美国对华光伏“双反”措施的原因与应对

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论文摘要

  对来自中国的同一种产品同时采取反倾销和反补贴的“双反”措施已经成为美国对华贸易救济中最重要的一种措施并被大量运用。近年来,随着中国重点扶持战略性新兴产业发展与美国的制造业振兴和产业升级计划同步化,中美贸易互补性逐步向竞争性转变,进而使美国对华“双反”措施也显现出新特征。 首先是“战略化”:美国除了将“双反”措施继续作为应对我国具有传统优势的劳动密集型出口产业的法律工具以外,更多地开始将其用作面向未来的、旨在打压我国战略性新兴产业国际化发展空间的战略手段。 其次是 “政治化”:“双反”被美国政治家利用,通过对中国相关产业发出责难,保护和拉拢美国国内相关利益集团,从而达到其政治目的。 最后是“可传导化”:“双反”开始显示出明显的示范效应,继美国对华提起“双反”调查不久,欧盟等成员方也相继对中国提起 “双反”调查,而且涉案金额巨大,可见,美国对华采取“双反”的示范波及效应不可小视。

  以上“双反”措施的特征在美国对华光伏“双反”措施中集中体现,使得曾被誉为我国最具国际竞争力战略性新兴产业之一的光伏产业走到生死存亡的关键时刻。因此,深入分析美国对华光伏“双反”措施的原因,评判中国的应对措施效果具有重要的现实意义。

  一、 光伏产业遭受美国

  “双反”调查的背景及案件进程从 2004 年起,在欧、日、美政府的新能源政策推动下, 全球光伏产品需求迅速增加。 在此背景下, 中国的光伏产业以出口为导向,迅速崛起,太阳能电池及组件的产量先后超越美、 德、 日,从2007 年 起连续 5 年 位列世界第一,从 2010 年起占全球总产量比重更是超过 50%(见图 1)。【图1】
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  在 国 际 市 场 ,2004-2011 年中美两国光伏电池及组件的出口额虽然都在上升, 但是中国的出口增速远高于美国,2004 年,美国出口额还是中国的 2.164 倍,而 到 了 2012 年 仅 为 中 国 的13.6%。 在美国国内市场,中国光伏产品的市场份额增长迅速,2004 年 只有 10.8%,7 年 间上升到 47.5%。 中国光伏电池在美国市场上的显性比较优势指数也发生了巨大变化,从 2004 年不具有显性比较优势(0.78),到 2007 年开始具有(1.09),再到 2011 年具有 强 显 性 比 较 优 势 (2.57),2004-2012 年 CR 指 数几乎始终大于 1,可以看出,中国光伏产业已经发展为国际和美国市场上主要的、极具竞争力的产业,美国光伏产业受到巨大的竞争压力。在此背景下, 美国将其国内光伏电池生产商的竞争失利归结为中国企业的倾销和政府的补贴, 并于 2011 年 11 月对中国晶体硅光伏电池及组件开展反倾销和反补贴调查。

  二、 美国对华光伏产业“双反”调查的政治经济学分析
  
  (一)“双反”措施在美国对华贸易救济措施中的地位迅速上升

  “双反”措施已经成为美国对华贸易救济中最行之有效的措施之一, 被大量运用到美国对华的贸易调查中。 “双反”措施由于其应诉困难大, 反倾销反补贴税率叠加,WTO 规定模糊性和调查裁决实际可操作空间大等特征为美国所青睐, 并使中国涉案企业处于极为不利的地位。 2004 年至2012 年,中国共遭到美国“双反”措施 32 次,占我国遭受“双反”调查总数的 59.3%。

  一直以来, 限制美国对华采取“双反”措施的一个重要因素是反补贴对中国适用的合法性在司法上尚存争议, 会导致重复计算和双重救济问题。为此,美国关于修改国内反补贴法适用范围的呼声一直存在, 力图使其反补贴法对非市场经济国家适用, 以便解除争议,避免对中国采取“双反”措施时被国内司法程序所阻碍。

