美军联合作战指挥体制改革的动因与特点

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  联合作战指挥体制改革,是深化国防和军队改革的现实紧迫的课题,也是衡量改革成效的重要标志。习近平主席深刻指出,深化国防和军队改革,建立联合作战指挥体制是重中之重。这一重要指示为我们推进改革大业指明了主攻方向。研究借鉴外军在这方面的特点规律,对于科学筹划我军联合作战指挥体制改革,具有特殊的重要意义。

  对于我们所说的“联合作战指挥体制”,在美俄等世界主要国家军队,目前还没有完全对应的专门术语。外军与它相近的,美军叫“作战指挥链”,俄军叫“作战指挥体系”,日本自卫队叫“联合运用体制”.新版《中国人民解放军军语》中也没有这个条目。综合一些专家的观点,我们研究认为,联合作战指挥体制是指军队为指挥联合作战而建立的组织体系及相应制度,包括指挥机构的设置、职能划分和指挥关系等。联合作战指挥体制改革,实际上就是以联合作战为根本导向,以提高指挥效能为核心目标,对作战指挥体制进行的改革。

  美军联合作战指挥体制改革,大体上是从二战结束后开始的,推进过程几经曲折,一直延续到今天。究其时代背景和根本动因,是工业文明快速发展、科学技术日新月异、战争形态深刻演变的必然结果,也是军队组织体系化、作战力量多元化、军事行动全域化的内在要求。归根结底,联合是现代战争制胜的基本规律。机械化时代需要联,信息化时代更需要联。战争实践始终是催生和倒逼外军联合作战指挥体制改革的强大动力。美国军队是联合作战指挥体制改革当中的典型代表。

  美军改革:战争实践倒逼与检验的强力推动

  美国虽然只有200多年的历史,但目前拥有世界上最强大的军队。特别是二战以来,美军经历了大量战争实践,既积累了丰富的经验,也留下了深刻的教训。美军联合作战指挥体制改革起步最早、主动性最强。经过近70年的三轮改革发展,美军联合作战指挥体制已日臻成熟。

  第一轮改革是1947~1949年,属于初创阶段。美军联合作战,起始于1781年的约克敦战役。当时,华盛顿率军准备攻打英军占领的濒海城市约克敦。但当时英军力量仍非常强大,于是华盛顿以个人交情主动联系法国军队。在当年5月13日的战地日记中,华盛顿写道:“收到罗尚博伯爵(法国远征军指挥官)的来信,通知我,他儿子要到了。还收到巴拉斯伯爵(法国海军准将)的信,告诉我,他被任命为法国驻罗得岛的海军中队指挥官。两人都要求尽快与我见面。”三人会面后经过精心筹划,在华盛顿的统一指挥下,法国海军在约克敦港外与英国海军展开交战,切断英军的海上供应线和海上退路,并从海上配合大陆军的进攻;美国大陆军则从陆上围攻约克敦的英军,取得了战役胜利。目前,约克敦战役被大家公认为是世界上最早的联合作战。当时的战役联合主要“靠的是战役期间指挥官个人之间的交情”交情好,联合得好;交情差,联合得差。

  到二战期间,军事行动的全球化、盟国合作以及军种间协作的需求急剧上升,迫切要求美军的指挥结构做出改变。为此,罗斯福总统提出建立一个类似“参联会”的机构,即美英参谋长联合体,由专人负责来领导战争行动,起初只使用了几名利用业余时间工作的军官,职责仅限于负责参联会与总统间的联络,便于美英间的军事合作与协调。随着战争发展,承担起制定军事战略和指导军事行动的职责。后来,美国陆军参谋长乔治·马歇尔将军提议用一个垂直的指挥机构来取代参联会,把各独立的军种统一到一名参谋长领导之下,这种架构基本上是陆军内部垂直体制的翻本。

  战后,美军总结二战盟军联合作战指挥经验,检讨长期以来形成的美国军种至上、交相纷争、职责不清等体制弊端,创立了以国防部为主体的领导指挥体制,设立了参联会主席和联合参谋部,在战略层级上解决了作战指挥权不统一的问题,形成了现代联合作战指挥体制的雏形。但军种仍然在指挥链上,在参联会,军种主导的局面仍旧没有被打破。

