新型城镇化视域下城中村改造的矛盾与应对措施

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摘要

  一、引言

  城镇化是非农产业在城镇集聚,农村人口向非农产业和城镇集中,城市文明和生产生活方式向农村扩散的经济社会发展过程(简新华和黄锟,2010)。近年来,我国城镇化进程不断加快,为缓解城市规模急剧扩张增加的用地需求,周边村落被纳入城市用地范围,产生了大量的城中村。由于依然保留着传统的农村运营方式与理念,且受到城乡二元体制的制约,城中村难以在短期内与城市融合,形成了兼具城市与农村特征、城乡交错的空间和社会结构。

  城中村在快速城镇化的进程中被纳入城市范围,但依然执行农村的土地、户籍和社会保障制度,保持着以血缘、地缘等为主的村落社会关系网络,这种城市与农村的二重属性催生了景观环境较差、经济纠纷较多、社会冲突不断等诸多问题,在一定意义上加剧了城乡间的不均衡与不协调,与城镇化强调城乡统筹的理念背道而驰。城中村是城市社区的组成部分,却往往遵循农村社区的管理体制,建筑布局无序、用地管理混乱,且与城市社区相比缺乏配套的公共基础设施和服务体系,导致城中村成为城市景观环境建设中的瓶颈因素。城中村优越的地理位置和低廉的房屋出租价格,吸引了大量外来务工人员和城市低收入人群,为城中村带来了丰厚的租金及相关服务收入,再加上土地红利和传统社会关系网络与文化理念的影响,城中村居民缺乏向城市居民转化的主观能动性,导致城市文明和生产生活方式向城中村扩散的进程缓慢。

  城中村作为农村向城市转变过程中的阶段性产物,在促进城镇化方面具有重要的示范效应,但上述问题的出现表明城中村已成为我国城镇化建设中亟需突破的难点课题。要推动城镇化向城乡一体、生态宜居、产城互动、和谐发展的新型城镇化转变,首先要迈过城中村这道坎。综观国内外相关研究,传统的城中村改造侧重于将城中村视为城市发展的空间,通过拆迁补偿等手段改造城中村的物质景观形态,结果导致对低收入群体和农民工的挤压,激化政府、开发商、村集体、村民、外来暂住人口等利益主体的矛盾,且由于缺乏必要的法律规制,产生了更多的社会问题。新型城镇化目标的实现需要加强城中村改造(高学武和魏国学,2014),而新型城镇化战略的提出也为城中村改造提供了新的思路。如何将城中村改造与新型城镇化建设相结合,用新型城镇化的概念框架重新审视城中村改造中的主要矛盾,探索提出新型城镇化背景下城中村改造的模式与策略,已成为理论界与实践界共同关注的焦点问题。

  二、新型城镇化和城中村改造的内涵与关系

  (一)新型城镇化的内涵

  新型城镇化是在经济社会内涵式发展的时代背景下,为弥补和纠正传统城镇化模式的弊端而形成的新概念,关于其内涵学术界尚未形成统一观点。曹宗平(2009)、彭红碧和杨峰(2010)认为新型城镇化是以科学发展观为指导,遵循城镇化与经济发展规律,以城乡一体化为最终目标,强调集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐的城镇化道路。单卓然和黄亚平(2013)指出新型城镇化是以民生、可持续发展和质量为内涵,以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标,以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的城镇化过程。杨海坤和郝炜(2014)认为新型城镇化是关涉政府法治和社会公平正义的法治运动。

  综合当前研究的主流观点,本文认为新型城镇化是指在城镇化进程中要统筹兼顾、以人为本、依法治理,走集约化和生态化道路以实现可持续发展的城镇化模式。

  (二)城中村的内涵

  城中村是一个相对成熟的概念,一般是指在快速城镇化进程中,一些距离城市较近的村庄被纳入城市建设用地范围,但仍保留和实行农村集体所有制与经营体制的社区。城中村以城乡二元结构为基本特征,外部形态呈现为房屋建筑的聚集,实质是基于血缘地缘的社会关系结构,多数以土地和房屋为主要收入来源,经济和产业结构相对单一,暂住流动人口较多(黄治,2013) .

  (三)新型城镇化与城中村改造的关系

  城中村改造是城镇化建设亟需突破的难题,是新型城镇化进程中的重要任务。只有实现城中村的有效改造,不断加快城中村居民的市民化转变,优化城中村的生态和文化环境,推动城乡一体化发展,才能促进我国城镇化的转型发展,提高城镇化的质量水平。而新型城镇化战略及其理论框架也为城中村改造提出了新的要求,具体体现在四个方面。

  1、统筹兼顾,依法治理。新型城镇化以科学发展观为指引,强调城乡统筹、区域统筹、经济与文化统筹、社会与自然统筹等,注重劳动力、资本等生产要素的和谐互动和人口、资源、环境的协调发展。一方面,城中村改造是涉及多个主体和多种要素的系统工程,由于地方政府、开发商、村集体、村民、外来暂住人口、金融机构、新闻媒体、城市居民等(贾生华、郑文娟和田传浩,2011)在城中村改造中的定位和角色有所差异,对利益分配具有不同需求,只有按照统筹兼顾的原则加以协调,才能有效整合优势资源,获得城中村改造的成功。另一方面,受城乡二元体制的影响,城中村经济、社会、人口在向城市的转变过程中障碍较多,涉及户籍制度、土地利用制度、投融资体制、文化传承与融合等复杂问题,且由于法治规制的相对滞后,在拆迁赔偿等方面出现了不少法律纠纷,因此需要政府发挥宏观调控作用,在政策层面和法律层面加以统筹。

