从“一案三制”的角度探究我军应急管理能力建设

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论文摘要

  加强非战争军事行动应急管理能力建设是当前及今后相当长时间内我军面临的重大而紧迫的问题,应将其放在军队现代化建设的全局中加以通盘考虑、全面筹划。非战争军事行动应急管理能力建设自身也是一个复杂庞大的系统工程,应该加强顶层设计和宏观指导,通过多种渠道、采取综合措施合力建设,促进非战争军事行动能力的整体提高。本文针对当前我军应急管理能力建设存在的问题,从“一案三制”①的角度,提出我军非战争军事行动应急管理能力建设的构想。

  一、我军构建了具有自身特色的非战争军事行动应急管理模式
  
  经过多年的建设与发展,特别是历经了 1998年长江特大洪水、2008 年南方特大冰雪灾害、5. 12汶川抗震救灾以及雅安抗震救灾等重大突发事件的磨练,我军建立了具有自身特色的非战争军事行动应急管理模式,应急管理能力显着提升。特别是在四川雅安抗震救灾中,我军非战争军事行动应急管理能力的建设成就得到充分展示,受到世界的广泛关注。2005 年,中央军委下达了《关于建立健全全军处置突发公共事件应急机制的意见》。根据军委的指示精神,军队建立了集中指挥、分级负责、分类管理的应急管理体制。建立了在军队各级党委领导下的各级处置突发事件领导机构,依托军队现行指挥体制和手段,对各类应急行动实施指挥的机制。军委成立了军队处置突发事件领导小组。总参谋部成立了全军处置突发事件应急办公室,在军委领导小组的领导下,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。各军区( 军兵种) 成立了处置突发事件领导小组和应急办公室。集团军以下部队在各级党委的统一领导下开展突发事件的应急处置工作。指挥体系上,全军形成了“军委处置突发事件应急领导小 组———军 区 ( 军 兵 种) ———省 军 区 ( 集 团军) ———任务部队”四级指挥体系。依据法律法规,军队参加地方政府的应急行动属于支援保障行动,接受地方政府的统一领导,按照“政府领导、军地协同、充分协商、共同指挥”领导方式进行。

  目前,在预测预警能力建设、军地合作、应急保障、心理干预、法规制度建设以及应急预案的建设与完善等方面成绩显着,为完成党中央、中央军委赋予的各项非战争军事行动任务奠定了坚实的基础。

  二、当前我军非战争军事行动应急管理能力建设存在的问题

  ( 一) 应急管理体制建设不健全
  
  从军队最近几次参与处置突发事件的实践来看,我军现有的应急体制固然发挥了较好的作用,但是也存在一定的缺陷。首先,从纵向方面来看,缺乏常设性的应急管理机构。当前我军处置突发事件应急领导小组只是一个临时性的机构,人员临时抽调,其人员构成及工作模式呈现出上下衔接关系、左右关系不明显,未能形成功能化组织指挥机构,指挥手段单一,不能适应应对突发事件的高时效性与突然性要求,导致组织指挥与协调能力不高,这使得只能对突发事件的应急管理做出有限的制度化安排。体现在: 其一是机构组成人员不固定。组成人员都是从各个部门临时抽调的,彼此之间缺乏了解,又由于部门利益的局限,很难保证在具体的工作中能够完全从大局的需要出发,不利于应对系统性、耦合性极强的突发事件。其二是编制体制缺乏。应急领导小组在法律法规上没有应有的规定,在现行的军队编制体制中也没有完全体现出来,其职责权限没有法律的保障,其工作的开展往往更多是依靠组织者的个人能力和领导的重视程度,带有很大的随意性。

  最后是应急管理计划缺乏长期性和科学性。临时领导小组不可能事先准备出系统成熟的应急管理计划,更不可能从国家安全和全局的高度上,设计和制定出中、长期的反危机战略和应急计划。

  而且,从横向方面来看,缺乏相互协调与配合的综合性应急管理机构。由于我军现行的条块分割的管理体制( 各军兵种、各军区对各自指挥体系的部队负责) ,在实际的应急管理防范与实施中,缺乏一个综合的常态化的应急管理组织体系,导致了本是一个完整的、延续性的应急管理工作四分五裂,致使有限的军队资源难以合理利用。

