我国农村土地整治政策演进的基本特征和政治经济学逻辑

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论文摘要

  农村土地综合整治作为全国土地整治规划的一个重要环节, 近年来得到了各级地方政府和农业、国土等实际工作部门的积极推进, 对促进现代农业发展、确保国家粮食安全和缓解工业化、城镇化发展供地矛盾起到了关键性作用。 现阶段,在“四化”同步发展战略导向下,亟需突出农村土地综合整治之于农村土地资源集约节约利用的功能和对新型农业经营体系构建的作用。

  一、解释政策的两个基本维度:“空间的力量”与“时间的作用”

  构建政策解释模式和政策解释维度是理解政策制定、实施以及政策评价、改进的基础和关键。 笔者认为,并不是复杂的政策解释框架才能更好地解释政策;恰恰与之相反,越是简单并为人熟知的政策解释框架越能为人们达成政策共识。 因此,理解政策的两个基本维度是,既重视“空间的力量”,即地理区位因素对政策过程的解释作用以及在此基础上制定、 实施的政策对经济社会发展的综合效应,又强调“时间的作用”,即时间流程中各种综合因素对理解政策的交互作用以及在此基础上厘清政策演进的阶段性特征、源流、规律以及阶段性政策的影响因素和动力机制等。 简言之,在空间维度上,地理区位或地理自然条件、社会发育程度、经济成长阶段以及社会公众意识在不同区域具有较强异质性,相应政策制定、实施以及呈现的政策效应各异,即便是在自然条件相同的两个地方所表现出的政策内涵和外延都具有差异性,这种情况突出地表现为一个地方(点)或一个地区(面)政策的“点面空间差异性”特征。 在时间维度上,随着经济社会、公众意识、政策水平以及战略要求进入一个新的阶段,如果对关联政策缺乏作长时段分析,特别是对关联政策演进的阶段性特征、影响因素、驱动机制以及变迁规律缺乏总体判断,所制定的政策可能会偏离经济社会发展的最优路径,这种情况可以视为政策演进的“线性时间阶段性”特征。 这样,时间和空间既应被看作政策解释的内生变量,也应视为政策过程的基本主题。 基于此,笔者构建了“点面空间差异性”与“线性时间阶段性”相结合的政策解释模型(如图 1)。【图1】
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  调查研究发现,对于理解农村土地综合整治政策这一具体案例而言, 运用 “线性时间阶段性”与“点面空间差异性 ” 两个基本维度相结合的政策解释模型,具有很强的解释力。 在时间的维度上,农村土地综合整治政策具有明显的阶段性和政策实施稳定性特征。 政策演进的影响因素、驱动机制以及逻辑规律都贯穿于农村土地综合整治政策变迁的全过程。 在空间的维度上,农村土地综合整治对于不同地区、不同地方、不同土质、不同地貌,其总体方案及具体政策都是各异的,具有政策的针对性和操作的灵活性。 前者从长时段、过程性角度分析农村土地综合整治政策演进的逻辑理路和变迁规律;后者突出地理空间因素对农村土地综合整治政策过程的影响。 据对已有研究的梳理,主要侧重从宏观战略层面或不同地理单元入手,突出“点”、“面”空间地理因素。 因此,本文主要是从时间维度探讨农村土地综合整治政策演进的阶段性特征、驱动机制及逻辑规律。

  二、我国农村土地整治政策演进的基本特征

  改革开放以来, 特别是 20 世纪 90 年代以后,农村土地综合整治实践已成为“贯彻新《土地管理法》的关键举措、解决中国土地利用问题的必然选择、加强农业基础地位的‘绿箱政策’措施、促进农村经济发展的有效途径、实施土地利用总体规划和落实土地用途管制的重要手段”(鹿心社,2002)。农村土地综合整治的内涵外延、原则特征、基本类型、功能目标、技术手段、 配套政策等都在其关联政策的演进中完善与拓展。 总体上,我国农村土地综合整治实践历经三大阶段,即数量挖潜阶段、数质并重阶段、功能最大化阶段,与之配套政策在连续性、稳定性中表现出明显的阶段性差异。

