农村公益事业建设的三重困境与突破

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论文摘要

  加强农村公益事业建设,是推进城乡一体化进程的重要措施,是三农发展的必然要求,也是全面建成小康社会不可回避的任务。在我国长三角、珠三角等发达地区,农村地区工商业已经很发达,农村公益设施完善,城乡一体化程度很高。然而,在广大的中西部地区,城乡差距巨大,农村公益事业建设困难重重,任务繁重。

  本文所称农村公益事业建设,是指在广大农村地区开展的道路、小型水利、文体活动、环境整治等公共的生产生活设施建设。农村税费改革后,我国逐渐形成了“一事一议、筹资筹劳、部门扶助、社会捐赠、财政奖补”的农村公益事业建设投入新机制。这些机制有效地发挥了作用,但相对农村公益事业建设需求,这些机制尚难以解决问题。

  一、农村公益事业建设的三重困境

  (一)资金困境

  农村公益事业建设的主要资金来源有四:一是村集体经济收益,二是村民筹资筹劳,三是财政投入,四是社会资本。在中西部地区,四种资金渠道力量都非常有限。

  首先,农村公益事业建设资金需求巨大,财政奖补资金杯水车薪。相对于城市而言,农村公共物品极度匮乏,公益设施极度落后。在城乡一体化建设的要求下,农村公益事业建设的需求日益增长。

  财政奖补资金虽起到了“四两拨千斤”的作用,有效地带动了村集体投资和社会投资。但相对农村公益建设的庞大需求,奖补资金数量仍然太少。以湖北省黄冈市某区为例,该区2013年度农村公益建设共投资5400万元,财政奖补资金只占投资总额的20%。

  其次是财政性资金部门分割,投放机制混乱。各部门在分配使用资金过程中存在两个方面的问题:一是各部门在分配资金时缺乏系统的规划和科学的标准,随意性较强;二是政府的协调不够,在农村公益事业建设上各部门目标不集中。结果导致有些村组得到的财政性资金非常有限,有的村组却得到多个渠道的财政性资金,个别村组甚至仅用财政性资金完成申报的公益项目建设后还有结余。

  第三,政策机制不全,筹资筹劳落空。农村公益事业建设一事一议制度,是国家在农村税费改革后,为防止增加农民负担而设计的。其目的是限制基层政府和村委会权力,保护农民个体权益。因此政策制度设计时,对筹资筹劳的条件、额度和程序均作出了明确规定,并强调不能超出范围、额度,不能违反程序,违反相关规定者要承担相应责任。但没有赋予基层政府和村委会筹资筹劳的自由裁量权,没有明确村民不遵守筹资筹劳制度的法律责任。因此在实践中,筹资筹劳成为一句空话。

  因此,农村公益事业建设最主要的资金来源,就是村集体经济收益和社会资本。在部分城郊村,由于村级土地收益较多,公益事业建设资金就相对充裕。而广大的农村地区,村集体经济薄弱,农村公益事业建设主要依靠社会资本。

  社会资本投入农村公益事业建设的方式主要有两种。一是无偿捐赠,主要捐赠者是本村部分先富起来的村民。由于捐赠者的资金规模限制和捐赠的无偿性,这种投入模式是不可持续的。二是有偿投入,主要是通过带资建设和借款的方式投入。

  这种方式必然会增加村级债务。仍以黄冈市某区为例,在该区2013年的农村公益事业建设投资中,新增债务占到了投资总额的26%,在各种投资渠道中规模仅次于村集体经济收益。显然,这种方式也不具有可持续性。

  (二)决策困境

  当前政策规定,农村公益事业建设的决策模式是“一事一议”。现实却是民主议事不足,供需对接错位。当前农村大量的青壮年劳动力外出务工,村里人口主要是留守老人和妇女儿童。村民议事面临三个困难,一是议事难以达到法定人数,村民大会难以召开;二是部分留守村民不会准确表达意见,议事难以形成决议;三是部分村民不关心公益,对暂时与已无关的项目随意否决。在此情况下,村民民主议事难以形成实质性决议,公益事业建设项目主要由部分干部和“能人”主导,由上级政策和领导主导,很难做到每个项目都符合多数村民意愿。如在黄冈市某区的农村公益事业建设中,大部分项目是道路、水利,有效地改善了农村生产生活条件,但也有部分项目脱离农村实际。有的公共厕所、垃圾池无人使用成摆设;有的当家塘蓄水不多却做着不锈钢和大理石围栏;有的村边路边做着人工草地却杂草丛生。