  ( 二) 预测预警系统建设不完善
  
  由于重大突发事件具有突发性强、不易预测的特征,急需加强预测预警系统建设。当前我军处置突发事件的军地预测预警系统建设虽然取得了一定的成绩,但还不够完善。体现在: 一是军地之间缺乏有效的预警信息交流机制。在处置突发事件的军地之间、军队内部各单位之间,在行动会商、信息报知、行动监控评估等方面,尚未建立长效的合作机制,缺乏应急管理行动的预见性报知,导致动态性跟踪滞后。二是预警系统的基础信息建设缺乏统一规划。由于各职能部门都在开发和研究自己的信息系统,建立监测和防控体系,但相互之间缺乏有效的信息沟通与交流,分散的信息难以综合、分析和处理,严重降低了信息的使用功效。三是预警信息的处置机制不健全。缺乏灾害风险信息报告的标准,程序、时限和责任不明确不规范导致瞒报、缓报、漏报的现象时有发生;在日常动态下信息的收集、整理和汇总方面渠道也比较分散,难以对突发事件进行全面的监测和科学的预警。四是预警信息发布方式的滞后。目前发布预警信息的统一警报系统还不够完善,还没有在全国范围内建立起渠道畅通、网络严密的突发事件预测预警监控系统与双向警报发布和接受系统。

  ( 三) 军地信息资源不共享融合
  
  在信息资源的共享上,军地双方基本上呈纵向隶属管理,相对独立,管理分割,相互之间缺少应急联动和救援指挥基础平台。现有各救灾部门应急救援指挥通信网络融合性差,难以保证有效协调运作,难以发挥统一调度、指挥和协调的功能。在信息平台的构建上,由于军地标准不统一、信息网络不联通、安全防护不放心等原因,目前尚未搭建统管共用的信息平台,不能实现信息联通和实时共享。在信息资源的建设上,军队缺乏完整的应急管理基础数据库,特别是缺少一些突发事件高发地区的周围环境、人员分布等综合性、公用性的数据支持。在危机处置中的信息支持上,军队指挥中枢对于地方职能部门信息依赖性过大,存在信源有限、信道单一、信息量不充足、获取时机不及时等问题,影响了决策中的正确判断、果断处置和适时调控。

  ( 四) 军地协调、沟通不顺畅
  
  《突发事件应对法》规定军队与地方的指挥关系,按照“政府领导、军地协同、充分协商、共同决策”的组织指挥机制运作。军队参加地方的应急行动属于军队支援保障行动,军队指挥员参加地方联合指挥部,接受地方政府的统一领导。但是,在实际非战争军事行动过程中,存在着协调、沟通不顺畅的问题。体现在: 首先,军地之间缺乏有效融合的协商平台,只能采取联席会议的形式,虽然能够实现一定程度的联合决策,但救援行动基本上以各个系统垂直指挥为主,自成体系,影响救援行动的高效实施。其次,突发事件发生后军地协调联动不顺畅。在应急处置过程中,军地各个部门之间,应急指挥的术语、标识、通讯、信息交互、组织设置和运行机制不尽相同,没有明确的事先授权机制,各个指挥系统嵌合度较低。

  ( 五) 应急保障体系不高效
  
  健全高效的应急保障体系是有效处置突发事件的重要保证,一般包括信息通讯、物资装备、资金财务、兵力投送等方面的保障。在信息通讯方面,我军尚未建立应急信息管理的专门统管部门,也没有建立起覆盖全国的突发事件信息通讯网络,处置公突发事件的应急通讯能力脆弱,不能满足当前应急管理发展的需要。在应急管理经费方面,缺乏制度化、体制化的经费保障。2009 年之后,国家级应急力量的建设经费由国家专项经费投入,装备由国家配备,但是目前装备的维修、保养等没有专项经费支持和制度化的经费保障体制。在应急物资的储备方面,由于没有制度化的安排,存在储备地域配置不合理,储备品种不齐全,储备数量不充足的问题,严重制约了突发事件的有效处置。在兵力应急投送方面,我军应对重大突发事件和危机的兵力机动能力,特别是远距离投送能力比较薄弱。主要依靠铁路和摩托化机动的方式实施投送,机动速度慢,且受交通条件的影响较大,一旦发生道路被毁、交通中断等情况,兵力机动到位十分困难。

  ( 六) 军地联合训练不科学
  
  军地联合处置突发事件时,必须实现各个参与方的统一联动,从而最大限度地发挥参与主体的潜能,提升联合处置事件的合力效应。军地双方由于联合训练机制不完善,导致了联合训练缺乏常态化,随意性较强,不能真正发挥军地联训的实际效能。体现在: 一是缺乏权威的联训指导机构。军地各参训单位条块分割、相对独立,缺乏一个统领军地联合训练的权威部门,导致在落实训练计划、训练管理、工作协调上的难度较大。联合训练的开展随机性较强,不能形成常态化和制度化。二是联训的相关规范不明确。在联训科目设置、内容标准、时间、装备、场地、经费的落实等方面,缺乏明确的规定和保障,在实践中往往使联合训练流于形式。由于联训工作缺乏应有的规范,导致了应急处置中缺乏统一的协同计划和事先预案,联训的实施多凭临时指挥机构的现场部署和临时确定,既容易造成任务的疏漏或重复,又容易造成军地联动不协调,效率低下,难以实现预期目标。