  1. 从“地方实践”到“顶层设计”

  改革开放以来,我国开启的一系列成功改革都是从地方实践开始,最后通过总结提炼使之成为制定适用于全国性政策和制度的重要依据。 这条宝贵经验投射到农村土地综合整治中来, 毫不例外地也是从“地方实践” 开始。 我国农村土地综合整治始于长三角地区,通过“三个集中”①对农村土地的利用空间格局调整和优化,提高土地产能和利用效能。 这种整治方式逐渐向华北平原、东北地区、长江中游地区、西部大开发地区产生梯度扩散效应,各级地方政府结合区域性、地方性农村自然禀赋和经济社会发展水平纷纷加以借鉴,并随着工业化、城镇化与农业现代化的快速发展,创造性地提出了与农村土地利用“占补平衡”相协同的“城乡建设用地增减挂钩政策”,极大地推动了地方经济社会发展。 在地方实践不断深化的进程中,国家却要在面对不同经济社会发展阶段时及时制定不同战略目标,因此,国家开始对土地整治“地方性实践”进行理论总结和经验提升,制定符合国家发展战略目标的制度安排和政策设计。 实际上,我国农村土地整治实践是一个不断“试错”过程,通过“地方性试验”走出了一条具有中国特色的农村土地综合整治道路。 目前,在工业化、信息化、城镇化与农业现代化“四化”同步发展目标导向下,在注重区域相似性和地方差异性的基础上,其关联政策要突出对构建新型农业经营体系与现代农业产业体系、破解“三农”、保障国家粮食安全和促进城乡发展一体化的宏观作用。

  2. 从“被动整理”到“主动整治”

  20 世纪 90 年代开展农村土地整理主要是因应耕地数量减少而补充耕地数量、挖潜未利用土地资源。 这种“被动整理”旨在解决工业化、城镇化过程中大量良田沃土过快占用的困局。 进入 21 世纪以来,随着国际国内约束条件显现,农村土地综合整治政策制定明显具有从“地方实践”到“顶层设计”转变思路下开始主动设计农村土地整治政策路径。

  对于地方政府而言,农地整治成本高昂,在“占地—用地”矛盾和“财权—事权”不匹配的约束下难以主动实施农村农用地整理,而倾向于较高经济收益的建设用地整理。 尽管如此,在国家土地整治总体规划中,中央政府依照经济社会发展阶段和经济演化规律,顺应工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化 ”同步发展要求 ,开始主动研究优化国土空间开发格局的政策路径,积极应对农村社会结构急速变动引致的村庄空心化、耕地大量撂荒和农业劳动力老龄化、兼业化等现实瓶颈格局,这在当前表现尤为明显。

  3. 从“单一功能”到“复合功能”

  随着工业化、信息化、城镇化与农业现代化同步发展的程度不断提高, 未来中国农村发展应逐步提高农村发展的多功能性,包括保障粮食安全和食品生产供给,提高农村的生活、生态、环境和景观功能(郧文聚、宇振荣,2011)。 近年来开展的农村土地综合整治在拓展农村农业多功能中扮演着重要角色。 现阶段随着我国“城乡人口格局的变化、城市用地结构的变化、人地关系格局的变化”“三大变化”基本格局的形成(刘彦随,2011),农村土地综合整治已经突破土地整治初期阶段“增地”的单一功能,开始探索和形成了 “以提高土地生产力为中心功能的土地整理模式、以维护和改善生态环境质量为中心功能的土地整理模式和以经济增效为中心功能的土地整理模式”(杨庆媛、周宝同、涂建军,2006),其“增地、增产、增收、增效、增美”等功能的发挥已成为地方政府的政策重点。中共十八大政治报告强调要以生态文明建设理念优化国土空间开发格局,农村土地综合整治将在“美丽中国”的生态战略定位的基础上和生态文明理念引导下, 更加关注主体功能区开发和“美丽新农村”建设。

