷或军事摩擦时,美国完全有可能再将中国在美国的巨额资产和经济利益列为制裁对象。制裁在经济层面对中国的影响更是显而易见的。中国的石油进口依存度 2010 年已经达到60% ,且呈递增趋势。2010 年的原油进口总量中,伊朗原油共计 2 131. 95 万吨,占总量的 8. 9%,在对华原油供应国中列第三。
  中国进口伊朗石油主要采用 FOB 术语,即由中方负责租船和保险,船舶和货物的再保险一般由欧美保险机构承保。欧美制裁发布之后,保险公司拒绝对与伊朗石油相关的船舶和货物提供保险; 无法安排运输和保险意味着中国进口伊朗石油采用的传统贸易方式被扼杀,将导致进口量降低; 若降低的数量无法及时弥补,将对中国的国内成品油市场、下游产业和能源安全产生重大影响。前文所述的美国对珠海振戎公司及昆仑银行的制裁,均与石油进口相关,但规模相对较小。如果伊朗原油出口因制裁被大规模限制,将导致国际市场原油价格暴涨,进而大幅抬高中国进口成本,给中国带来严重的经济损失。
  基于上述政治、经济层面的双重影响,从国家能源和经济安全的角度考量,中国在短期内从伊朗进口原油难以大幅缩减,所以,在运输及保险面临诸多障碍的形势下,中国需要克服障碍,采取措施维护中伊正常石油贸易。

  ( 二) 在制裁规则框架内的操作

  1. 转变贸易方式
  上文已述,采用 FOB 术语采购伊朗石油在运输和保险环节有诸多障碍,所以首先可以考虑采用DES 术语,由卖方负责安排运输和保险。采用 DES术语可以暂时规避中国公司在运输和保险环节的风险,但仍然无法使中国主体免受影响。伊朗的石油供应商伊朗国家石油公司( NIOC) 和伊朗伊斯兰共和国航运公司( IRISL) 均在欧美的制裁名单中,与其进行交易将使中国公司被列为潜在的制裁对象。
  美国对珠海振戎公司实施制裁就是因为该公司违反禁令,与伊朗进行大额石油贸易往来。此外,若伊朗船舶在中国海域发生船舶碰撞、油污泄漏等事故,将无法通过一般的船舶保险或油污保险理赔,只能将赔偿寄希望于伊朗的政府保险甚至国家信用。

  2. 利用制裁措施中的例外条款
  制裁法令在规定施以制裁措施的同时也规定了例外情形。欧盟第 2010/961 号决议规定,在决议生效之前订立的海上保险和再保险合同可继续执行,第2012/267 号决议规定,2012 年7 月1 日前提供的第三方责任险和环境责任保险及再保险不受影响。对于制裁生效前已经订立的海上保险或接受的保险服务,可以上述规定为法律基础在实践中主张保险权益。制裁措施生效后,也可根据制裁法令的规定取得许可( license) 或授权( authorization) ,在允许的范畴内接受保险服务。伊朗金融制裁条例规定,被制裁主体( 如外国金融机构) 可向 OFAC 申请相关许可,从而使制裁对特定的交易不产生约束力。就伊朗相关的活动,OFAC 已经公布了数项许可,涉及食品、药品供应、人权保护、国际援助等事项。
  3. 关注美国国务卿的豁免声明及期限
  虽然 OFAC 已认定伊朗国家石油公司是伊朗伊斯兰革命卫队的代理人( agent) 或所属机构( affili-ate) ,但根据《降低伊朗威胁及叙利亚人权法案》
  第 312 条的规定,如果美国国务卿确定根据 CISA-DA 第 1245( d) ( 4) ( D) 条相关国家已经实质性减少了伊朗原油的进口数量,对与上述国家进行原油交易的伊朗国家石油公司可不予制裁,相关国家的公司也不受制裁。基于上述规定,美国国务卿定期发布对某些国家关于进口原油免受伊朗制裁法案制裁的声明,自 2012 年 6 月 28 日至今,美国国务卿已陆续四次发表声明,确认对伊朗的制裁措施不适用于中国进口伊朗石油的交易。最近的一次声明发表于 2013 年 11 月 29 日,有效期为 180 天。因此,在美国国务卿声明的有效期内从事伊朗石油贸易及相关的保险活动,可免受制裁。

  ( 三) 突破制裁规则的措施

  现有的国际经济制裁体系使得在欧美支持贸易的保险服务步履维艰,而制裁本身规定的例外条款的可适用性都设置前提要求或仅停留在理论层面,中国公司能否取得许可或授权取决于欧美政府的意愿,能否获取保险取决于金融机构的态度,具有很大的不确定性。转变贸易术语仍然存在无法规避的风险。既然如此,不如索性采取较为激进的模式,由单纯的主体在封闭的环境内操作,将依靠伊朗运力与保险转为依靠中国运力与保险,将寄希望于伊朗的政府保险与国家信用转为寄希望于中国的政府保险与国家信用,建立封闭运行的自我运输和保险体系。
  在国有航运企业现有运力的基础上,新设石油运输公司,注册为独立法人。征调超大型油轮( VL-CC) 组成专营船队,定向运输从伊朗进口的原油。专营船队由中国船级社提供入级检验及法定检验。运输公司将与石油公司签订长期运输合同。
  针对不同的保险类型设立新的保险机构,并构建与现有保险企业的防火墙,以战略政策支持微观商业独立运营,针对伊朗石油贸易的需要涵盖商业保险、保赔保险、基金设立等诸项。商业保险可由保监会牵头组建,专门负责伊朗石油运输相关的石油货物险、船舶险等财产险。保赔保险可由中国船东互保协会成立专门的油轮互保协会,专门承保伊朗石油运输专营船队的船舶责任保险。同时成立国家石油安全基金,发生船舶碰撞或油污事故时,先由油轮互保协会按照承保额度赔付,不足部分由基金赔付。上述各项措施具有很强的政策性,与外交紧密相关。在 2012 年欧盟强化对伊朗的制裁时,韩国和印度作为伊朗原油的重要进口国,曾考虑为本国油船提供主权担保,日本政府则一边就制裁延期和例外问题与欧盟进行协商,一边研究出台新法案,由国家承担赔偿风险。具体来说,国家与海运公司签订保险协议,海运公司向国家支付保险费。发生事故后,如船东保险组合需向海运公司支付的赔付额超过 800 万美元,则超出部分由国家承担。保险赔付金额由组合审查确定,国家支付上限为 10 亿美元。
  从国际航运的实践看,未尝不可作为中国解决国际经济制裁背景下保险问题的一个尝试。

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