  2、以人为本,关注民生。新型城镇化的核心是人的城镇化,既要关注对人们生产生活环境的保护,实现人与自然的和谐共处,更要注重满足居民的多样化需求(甘露和马振涛,2012),促进居民的思想、文化、技能和素质的全面发展。由于城中村在很大程度上是基于满足城市扩张所需的土地资源而形成的,从城市用地规划、建筑安排等物质空间视角探讨城中村改造一直是理论界和实践领域关注的焦点,而新型城镇化战略的提出则要求城中村改造转向人文因素,探讨村民的市民化、幸福感和文化融合等问题。在新型城镇化背景下,以人为本、关注民生成为城中村改造的根本出发点,无论是资源利用还是政策体制创新均要在充分考虑城中村居民利益和需求的基础上,寻找具有人性化特征的可行路径。

  3、集约高效,内涵提升。集约化是新型城镇化在发展模式方面的核心要求之一,旨在改变以往城镇化进程中外延式的增长模式,强调对现有城镇内部要素的整合利用,以盘活存量资源为基础促进城镇结构与功能的提升。受粗放式管理方式的影响,城中村在数量急剧增加的同时,普遍存在着发展质量不高的现象,资源使用浪费、要素流动不畅、规划管理不足等问题突出,不仅无法有效承载城市发展的需要,甚至影响城市功能发挥和竞争力提升。新型城镇化要求城中村改造必须坚持走集约化道路,提高现有资源的利用效率,增强规划管理的有序性,打造多元功能的结构体系,从而在我国城镇化突破发展的历史进程中承担更多责任与义务。

  4、环境友好,可持续发展。构建环境友好型社会,实现可持续发展是当前世界各国的共同战略。在城镇化进程中倡导环境文化与生态文明,将环境保护、人与环境良性互动、兼顾当代人需求与后代人利益等作为城镇化的前提标准是新型城镇化的内在要求。一方面,城中村改造必须突出生态化发展模式,以绿色、低碳、环保为目标,重视环境的建设与治理,重视资源的合理利用与保护,提高居民健康水平,实现人与自然、环境的和谐发展(彭红碧和杨峰,2010)。另一方面,将城中村改造与区域经济发展方式转变和产业结构优化调整结合起来,在科学保护历史文化风貌和人文地脉的前提下,探寻符合城中村居民特点的新型生产方式,开发具有可持续性的融资服务体系,强化城中村的公共基础设施和社会保障体系建设。

  三、新型城镇化背景下城中村改造的主要矛盾

  新型城镇化对新时期下我国的城中村改造工作提出了新的要求,但从当前实践看,仍有相当数量的城中村忽视了新型城镇化战略框架对自身改造的指导作用,导致出现了诸多问题,制约了城中村改造工作的效率与效益。

  (一)统筹力度不够,多主体协调困难

  1、城中村的统筹发展体制机制有待健全。长期以来,我国的城市与乡村始终实行二元管理体制,城市依靠现代化的大工业生产获取收入,而农村则以土地为依托开展小农经济,由此形成的壁垒和统筹体制机制的薄弱限制了城乡之间的要素流动、经济社会联系与文化交流。首先,在城乡统筹方面,快速城镇化使城中村的村民失去了土地,逐步向城市居民转化,但由于受土地、户籍、社会保障等多方面制度的制约,并没有实现身份的转移(马星,2007),导致城乡统筹发展的形式大于实质,城中村改造在体制上存在障碍。其次,在区域统筹方面,城中村在土地纳入城市用地范围的同时,由于各地自然资源、经济发展程度、社会文化的差异,许多城中村的产业、经济、社会、文化等并未纳入城市统一管理,村委会被委任全权负责城中村的运营管理,缺乏统一规划和有效衔接,而村委会对城市运营方式的了解较少,难以处理与区域协调的各类事务,导致城中村改造与区域的实际发展需要相脱节。最后,城中村改造涉及一系列复杂问题,如行政建制、户籍转换、土地征用、资金支持、管理体制等,国家并没有出台明确的统一规定或操作细则,相关法律法规不健全,缺乏对城中村改造统筹体制机制的宏观指导。

  2、城中村的利益相关者治理模式有待创新。城中村改造是一项涉及多个利益主体的系统工程,包括政府部门、村集体、村民、开发商、外来居住群体等核心利益群体和新闻媒体、金融机构、城市居民、法律组织、学术机构等边缘利益群体。城中村改造的目标在一定意义上就是为各个利益相关者有效创造价值,因而城中村改造的关键是协调好各类主体的利益关系。从当前实践看,政府主导和开发商主导是城中村改造的两种主要模式,但在利益相关者的协调上均存在一些难点问题,甚至出现了部分违反法治精神的行为。对于政府主导的改造模式,“缺位”和“越位”现象时有发生,在需要政府部门协调控制各方主体的某些环节政府“缺位”,而本应由市场发挥“看不见的手”作用时行政资源又过度干预,导致各利益主体之间发生冲突甚至对抗(傅明先,2009)。对于开发商主导的改造模式,受经济利益驱动,开发商在提供城中村改造方案、实施方案的过程中尽可能地降低开发成本,导致村民利益受损,而作为监管方的政府部门为鼓励开发商的资金投入和推动城镇化进程,有时只能适当降低村民的居住舒适度,引发村民对城中村改造的抵触与不满。

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