  ( 七) 应急法规体系不健全
  
  应急管理法制是指在突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间以及公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。明确的法律制度是军队突发事件状态下启动应急管理的依据。目前国家已有应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规和部门规章 200 多部。但是总体而言国家和军队非战争军事行动法规建设仍显延迟和滞后。体现在: 首先,高位阶法律《突发公共事件应对法》作用发挥还不明显。

  尽管这部法律于 2007 年已颁布实施,但从最近几次大型突发事件处置情况来看,《突发公共事件应对法》所确立的应急体制规定的组织协调和防范作用,并没有完全发挥出来,真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成的。其次,立法分散且层次偏低,缺乏协调统一,权威性不强。再次,法规体系不健全,存在许多法律空白。最后,现行应急管理的法制执行不到位; 应急法制的实施环境有待进一步改善。

  ( 八) 应急预案建设不完善
  
  应急预案是针对突发事件所制定的应对方案,由总体预案、专项预案、现场预案、保障预案及动态预案组成。2006 年以来,军队建立了总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、部队应急预案、重大活动安保应急预案等六个基本类型的应急预案体系。但是在应急预案的制定上,由于基础数据不足、信息资源不够、研究论证不全面、预测缺乏前瞻性,存在有些预案质量不高、实践指导意义不强的问题; 在预案的分类和数量上,有些预案分类过细、有些预案分类过大,导致预案分类不够科学和完善; 在应急预案的可操作性上,预案内容缺少针对性,不符合应急预案的规范要求; 在预案之间的衔接上,现行的各种总体预案、部门预案以及专项预案,主要是以条条为主的垂直方式建立的,缺乏块和块之间的配套衔接和横向协调。

  三、基于“一案三制”的我军应急管理能力建设构想

  ( 一) 完善应急管理体制建设依托
  
  我军现行体制,围绕非战争军事行动应急管理建设需求,着重从健全组织机构和优化管理流程两个方面改革创新。

  1. 健全常态化应急管理机构依托我军现行体制,健全完善在中央军委统一领导下的常态化应急管理组织体系,形成“军委 - 总部 - 军区( 军兵种) - 部队”纵向一线贯通、横向紧密关联的组织体系框架,将非战争军事行动应急管理工作全面系统地纳入相关应急管理部门职权范围,实施业务统管。目前,军委、总部级已有较为健全的组织机构,重点是总部以下级应急管理机构的建设与完善。一是根据区域保障范围,常设以军区( 军兵种) 为基础的非战争军事行动应急管理机构,下设决策机构、职能机构、辅助机构和咨询机构等部门。二是要按照组织体系的要求补充机构缺项,加强军区、军( 兵) 种以下单位的机构设置,着力解决军队应急机构设置上强下弱的问题。军区、军( 兵) 种以下任务部队,可参照军区、军( 兵) 种处置突发事件领导小组模式,适情设置组织领导机构,明确人员、落实责任。着力解决非战争军事行动联合指挥机构建设、完善跨领域、跨部门协调机构建设,并进一步壮大专家队伍,发展专家咨询机构。三是强化机构职能。军队处置突发事件领导小组,主要负责组织领导国家突发公共事件、部分军事突发事件和军内重大安全事故等的防范与处置,为增强军事力量非战争运用的统一性,可适情增加其边( 海、空) 防军事冲突、维护权益和安保警戒等方面的职能,使其对军事力量非战争运用能够更好地进行统筹规划。四是进一步明确任务处置中的军地指挥关系。军队指挥机构接受地方联合指挥部的统一领导,军队领导机构人员参加地方联合指挥部。任务分配权归属地方联合指挥机构,部队行动指挥权归属军队指挥机构,由军队指挥机构根据地方联合指挥部的要求,分配兵力和物资,下达行动命令。

  2. 优化非战争军事行动应急管理流程针对非战争军事行动时效性高的特点,必须优化应急管理流程,建立快捷高效的上通下达渠道。为此,根据非战争军事行动任务的特点可对现行应急管理流程加以优化: 当地方政府请求军队出动兵力进行支援时,事发地党委和政府可以通过地方行政系统将请求迅速上达到国务院,由国务院有关部门跟军队总参谋部协商办理,然后由总参应急办( 军队处置突发事件领导小组办公室) 根据行动的类型、规模等情况作出兵力动用决策,先直接向执行任务的部队下达任务,然后告知相关军区和军兵种,履行相关手续。这样一来,既不需改变现行军队指挥体制,又可大大节省时间,可以极大地提高应急管理的处置效益。