  2012 年 3 月 8 日,美国总统奥巴马签署 《1930 关税法》 修正案(HR4105),该修正案确立了美国对“非市场经济”国家适用反补贴税的国内法依据, 并且该修正案具有追溯力, 适用于 2006 年 11月 20 日之后所有反补贴案件。如此一来, 美国将有权对所有非市场经济国家出口美国的产品合并使用反倾销和反补贴调查。 不仅如此,在行政实践层面,美国对非市场经济国家采取“双反”措施已成为事实和有效路径选择; 在国际法层面,到 2016 年,根据《入世协议书》 中国将自动获得完全市场经济地位, 届时将不再存在适用性问题。由此可见,“双反”措施已经成为了美国对付中国竞争性产业最有力的武器之一。

  (二)中美经济贸易环境和产业竞争态势推动美国利益集团积极游说争取贸易保护政策

  在中美贸易中, 对中国巨额且不断增长的贸易逆差一直是困扰美国的一大问题, 美国政界频繁就此向中国施压, 宣称中国政府和企业采取不正当产业和贸易政策支持出口, 对美国相关行业造成侵害。 这个问题在光伏产业表现得尤为突出:2005 年后,美国对中国的光伏产业贸易逆差增速高于贸易总额逆差的数倍;即使在受经济危机影响美国对中国贸 易 总 额 逆 差 停 滞 或 减 少 的2008-2009 年, 美中光伏产业的逆差也保持了可观的增加。 美国本土光伏电池制造商面对中国企业巨大的价格优势和竞争力节节败退,2009 年美国共有 43 家光伏电池及组件生产商,而 2010 年6 月至 2011 年 12 月中至少 7 家破产倒闭,其中仅 2011 年 8 月就有包括曾经作为美国本土光伏企业标杆的 Solyndra 在内的三家企业破产清算。 其中大量企业是因为投入大量资金研发可以减少原材料用量和提高转换率的新技术, 但因市场上晶硅光伏电池供应激增价格下降而失败。相反,至2011 年,世界前五家光伏电池生产商有四家来自中国, 其市场份额占全球的 18.9%。

  在这样的贸易和产业背景下, 美国国内产业界和政界要求对中国光伏产品发起反倾销和反补贴调查的呼声从 2010 年起高涨起来。 他们把美国光伏产业的颓势归结为中国的 “不正当”竞争,称“中国政府给予光伏企业诸如低息贷款、 低价土地、 税收减免、 低估币值和出口信贷等优惠政策,使得中国企业获得 28%的额外价格竞争力, 中国企业靠政府补贴获得价格优势, 从而在美国市场上倾销, 危害了美国本土产业”。 所以,此次的光伏“双反”案其根源上是经济原因, 但是却表现出明显的政治化特征。 对此可以运用贸易政治经济学理论,从贸易政策内生的角度进行有效分析。下面用“影响驱动的捐献模型 ” (Influence-driven Contribu-tion,也称 G-H 模型)中关于政府目标函数的经典分析框架, 分析此次美国对华光伏产业实施 “双反”措施的政治经济动因。

  对华光伏产业贸易政策的供给方是美国国际贸易委员会和商务部, 需求方分为对华实施 “双反” 措施的支持者和反对者两个利益团体。 支持者主要由光伏电池及组件的生产商构成; 而反对者主要由光伏电池及组件的消费者构成。 贸易政策体现为对中国光伏产品的从价税 t,△C1和 △C2分别表示政府对华光伏产品实施的贸易政策对支持者和反对者利益集团政治捐献产生的影响,分别是 p 的增函数和减函数。 W(p)是社会总福利, 由一般劳动要素收入 L, 两个利益集团所拥有的特殊劳动要素收入 Wi(p),消费者剩余 s(p)和贸易政策产生的收入分配效应 r(p)组成。 其中,r(p)表示政府向所有选民平等地再分配“双反 ”关税收益的值 ,而 s(p)表示平均每个消费者消费所有该种产品的消费者剩余。 d(p)为平均每个消费者的消费量函数,y(p)为美国国内的总供给函数, N 为总的选民人口数。 根据整个政府决策中观察到的各种政治动因因素, 在模型中添加当权政府政治资本项 V(p),该项表示本国光伏产业能给奥巴马政府的政策支持率和连任概率的影响, 是美国本土光伏产业就业人数 x(p)、产出量 y(p)以及国际竞争力 z(p)的函数。 其中 α 和 β 表示政府赋予各选项的权重参数。因此,从贸易政策需求方角度看, 一旦能够组成有效利益集团,“双反” 措施支持方会积极出资游说政府对中国光伏产品采取“双反”措施,而反对方则出资支持主张“双反”措施政党的竞争党派。 贸易政策的提供者为获得最大的政策支持和连任概率, 会权衡贸易政策给利益集团捐资、 社会福利和政治资本造成的影响并做出最大化目标函数的政策。 这是因为普通选民在贸易政策的评价上作为 “理性的无知者”受政治宣传的左右,而捐资项决定了政府的政治宣传能力;同时社会福利和政治资本项影响选民对当权政府的评价, 从而影响其再次当选的概率。【公式】
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  下面就政府目标函数公式右侧三项在美国对华光伏产业采取“双反”措施的作用进行分析。