  4. 从“数量第一”到“四位并重”

  20 世纪 90 年代末 ,我国工业化 、城镇化较快发展,“与农争地”、“与粮争地” 矛盾突出。 为解决不断增加的城市、工业的粮食供需,土地整治成为一条补充耕地数量、挖掘未利用宜农宜耕的重要途径,整治初期是以“数量第一”。 近年,在工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展要求下,转向对“数量、质量、生态和用途”四位并重的综合要求。

  一方面是由于工业化、城镇化发展“与农争地”、“与粮争地”的现象远胜于以前任何一个时期,土地资源的资产和资本属性逐渐显化。 在国家垄断土地一级市场背景下,农村土地从“乡村”向“城市”低成本单向流动加快;另一方面“占补平衡”、“城乡建设用地增减挂钩”等政策在执行中“重数量、轻质量”、忽略农村生态建设、忽视农村土地整治前后“用途平衡”,整治后的农地“非农化”、“非粮化”给国家粮食安全、农村生态环境带来严峻挑战。 因此,在农村土地综合整治实践中, 不仅是要实现数量质量并重,更要注重生态保护和用途管制。

  三、农村土地综合整治政策演进的政治经济学逻辑

  “政治经济学”研究范式,是解决稀缺资源如何配置、收入或社会产品如何在社会成员中进行分配的问题,这种选择“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”的决策过程,从本质上讲是一种分散选择过程。 农村土地综合整治工程对农村土地资源的优化配置虽然内含有如何配置稀缺资源而具有明确的功能定位、技术手段和战略目标(翟坤周、周庆元,2012),但这一政策制定和实施过程并不完全是一个分散决策的过程。

  从本质上来看,它是根据我国经济社会发展的不同阶段,以国家政府权力主导或行政权力嵌入的方式而作出的关于农村土地利用和土地收益分配的一个集体性或公共性政策选项。 即是说,我国农村土地综合整治政策安排是基于国家经济社会发展战略目标而实施的强制性制度变迁与由农业自身发展阶段、 发展要求、 发展特征引起的诱致性制度变迁交互作用过程,契合生产力与生产关系相统一规律以及制度经济学对政策变迁的内生变量与外生变量相统一的分析范式, 从根本上说这就是政治经济学分析逻辑理路的具体展开。

  现阶段,我国政府主导型或行政嵌入式的农村土地综合整治,从中央到地方以至部门之间,其运行特征都具有明显的政治烙印和政策目标性。 因此,有必要从政策变量入手,整体把握基于不同经济社会发展阶段的农村土地综合整治政策演进特征,揭示政策变迁规律和演化逻辑,理解行为主体之间在行政权力、政策目标、利益协调等各变量因素在政策过程中的交互作用机制,其关键就在于找寻和建立一个包含能合理解释农村土地综合整治政策演进的内在机理和外部条件相互动的理论模型; 既能科学论证农村土地综合整治政策因应经济社会发展阶段而表现出的差异化特征, 又能清晰阐述农村土地综合整治政策演进的内在动因和驱动机制。