  ( 二) 推进应急管理机制建设
  
  军队是执行非战争军事行动的中坚力量,其应急管理必须具有一套行之有效的机制,才能够迅速、有效地调动一切人力、物力和财力,化解、应对、处置风险和危机,确保人民群众的生命与财产安全。根据我军应急管理机制建设的现状,遵循“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的原则,围绕综合化、系统化、专业化、协同化要求,创新机制,进一步健全和完善覆盖社会各个领域、应对各类突发事件的高效管理机制,确保在应对和处置危机事件时能够有效组织、快速反应、高效运转、临危不乱。

  1. 健全预测预警机制预测预警主要是指在对可能发生的重大危机事件的危险要素进行监控、分析、预测的基础上,提前发出应急警报,并采取相应的措施,减少损失。在地方政府预警机制建设的基础上,结合我军建设现状,借鉴外军成功经验,从下列方面着手:

  一是要建立预测预报系统。预警机制是建立在大量数据、信息和资料的基础上。为此,军地各级应急管理部门必须及时、全面、准确地收集各种可能导致突发事件的信息,并及时处理信息,以便相关部门能够识别出突发事件的最初状态,确认面临的突发事件类型,并且能够准确地估计和衡量突发事件发生的可能性和严重程度。构建预测预警系统要积极推进以地方为主、部队参与、军地一体的危机监测预警预防机制建设,充分利用军地多种预测预报资源,形成严密的安全报知网,对导致危机的因素和危机的征兆进行持续的、全天候、全时空、全日制的预测。二是要建立科学的监测指标体系。指标体系是应急管理的一个重要测量手段和工具。它是依据科学的方法,对突发事件的演进过程进行分析,找出各种测量突发事件的敏感因素,识别并确认社会风险,监测突发事件危险源,评价事件发生的可能性。三是要建立专家预测机构,提出科学预防方案。大部分突发事件都涉及到专业知识,需要专业知识应对和解决。

  因此应该建立一个由相关专业领域专家参与的应对突发事件的咨询机构,让专家尽早对突发事件做出科学评估,以便有针对性地完善预案,确保发布预警信息的科学性和准确性。

  2. 完善信息管理机制部队应对危机突发事件,无论是危机的预防预警还是处理应对,都必须建立在准确、全面、适时的信息基础之上。建设标准统一、全军联网的军队应急管理信息平台和管理系统,设立覆盖各军区、危机高发或敏感区域的突发事件监测网点,拓展信源,疏通信道,适时掌控重点地区、敏感时节的危机动态情况。建设军地相融的应急管理数据中心,依托军队各级情报机构和信息管理部门,加强军地信息互通互融,建立完备的基础数据库和共享资源库,大力提升平时建设、应急处置中信息的实时性、可靠性和辅助决策支持力。建立危机状态下信息发布制度,联手相关媒体,适时开展情况通报和宣传教育,及时化解谣言和误导,统一意志,稳定民心,为军队实施应急处置创造良好的行动环境。

  3. 规范应急训练机制一是在军地联训方面。军地联训是提高军地联合行动最直接最有效的途径。为此,建立健全的由政府应急管理部门牵头、军地各单位参加的应急管理联训制度,定期开展协同训练和联合演练。在联训的内容上,立足于可能出现的复杂情况,按照应急预案,定期组织跨部门、跨行业的应急演练,以联合指挥、联合决策、力量编组、联合行动、信息共享、全维防护、综合保障、统筹调控等为重点,构建交叉编组、兼容互通、一体联动的多元化行动力量体系,不断提高联合指挥和协同行动的能力,充分发挥军地联合处置突发事件的合力。二是在任务部队自身训练方面。要研究和完善应急管理训练体制,将应急管理的组织与实施写进作战条令,编写出相应的训练纲目和教材,为组织训练提供依据; 要规范训练机构职责,明确要求,结合区域性重点任务,组织专项业务训练和部队间的联合训练、综合演练,积极预测危机可能、有效设置模拟环境,练指挥、练技术、练心理、练保障、练协同,确保部队良好的突发事件处置和应急反应能力; 加强应急行动训练,提高应急反应能力。应急行动训练是在非战争状态下,根据所担负的紧急任务或其他应急任务所进行的针对性训练。各个任务部队应根据各自的特点以及可能承担的处置任务,有计划有重点的开展弱项补差训练,有效地解决训练基础与任务需求之间的矛盾,做到用什么就训什么,增强训练的针对性,有效实现日常训练与执行处置任务的无缝衔接。三是军兵种之间的联合训练方面。要参考核心军事能力训练组织方式,在改革创新中不断坚持发展,使先进的组训方式在处置突发事件行动训练中发挥重要作用; 要明确任务,为联合训练提供现实依据。要打破常规,针对任务创新训练编组。要突破传统思维,打破军种界限,实现相关专业力量跨军种、跨专业领域的联合,特别是要大胆地使各兵种下属的专业力量,走出兵种,走出军种,实现与其他军兵种专业力量的小规模联合,以适应处置公共危机应急管理力量精干、高效、多能的要求。