  1.政 治 献 金 项 :美 国光伏电池及组件生产企业数量少, 产业集中度高, 根据美国能源信息署网站统计,2009 年美国光伏发电相关行业如电池设计、 制造零售等的企业数量基本都不超过 50家。 “双反”支持方很容易达成政治联盟。事实上也的确如此,发出“双反”措施申请的7 家美国企业建 立 了 美 国 太 阳 能 制 造 联 盟(CASM), 并联合超过 230 家企业和 1.8 万名雇员向政府呼吁抵制所谓 “中国倾销和补贴行为”。

  美国钢铁工人联合会也通过发布会和政治捐资等方式表示对 “双反”措施的支持。联盟中的企业通过其政治行动委员会, 积极向美国国会、 白宫以及商务部等机构给予附有游说议题的政治捐资。

  这些行动取得明显成效:2011 年12 月 2 日 59 名国会议员联名致信总统奥巴马,要求支持“双反”措施; 同时三位住房能源与商业委员会分委会主席也联名致信商务部部长要求对华光伏产品尽快征收“双反”税。 而“双反”措施反对方很难联合起来对抗支持方,这是因为美国光伏电池终端消费者数量众多且消费分散, 不能有效传递政治需求或影响政策。 值得注意的是,美国国内 25 家企业和组织成立了美国平价太阳能联盟(CASE),游说政府“双反”措施会大幅提升光伏电池价格, 这将超出许多小型光伏应用提供商的承受能力。 但由于其成员成分复杂,组织性质、目的、行业等均有较大差异, 削弱了联盟的出资意愿和游说能力, 这与集体行动秩序 良 好 , 获 得 众 多 拥 护 者 的CASM 形成鲜明对比。

  从表 5 可以看出“双反”措施支持方在 PACs 数量、 游说提议数和捐资总额上均远高于反对方,印证了以上分析。

  2.政治资本项:“双反”税的征收会产生贸易抑制效应, 即中国输美光伏电池价格上涨和数量减少, 这将拉高美国市场上同类产品价格,产生产业保护效应,即其本土竞争厂商产出增加、 市场份额和产能利用率提高, 带动行业就业。 由于光伏电池及组件制造的设备、 土地和技术等固定成本相对较高,行业具有规模效应,美国本土厂商出货量增加会降低产品平均成本, 从而获得更高的市场竞争力。 发展清洁能源是奥巴马政府振兴经济, 增加就业和振兴出口的重要措施, 因此于2009年先后颁布 《美国复苏与再投资法》和《2009 年美国清洁能源和安全法案》,拨出大量财政预算为其光伏产业提供贷款担保、 投资税收减免和财政现金津贴等多项政策优惠。 光伏产业的实际表现决定这项政治投资是转化为政治收益还是政治负担,因此,改善光伏产业就业、 产出和竞争力状况正是当届政府所急切期盼的。

  3.社 会 福 利 项 :贸易政策的社会总福利由劳动要素收入、消费者剩余和贸易政策转移支付(等于税收或补贴的贸易净收益)构成。 对华光伏产品采取“双反”措施会分别产生以下效应: 产品价格上涨导致消费者剩余减少;光伏电池生产商专用要素收益增加,下游厂商专用要素收益减少;政府将获得额外的税收收入并转移支付给受损的消费者和下游产品生产商, 用于部分或全部弥补其损失。因此,美国政府会在做出决定前预估对华光伏产品实施“双反”措施将可能引发的经济效应,以此作为其决策的重要依据。