  我国农村土地综合整治政策演进是在包括经济发展阶段、国家发展战略、资源环境约束条件等多重变量因素组合作用下, 围绕农村土地综合整治政策目标,在借鉴国际经验、结合中国实践以及理论认知水平提升的基础上,通过“政府集体—农户个体”与“中央政府—地方政府”的双重互动过程选择政策目标实现路径及政策工具来推动农村土地综合整治实践的政策过程。 政策评估是通过政策绩效(经济、社会、生态“三维效应”)和政策风险(经济、政治、社会、文化、生态“五大风险”)综合反映的。 基于政策绩效和风险评估、国家发展新阶段、国家战略新目标以及政府行为、市场行为、社会行为与农户行为的多维互动,我国农村土地综合整治政策随即将面临新一轮政策调整与优化(图 2)。【图2】
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  这里需要重点讨论的是在农村土地综合整治实践中中央政府与地方政府这对最为突出的博弈关系。 在现代“发展型政府”意义上,政府政策确立和制度安排以及中央政府对地方政府的机制设计并非是随意为之,它们一定要受到国家特定发展阶段和资源禀赋的约束。 这其中,中央政府与地方政府的发展目标、信息传导和利益分配能否兼容或一致,便成为政策安排和执行的变量因子,影响着农村土地综合整治的政策走向。 具有中国特色的层级互动与科层管理特征的“央—地”政府决策和政策执行系统内部, 往往存在因层级信息互动不对等、层级权力强弱和政策机制变更,“央—地”之间对农村土地综合整治的具体目标和利益分配可能在特定经济社会发展阶段存在一定偏差。 实践层面,自1994 年确立相对制度化的分权财政管理体制之后,中央政府对地方政府的行政绩效考核主要表现为可比较的显性经济指标,激励着地方政府长期“为增长而竞争”, 导致地方政府对国家农村土地综合整治政策明确的目标定位和政策指向存在认识偏差和行为扭曲。 同时,科层式的地方政府由于权责边界模糊以及行政依附关系而普遍面临着财政收支不平衡引起的巨大财政“缺口”问题,即主要表征为地方政府 “行政权力—财政实力—事务能力”不匹配问题,诱发地方政府趋向满足自身利益目标的“机会主义 ”逻辑而冲破政策目标约束 ,有选择性地执行中央政府关于农村土地综合整治的政策。 事实上,我们已经看到,中央政府如何对地方政府进行选择性激励以及地方政府如何对中央政策进行选择性执行,正是通过“央—地”之间的层级管理和互动机制来实现农村土地综合整治的政策演变和完善的。 本质上讲,我国农村土地综合整治存在着中央政府—地方政府—村社集体—农户个体多重互动到土地资源配置方式和土地收益分配方式再到土地整治政策演变的顺次决定机制和内在机理。

  从制度变迁的逻辑来看, 我国农村土地综合整治是一个分散决策过程和集体决策过程的统一,具体体现为基层农户、地方政府自下而上的诱致性制度变迁(分散决策)和中央政府自上而下强制性制度变迁(集体选择)的有机统一。 这一过程既是基于基层农户对改善生产生活条件的美好愿景、 基层地方政府视农村土地综合整治项目为“以地生财”的理解认知和行为逻辑,又是基于国家(中央政府)根据宏观经济形势与社会发展阶段而将其作为确保国家粮食安全、 转变农业发展方式和新农村建设的首要战略目标的科学把握。 同时,中央政府在这一决策过程中,更加突出农村土地综合整治的综合价值目标,而地方政府却片面重视其效率目标,由此形成了“央—地” 之间农村土地综合整治价值目标和效率目标的惯性冲突。 因而,基于地方政府“分散选择”的效率目标和基于中央政府“公共决策”价值目标的惯性冲突已成为现阶段我国农村土地综合整治实践中最明显的特征。 与之相应,在“地方政府作为土地真正‘所有者’的现实状况”下,难以“促使土地资源配置和利益分配更好地与农民的利益诉求相一致”(高帆,2012),这使得农村土地综合整治实践中市场行为与政府行为、社会行为与农户行为的互动大为弱化,进而触发诸多征地冲突和社会风险。

  通过进一步分析,笔者认为,以利益冲突、目标错位和权力错配共同作用为分析框架,并不能清晰勾勒或准确解释农村土地综合整治政策演进的逻辑规律。

  在这种利益冲突、价值异化和权力错配中应该存在一条理解政策变迁规律的核心线索和一种核心机制。

  前文述及,我国农村土地综合整治的目标要求、功能定位、 技术路线以及集成效应等都受制于我国生产力水平和经济社会成长阶段,也即是说生产力与生产关系相统一规律才是协调“央—地”利益冲突、平衡发展目标和优化权力配置的主线,是长期支配农村土地综合整治政策目标演进、技术创新、功能拓展的核心线索和内生变量。