  朝鲜战争中,这套指挥体系发挥了一定的效能,但军种之间的隔阂仍然比较突出。作战中,美军联合作战指挥关系复杂,各军种对本军种既有行政领导权,又有作战指挥权,一直没有一个明确的隶属关系,造成作战指挥受多线干扰。战区指挥官除了向上对国家指挥当局负责,还要受到参联会中各军种参谋长的影响,联合作战效果不能有效发挥。如当远东战区司令麦克阿瑟决定对鸭绿江桥进行轰炸时,执行轰炸任务的远东司令部空军司令斯特拉特迈耶,却将作战计划报批参联会空军参谋长,空军参谋长不同意轰炸,立刻通过参联会对此行动进行干涉,导致轰炸计划取消。

  美军后来检讨认为,在这套体制下,各军种“很难发起可以称得上联合作战的地面行动”.这也是美军推动后来改革的动因之一。

  第二轮改革是1953~1958年,属于成型阶段。这个时期,主要是从法律上建设,特别是制定了《1958年国防部改组法》,应艾森豪威尔的要求,“取消了各军种以前作为‘执行代理人’所享有的指挥部队的法定权威。”同时,国防部长尼尔·麦克尔罗伊指示“建立两个指挥渠道:针对已部署部队的作战渠道和针对支援任务的行政渠道。”“涉及作战指挥和部队使用时,指挥关系自总统起下至国防部长,再向下到参联会,由其负责传递命令,然后抵达联合司令部和单一军种司令部总司令。涉及军种的训练和装备时,指挥关系自总统起下至国防部长,然后到各军种部长,最后到每个作战司令部内的军种司令部。两条指挥链均汇合于军种组成部队司令部一级。各军种组成部队司令部负责部署于联合司令部中的本军种的部队。”例如,第6舰队在训练和装备方面走的是海军指挥系列,但当它被部署到地中海时,就要接受负责地中海的联合司令部-美国欧洲司令部的作战命令。在美国欧洲司令部中的第6舰队和所有其他海军部队构成了美国欧洲司令部中的海军军种组成部队司令部,欧洲司令部中掌管所有海军部队的海军将领为海军军种组成部队司令。军种组成部队司令接受其所在的地区性总司令的作战指令,但有关装备、训练和其他保障方面的事宜却由其自己的军种负责。

  这次改革从根本上实现了作战指挥权与建设管理权相对分开的体制性突破;建立了总统和国防部长对作战司令部的直接指挥关系,把军种排除在作战指挥链之外;强化了国防部长和参联会主席的职权,明确了战区联合司令部在军事上的联合指挥权。但军种对作战指挥的干预问题,仍然没有从根本上得到解决。主要表现为:各军种利用他们所掌握的行政资源,在作战指挥上继续操控作战司令部下属的军种组成部队,在决策流程上干预联合参谋部的工作。这种状态一直延续了近30年,用美国学者帕利尔的话说,就是改革进入了“冬眠期”.由于这轮改革不到位,导致了后来一系列战争和军事行动上的指挥不畅,在一定程度上造成了军种拥权自重、联合机制举步维艰的局面。

  比如,在越南战争中,美军建立的军政军令分立的联合作战指挥体制,在战争中运行不畅,联合司令部司令权力不够集中,限制了联合作战指挥能力。越南战争是在太平洋司令部的辖区,理应由太平洋司令部指挥,但实际上战场没有一名全面运筹战事、拥有指挥全权的战区最高指挥官,作战指挥权由战略空军司令部、驻越军援司令部、太平洋舰队分享,彼此之间各自为政,没有统一协调的计划。同时,空军、海军和驻越军援司令部都有自己单独的作战区域,根本谈不上联合。时任美空军第七军副军长、后担任参联会主席的戴维·琼斯上将说:“我们的军队自上而下都缺乏跨军种和联合的经验。军种之争使得越南战场上,至少有6场不同的空战,海军在北部的空战,空军在北部的空战,战略空军的空战,空军在南部的空战,越南人的空战,以及陆军直升机的空战。”