  美国政府向来重视对国内太阳能市场进行扶持, 联邦和各州政府给予商用和住宅的太阳能应用项目高额税收优惠和大量财政补贴,此举部分抵消了消费者因“双反”所受福利损失。

  (三)中美光伏产业相同的发展目标和不同的发展路径是 “双反”调查的根本原因

  光伏发电作为太阳能利用技术中最具价值和前景的领域而被各国政府重视, 这一趋势随着全球经济发展与能源消耗之间矛盾加剧而越发明显。 中美两国都出台了各自的光伏发电发展规划和扶持政策, 旨在打造本国光伏产业国际竞争力, 领导新能源产业发展, 占领后石油时代经济制高点。 相同的战略目标使中美两国在国际市场上具有竞争关系,但是两国光伏产业发展路径却截然不同。

  在发展思路方面: 美国作为光伏技术发源国,一方面,通过技术革新提高光伏发电效率, 降低成本,扩大市场需求,引领行业发展方向;另一方面,通过培育国内市场帮助厂商产生规模效应,以降低成本,获得国际竞争力。而中国应欧美日市场需求而把光伏产业作为“出口引导型”产业发展,选择产业链附加值低的光伏电池及组件生产环节,走以资金、政策换产能规模,进而产生规模效应,降低成本, 获得国际竞争力的道路, 而对需要大量投入和积累的技术创新不够重视。

  在政府政策方面, 美国在技术研发、 投资生产和市场应用均有相应扶持政策。 其中技术研发政策支持力度大,仅 2012 年度就有 80 亿美元财政预算用于新能源研发; 投资生产政策主要包括税收抵扣、贷款担保、现金补贴三类;市场应用政策包括纳税抵扣、初装补贴、上网电价,并结合可再生能源配额制。 反观中国, 一方面,缺乏对技术研发的支持政策;另一方面, 市场应用主要是以示范项目形式提供补贴和制定强制上网电价, 缺乏对普通民用和商业光伏发电的补贴。 政策集中在对企业投资生产和出口的财政补贴上, 并且由于缺乏明确统一的中央方案, 各地方政府政策扭曲落后, 包括了一些诸如低价土地和电力供应、低息贷款、所得税减免等 WTO 规定的可诉性补贴。中美光伏产业不同发展路径的碰撞导致两国的产业困境和贸易摩擦。 美国对光伏发电新技术的长期大量投入使得其成本高,从而在短期内无法与具有成本优势的中国企业竞争, 这也使美国政府培育市场帮助本土企业扩大生产规模的期望落空。 加之光伏高新技术研究资金需求量大、回收周期长、应用前景不明确,这样的战略造成美国光伏企业的巨大财务风险; 而中国光伏产业单纯依靠规模效应提升竞争力的做法虽然在短期内获得成功, 但是核心技术缺乏、依靠外国市场、行业市场混乱、 产能严重过剩等问题严重制约了行业做强, 同时出口激增和政府不规范的补贴行为增加了遭受国外贸易保护措施的风险。 中美都把发展光伏产业作为提升国家竞争力和维护可持续发展的战略性核心产业。 因而当两国发展路径的异质性导致竞争矛盾凸显时, 美国不会坐视其光伏产业失去领先地位, 中国受到美国“双反”措施也就不难理解。

  (四)中国应对“双反”措施效果不明显

  根据张波(2011)提出的美国对中国实施“双反”措施过程中,中美间三阶段动态博弈的分析框架, 我们可以对此次美国对华光伏产品采取“双反”措施过程中中国方面的行动进行分析。