  现阶段,在促进工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展的新目标下,农村土地综合整治的政策演进既要基于生产力发展水平,又要科学考量我国经济社会发展新阶段对优化国土空间开发格局、促进主体功能区科学发展、加快生态文明建设以及新农村建设的战略要求,注重从宏观视角加强对农村土地综合整治政策的顶层设计,将农村土地综合整治工程与我国实施的“七区二十三带”农业战略格局、“两横三纵”城市化战略格局和“两屏三带”生态安全战略格局相衔接,将农村土地综合整治的政策重点放在构建新型农业经营体系、推进新型城镇化和保护生态环境上来。

  四、评价及展望

  我国农村土地综合整治具有重要意义,其制度安排和政策设计应注重发挥其正外部性效应、 防范其可能性外部风险。 因此,农村土地综合整治工程将会在对现阶段国家战略目标与约束条件做出精确研判的基础上,发挥其在转变农业发展方式、确保国家粮食安全、推进社会主义新农村建设等积极作用,并在城乡发展一体化目标框架下促进农村土地节约、集约、高效利用,为工业化、城镇化发展提供持续动力。

  但现阶段我国政府主导型或行政嵌入式的农村土地综合整治实践仍需要重视和加强理论研究、政策改进和实践探索。从技术层面来看,无论是农地整治、农田整治、农房整治还是村庄整治,都要将解决人地关系、化解人地矛盾作为主攻方向。从价值层面来讲,不能继续简单地将农村土地综合整治视为纯技术性工程或投资行为。 因此,目前及下一步农村土地综合整治的政策重点应放在以下几个方面:

  1. 农村土地综合整治的政策目标要从工具性目标向权利价值目标优先转移。 以前的农村土地综合整治主要是基于工具理性,将其看做增加耕地、增加建设用地指标、挖掘土地潜力的主要手段。 今后应真正将土地作为生产、生活和生态空间,关注农民主体利益诉求、关注农村生态环境和关注农业现代发展方式,要将农户利益诉求和土地财产权利保护作为政策权利价值目标的落脚点。

  2. 农村土地综合整治政策体系构建要坚持以科学发展为主题、以转变经济社会发展方式为主线、以农户权益保护为核心,形成一个包容政府推进、市场运作与社会参与的新型农村土地综合整治政策集合。

  3. 在农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化的传统农区, 农村土地综合整治政策安排要与建立健全农村宅基地退出机制和村域土地用途管制机制协同配套,着力构建“村庄空心化治理”与“农村土地综合整治”的互动机制。

  4. 建立以农村产业整治、 空间整治和农业组织整治的“三整治”相结合的实践机制,把“空间优化、产业整合和组织再造” 作为农村土地综合整治政策重点,以空间重构和空间布局推进新农村综合体建设。

  5. 构建农村土地综合整治生态文明建设政策融入机制。 树立生态可持续发展观和政绩观,建立反映区域差异规律的农业农村生态安全格局,矫正地方政府在农村土地整治中的短期短视行为;建立农村土地整治生态效益政策评价体系,将土地整治、新农村建设、生态保护与国土空间优化结合起来,开展“村域节约集约—景观生态型”农村土地综合整治,提升农村土地自我修复能力。

  参考文献:

  1. 鹿 心社 :《论中国土地整理的总体方略 》,《农业工程学报》2002 年第 1 期。
  2. 刘 彦随 :《科学推进中国农村土地整治战略 》,《中国土地科学》2011 年第 4 期。
  3. 翟坤周、周庆元:《三维效应、三维结构与农村土地综合整治的关联度》,《改革》2012 年第 12 期。
  4. 王国敏、翟坤周:《农村土地综合整治的风险甄别、治理逻辑与政策建议》,《福建论坛》2013 年第 7 期。

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