  总统和国防部长常常过度地干预作战,绕过战区指挥官指挥一线作战部队,剥夺了战区指挥官的职责。

  戴维·琼斯上将认为越南战争“也许是我们战略战术目标不明、职责不清的典型”.1968年1月23日,“普韦布洛”情报船被朝鲜俘获时,美海军陆战队的航空兵就在附近,“企业号”航母正在大约500海里的地方进行演习,但驻日海军舰队司令部与驻日美空军司令部没有直线电话,也无权指挥,不得不请求驻夏威夷的太平洋空军指挥官与太平洋司令部司令官或太平洋舰队司令官进行沟通,协商此事。美军后来总结道:“在太平洋司令部之下的层级,缺乏统一的指挥,致使效率低下。而在太平洋司令部之上的层级,虽有足够的权力,但距离太远而难以及时反应。”美国东北亚军事体制存在严重缺陷,“在日本和韩国的作战指挥体系处于分离状态。虽然各地区的下级联合司令部,实现了空军和陆军力量的统一指挥,但是海军和海军陆战队通信系统不兼容,甚至在海军内部、第7舰队和当地司令官的指挥体系也是分离的。因为驻日海军、空军和海军陆战队司令官是通过3个分离的体系进行指挥的,所以他们之间没有相互协作”.在1980年的伊朗人质事件中,来自多个军种的部队临时组合,按陌生地域配置,在模糊的指挥与控制下行动;救援部队多头指挥,缺少单一的指挥官,联合指挥措施存在严重缺陷。现场指挥官、空军上校詹姆斯卡尔说:“集结地一片黑暗,漫天黄沙,发动机震耳欲聋,无人知道谁负责。现场有4位指挥官,没法辨认,无线电通信互不兼容,没有统一计划,甚至连指挥位置也不固定。”戴维·琼斯指出:“这次行动失败的主要原因是各军种互不与谋,虽然军种之间希望互相合作,但是其中存在极其严重的问题。我的联合参谋部主任来自陆军,对陆军之外的其他兵种知之甚少。现在的组织均不能完成此次行动。每个人都尽了最大的努力,但在工作和训练中无法联合,这是我们无法逾越的障碍。”

  在1983年的贝鲁特海军陆战队军营遭袭事件中,美国国家指挥当局与驻贝鲁特机场的海军陆战队分遣队之间存在6个层次,复杂的指挥链掣肘了总司令对其战区内部队安全的监督管理能力。美国《贝鲁特国际机场恐怖主义法案委员报告》称:“军队的指挥链又长又绕:先是从美国欧洲司令部总司令绕到海军军种组成部队司令部(美国海军部队欧洲总司令),然后再绕到第6舰队司令,再绕到第61两栖特遣部队司令,最后再绕到陆战队两栖部队司令。没有任何高级军官专门负责陆战队的安全。”“指挥链中没有一处能系统而主动地为在机场的陆战队员们采取反恐安全措施”.拿破仑说过:“在战争中,没有什么比统一指挥更重要。”美国议员纳恩认为,越南战争、“普韦布洛”号事件、贝鲁特遇袭事件,都是缺乏统一指挥所致。如果不加强战地指挥官的权威,作战仍将问题重重。美国《戈德华特-尼科尔斯法案》的主要起草和推动者詹姆斯·洛克毫不客气地批评道:“二次世界大战后,美军官僚主义盛行,内部关系复杂而混乱,决策过程错综复杂,各军种各自为政,各级责权不明,指挥序列混乱,这些问题导致军队屡让国家失望。”并无不痛惜地说:“现代战争是由‘联合’作战组成的。所有的军事部门必须实现一体化。”而“第二次世界大战过后40年,军种狭隘的本位主义和独立自主性让国防部不能实现开展现代战争所必须的联合”.