  (三)管理困境

  首先,农村公益事业建设项目管理水平较低。在公益事业建设过程中,缺少系统规划和科学设计、项目管理缺乏招标程序、建设合同不规范、质量控制主要依靠经验、缺乏严格的预算和决算等,反映了农村公益项目建设管理水平很低。

  其次,政府对农村公益事业建设管理体制不畅。乡镇政府未履行对农村公益事业建设的整体规划职责,未尽项目管理指导监管职责;政府各部门未将农村公益事业建设纳入自身管理指导的范围,对项目建设规划、设计、检查监管不到位;财政所对项目建设的会计核算和资金监管不完整;农村综合改革领导办公室在农村公益事业建设中发挥着重要作用,但统筹能力有限,对各乡镇的督促和各部门的协调不够。

  二、农村公益事业建设困境成因

  农村公益事业建设的困境,根本原因还是传统农业生产力的低下,以及由此导致的生产要素流失。

  (一)传统农业生产力低下及农村集体经济的薄弱,导致农村生产要素的流失

  我国传统的农业生产方式生产效率低下,生产成本居高不下,效率很低。生产要素的逐利性,导致了资本、劳动力和管理等生产要素从农村流出。

  改革开放后实施的家庭联产承包责任制,使村集体直接掌控的土地等生产要素太少,工业资本向农村转移的过程中,需要与一户户的农民谈判,无形中增加了交易成本。生产要素难以有效集合,导致农民守着金山讨饭吃。

  (二)农村生产要素的流失导致决策及管理困难

  农村劳动力、资本和管理等生产要素的流失,导致有议事资格的农民长年在外务工,他们没有时间和精力回乡议事,不愿承担回乡议事的经济成本。长年的外出务工,让他们对农村公益事业建设的受益感降低,越来越多的村民对公益事业建设的关心程度下降。同时青壮年农民外出务工,也使农村管理人才缺乏。现代化的管理理念和管理方法在农村公益事业建设中难以应用。

  三、农村公益事业建设困境的破解

  破解农村公益事业建设困境,寻求农村公益事业建设出路,是一项综合工程。这项工程涉及基层政府职能转换、村民自治建设、农村集体经营方式改革、农业产业化等多个方面。

  (一)破解农村公益事业建设困境的经济基础

  农村公益事业建设庞大的资金需求,仅靠农民筹资筹劳和财政奖补远远不够。农村集体经济收益理当成为公益事业建设的主要资金来源。必须大力发展农村集体经济,才能为农村公益事业建设提供源源不断的资金支持。

  发展农村集体经济,必须提高农业生产效率和盈利水平,途径就是农业产业化。通过产业化,让缺失的资本、管理、劳动力等生产要素回流,与土地要素聚合,从而产生新的效益。吸引生产要素的回流,需要提供以下条件:一是良好的农业生产基础设施,如道路、水利等;二是土地承包权能够自由转让,分散承包的土地能够经济地整合在一起,适应规模化生产的要求;三是机械化的耕作技术普遍使用;四是新型职业农民和农业生产组织的兴起。只有这些工作都能稳步推进,农村集体经济的壮大发展才大有希望。

  (二)破解农村公益事业建设的技术措施

  农村公益事业建设的管理困境,主要通过推行现代管理理念和方法得以解决。一是建立项目管理制度,通过项目管理落实管理责任,控制建设成本和质量;二是建立预决算制度,通过预算为项目建设和管理提供依据、标准,通过决算检验项目建设成本和效益;三是实施招标制和合同制,通过招标选择最合适的建设施工方,通过合同约束建设双方的权利和义务;四是建立村级财务控制制度,通过严格的财务控制防止建设中的贪污浪费行为;五是完善村级会计核算,通过严格的会计监督和完整的核算,如实反映建设过程中的各项收支;六是建立项目维护保养制度,对建成项目及时维护保养,发挥项目的最大效用。