  第一阶段:2011 年 11 月美国政府在权衡国内各方利益后决定对中国输美光伏电池开展 “双反”调查;第二阶段: 中国从企业到政府都积极应对。首先,由机电进出口商会组织的部分涉案企业集体应诉并召开新闻发布会通过舆论渠道向外界积极阐述己方观点;其次,尚德、天合等光伏企业在美分公司, 成立美国平价太阳能联盟游说美国政府, 组织其国内反对“双反”措施的力量;第三阶段: 中国商务部于2011 年 11 月应机电商会和工商联新能源协会申请对美国展开新能源贸易壁垒调查,发出启动世贸争端解决程序的威胁;在美国作出肯定性初裁后, 中国商务部又于2012 年 7 月展开对进口自美国的太阳能级多晶硅展开“双反”调查,发出了贸易报复的威胁。而第三阶段,2012 年 11 月美国做出肯定性终裁,决定对中国产光伏电池实施“双反”。 美国贸易委员会调查小组全票通过终裁决定,而美国商务部决定征收追溯反补贴税和高额出口 保 证 金 , 终 裁 倾 销 率 高 达18.32-249.96%,终裁补贴率由初裁的 2.90-4.73% 大 幅 上 升 至14.78-15.97%。由此可见,中方的游说和贸易报复威胁等应对措施并没有收到明显效果。

  余利红、刘海云(2011)研究发现: 中国对美国反倾销进行WTO 解决贸易争端的报复威胁并不能阻止其肯定性终裁; 而采取贸易保护措施威胁在有立法前提和足够的美国对华“出口暴露”条件下能够降低美国对华发起反倾销调查。

  从表 6 可知, 美国太阳能级多晶硅对华出口占其总出口额的30%左右,2011 年总金额达 7 亿多美元,这和中国对美国 20 多亿美元和 50%左右市场份额的光伏电池相比较小。 若双方都采取“双反”措施,美国对华光伏电池“双反”措施的产出效益将会增加对本国太阳能级多晶硅的需求,弥补其受到因中国“双反”措施的损失。可见,中国“双反”措施报复威胁选择太阳能级多晶硅不能对美方产生有效威慑。

  三、政策建议

  光伏“双反”案说明,“双反”措施不仅是美国在双边贸易中对中国传统产业的贸易壁垒措施,而且还是抑制中国战略性新兴产业, 在两国经济竞争中争夺下一轮经济发展制高点的有效手段。

  就目前看, 我国政府应该重视相应贸易摩擦预警机制的建立和完善。加强双边贸易信息服务,对贸易伙伴国市场跟踪调查和分析, 通过多种渠道了解其贸易政策变动风向, 对获取的关键信息定期分析并传达给国内产业界,从而对潜在的“双反”措施威胁有效预警。这样,相关企业才能及时做出相应贸易策略调整, 降低受到“双反”措施的几率和损失。

  我国企业在国际化过程中应该积极对外直接投资, 开展和市场所在国企业和政府的合作,融入当地经济政治圈。 在获取市场和利润的同时积极承担当地社会责任,建立良好的声誉,扩大自身影响力, 组织和发展自身在市场所在国的利益集团和合作组织。

  当我国企业和市场所在国的共同利益大于分歧, 并和相关组织保持良好关系时, 其国内支持 “双反” 措施的呼声将被反对的呼声所掩盖,其政府也会失去采取“双反”措施的动力。

  企业、 行业组织和政府都应当积极应对国外对我国发起的“双反”措施。 行业协会应协调好行业出口秩序, 组织涉案企业集体应诉并提供咨询、 宣传和法务等辅助工作, 从而降低涉案企业的应诉成本和胜诉几率。 涉案企业应该联合起来积极应诉, 同时组织发起国国内反对“双反”措施的相关利益团体以获得有效地政治影响。至于我国政府,一方面应当培养熟悉贸易伙伴国法律和具有丰富诉讼经验的人才; 另一方面应主动采取贸易反制措施 (如“双反”报复威胁),并注意其有效性和潜在引发贸易战的危险。

  从长远看, 我国应调整战略性新兴产业的发展思路, 避免重蹈行业大而不强、核心技术缺失、产能严重过剩、 市场基本在外的覆辙。 特别是欧美国家扶植战略性新兴产业的经验值得我们借鉴, 中央和地方政府都应该熟悉WTO 产业补贴的规则,在规则允许范围内对新兴产业予以扶持,而不能不懂规则,授人以柄。

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