  第三轮改革是自1986年至今,属于完善阶段。改革之初,光论战就历时了近5年,比美国参加二战的时间还要长,可见这场改革之复杂程度。这个时期主要是确立了当前的联合作战指挥体制,赋予了参联会主席多个关键领域的权力,进一步强化了战区司令的权力和影响力。它彻底结束了军种干预作战指挥的局面,从法律和实际操作两个方面实现了联合作战指挥体制改革的突破,建立起了“由国家指挥当局(总统和国防部长)到作战司令部(战区司令部和职能司令部),再到任务部队”的指挥链。

  由于这轮改革最为坚决,也最为彻底,基本上扫清了体制上的障碍。曾任国防部长的阿斯平说:“这可能是自1775年大陆会议创建大陆军以来,美国军事史上最伟大的一次根本性巨变。”里根总统说,它是美国“国防体制发展史上的一座里程碑”.时任海湾战争总指挥、中央总部司令的施瓦茨科普夫上将很得意地说:“战争中,非常非常清晰的指挥链和对下级指挥官的责任,使我们在战场上,统一指挥部队和联合作战的能力,无人匹敌。”之后,美军对这一体制只是进行了一些微调,主要是不断完善作战司令部体系。

  美军联合作战指挥体制改革的特点

  目前,美军联合作战指挥机构,主要由国家和战区两级构成。

  国家级联合作战指挥机构,由总统、国防部长、参联会和联合参谋部组成,主要负责指挥全球性大规模战争及核大战。参联会主席由军队的高级将领担任,是总统和国防部长的首席军事顾问,但是没有作战指挥权。战区级联合作战指挥机构,由9大联合作战司令部构成:太平洋、欧洲、北方、南方、中央、非洲6个战区司令部,再加上特种作战、战略、运输3个不受地理责任区限制、可在全球范围内行动的职能司令部。他们分别按照总统和国防部长的命令,负责指挥相关的军兵种部队实施局部战争或战役战术行动。在西太平洋等重要方向,还有常设的联合特遣部队司令部。

  美国议员金里奇当年在推动美军改革时说:“从历史上看,各国只有在经历了大失败后才会改革军队。”美军联合作战指挥体制改革的特点,主要体现在4个方面:一是逐步建立和推进新体制,在一系列战争中去检验,并逐步完善。纵观美军近70年改革,是战争推动改革,改革在战争中得到检验。如针对二战中美军暴露出来的大量问题,推动了战后1947~1949年的第一轮改革。针对朝鲜战争中暴露出来的问题,又推动了1953~1958年的第二轮改革。针对越战结束后,特别是80年代初期,相继发生的一系列军事行动指挥混乱,洋相百出,国内意见沸腾,推动了1986年这场非常艰难的第三轮改革。随后,改革效果在20世纪90年代的海湾战争中得到检验。以后进入不断微调、检验、微调的过程。二是通过强力推动,把分散在各军种的指挥权,转移到联合作战指挥机构,彻底剥夺了军种作战指挥权。在国家指挥当局层面,实现了政治控制与军事效率的平衡。三是作战指挥体制与建设管理体制分立,但不完全分离,呈现出了两头合、中间分的状态。两头合,即在国家指挥当局和军种组成部队层级,实行军政军令合一的体制;中间分,即在作战司令部和军种部这个中间层级,实行军政军令分开的体制。之所以采取这种体制,是因为现代条件下军队结构日益复杂,分工更加精细,作战指挥与建设管理已成为既密切相连又各具特点的两个领域,要求作战司令部专司作战,军种部专司建设,有利于实现兵权合一、增强效益的内在要求。

  另外,受到美国权力制衡传统思想影响,防止权力过度集中。四是注重运用法律手段,推动和保障改革,每次改革都强调,制定和修改有关法规。三轮改革分别制定了许多法规、法案、条令条例。其中,影响最大、最具代表性的是:1947年的《国家安全法》、1958年的《国防部改组法》、1986年的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》等,均发挥了非常重要的作用。

  结 语

  纵观从二战至今美军在联合作战指挥体制改革,主要包含3大内容:一是成立了机构(国防部、参联会和联合司令部);二是建立了指挥关系(作战指挥链和行政指挥链);三是划分了职能(国防部、参联会、联合司令部、军种部)。

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