  (三)破解农村公益事业建设困境的民主作为

  首先完善村民议事制度,激发议事办事热情。建立村民大会与村民代表相结合的双层议事制度。

  村民大会重点审议村级建设与发展规划,即做什么的问题;村民代表大会重点审议各项规划任务的执行方式和时间,即怎么做的问题。双层议事制度既可以保障每个村民的公平参与村庄管理,民主发表个人意见,又可以避免意见分散导致的议而不决,提高议事效率。

  其次完善筹资筹劳制度,培育农民公民责任。农村税费改革后,农民享受了国家各项补贴,不再承担任何税费,在一定程度上养成了“等、靠、要”的思想。没有筹资筹劳制度,农民没有责任意识,不利于公民社会的建设。按当前筹资筹劳制度,人均不超过15元,只是很轻的负担。仍以黄冈市某区为例,该区2013年农民人均纯收入9501元,15元的筹资只占其收入的0.16%。即使是最贫困的村,农民纯收入也有3500元,筹资15元只占其收入的0.43%。完善筹资筹劳制度,一是要适当调高筹资筹劳额度上限,按人均纯收入的比例控制筹资额度;二是要规范筹资筹劳行为,推动筹资筹劳在国家层面立法,提高其法律效力;三是加强对农民的教育,提高其筹资筹劳的自觉性。

  (四)破解农村公益事业建设困境的顶层设计

  做好农村公益事业建设的顶层设计,就是要做好立法和规划工作。首先,以依法治国理念为指导,促进农村公益事业建设立法,提升建设保障水平。通过制定农村公益事业建设促进法,明确政府、村集体和村民各自在公益事业建设中的权利和义务责任,为基层政府介入村集体管理、村委会组织公益建设和村民承担一定公益事业建设义务提供法律保障。

  其次,做好农村公益事业建设的制度建设,提高制度的法律效力。以部门规章或者地方性法规的形式出台农村公益事业建设相关制度。这些制度应该包括村级财务管理制度、村级内部控制制度、村民议事制度、村级公益事业建设筹资筹劳制度、村级集体经济经营制度等。

  再次,加强农村建设规划,整体推进农村建设。农村公益事业建设,需要地方政府对农业开发和农村建设进行系统规划,而不是随意的、碎片化的建设。县区级政府要做好大型水利、主干道路、农村人才培养等规划;乡镇政府要做好通组路、小型水利、村庄布局、干部队伍建设等规划;村委会要做好村内道路、绿化、环境整治、村庄治理等规划。规划要发挥服务作用,也要发挥引导作用。通过服务和引导,实现农村公共物品与农民的互动,即一方面公共产品向村庄投放,二是村庄向公共产品靠拢。

  在科学规划的基础上,一张蓝图干到底,必然会使农村发生翻天覆地的变化。

  (五)破解农村公益事业建设的政府责任

  农村公益事业具有公共产品性质,是市场失灵的范围。农村公益事业建设,是政府不可推卸的责任。在现有经济条件下,政府在农村公益事业建设中至少要在三个方面积极作为。

  一是系统整合涉农资金,提升农业投资效益。按照城乡统筹发展和新农村建设要求,在不改变资金性质和管理权限的基础上,将投入到农村的农、林、水、交通、环保等各项资金整合起来,在财政奖补资金的引导下统筹使用形成合力,集中资金办大事,共同推进公益事业建设。

  二是建立绩效管理机制,提高财政奖补力度。在财政奖补资金极其有限的情况下,进一步提高奖补资金的效率,需要改革现行的平均分配方式,建立农村公益事业建设绩效管理机制。设置受益人数、投资额度、质量成本、经济效益、社会效益、环境效益、管理水平、持续影响等指标对农村公益建设项目进行评价,根据各村申报的项目绩效优劣决定奖补范围和额度。同时,随着财政可用资金的增加,逐年增加财政奖补资金额度。

  三是强化农村管理服务,提升建设质量水平。社会管理也是公共服务。基层政府在给农村提供公益事业建设的同时,也应提供管理服务,以促进农村公益事业建设质量和水平的提高。这些管理服务包括:负责农村建设规划设计;参与村民议事,指导村委会组织议事,引导村民合理协商;通过组织招标、合同签订、检查验收等方式,对村委会组织项目建设活动进行监督,对项目建设质量进行把关;通过选派大学生村官、改进干部驻村帮扶方式,向农村输入智力和管理人才。

  参考文献:
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