  4. 畅通军地协调机制军地协同机制,是在处置突发事件过程中,军地双方在处置力量指挥、信息沟通、关系协调、军地联动等方面进行优化,减少阻碍因素,提升军地双方合力处置突发事件能力的各种制度的总和。

  军队应积极协调国家有关部委和地方政府,共同研究确定军地各方在应对重大突发事件情况时的任务职责、组织体系、处置程序、工作制度等内容。

  在平时,搭建军地融合互通的应急指挥平台,建立多种协商的通联渠道,健全军队内部应急指挥机构,使军地联合机制常态化地运行; 在行动中,实施联合决策、联合指挥、联合行动、联合保障,提高联合应急的时效。为此,一是要建立健全军地应急协调机制。这些机制包括军地应急联席会议、军地灾情信息共享、军地联合指挥、军地联合应急值守、军地灾害联合会商、军地联合行动、军地综合保障、军地应急演练等各方面的制度和配套措施,逐步提高部队与地方政府之间在应对突发事件方面的联合指挥、科学行动、快速反应、兵力投送、专业保障等各种应急能力建设。二是要完善军地沟通协调的运行机制。坚持平战结合、常态化运行的原则,建立军地一体的应急工作管理机制,规定军地应急行动指挥的基本目标和原则,明确有关职能部门职责和协调方式,突出指挥职责对接、指挥程序对接、指挥手段对接、指挥方法对接等内容,落实必要的联席会议、联训联演、情报会商、请示报告等工作制度,形成统一领导、分级响应、属地管理的运行模式。

  5. 优化应急保障机制应急保障机制,是为了确保军队完成处置突发事件应急管理任务,各种后勤专业为采取应急性保障措施与紧急展开相应保障活动而采取的各种措施与方法的总和。应急后勤保障主要包括应急通讯、应急物资保障、经费保障、维修保障、兵力投送等方面。健全高效的应急保障体系是有效应对各种危机和突发事件的重要保证,是部队有效处置各类突发事件的基础和前提。按照与处置突发事件任务部队行动方案相配套、与军地保障力量相衔接的原则,强化后勤保障机制建设,走出一条具有我军特色的军民融合式的保障路子,确保处置突发事件任务得到高效圆满的完成。为此:

  首先,加强应急物资储备与管理。在调整物资储备规模上,在部队现有战备物资储备标准的基础上,增加执行突发事件任务后勤物资储备。

  在预储物资的种类上,根据任务特点和专业需求,适当加大任务急需的通用物资储备,确保部队保障在需要时能够快速调动。同时针对处置不同类型的非战争行动任务,适当预储部分专用设备和装备。在储备结构布局上,针对不同任务需求,在重要方向、预定任务地区和自然灾害多发地域,加大物资器材一线储备,从总体上形成“以近求快”的格局。特别是对一些消耗大、技术含量高、专业性强、就地筹措难的物资器材,要提前足量储备,增强物资保障的时效性。在储备资源的供应上,按照预定区域保障资源分布和生产能力状况,健全完善物资筹措管理体系,规范筹措渠道和管理办法,建立军队专供与民间筹措相结合,预先储备与应急生产相结合,储备物资与储备技术、生产能力相结合的模式,确保一有任务就能迅即保障。

  其次,健全应急经费、物资、装备保障制度。设立专项经费和应急专用账户,要把应急管理工作日常经费、救灾装备和物资储备所需经费纳入国家财政预算,力争制度化、常态化。同时,采取多种支付方式和灵活途径,解决军队执行应急管理任务所需经费、物资和装备等。

  最后,建立多种方式的保障方式。贯彻“简化程序、急事急办、打破常规、特事特办、灵活处置”的保障原则,探索军地协作实施保障的新路子。建立军地联供、联修、联救、联运、联保制度,完善“合同式保障”、“采购式保障”等模式,细化军地责任义务,请却物资采购、人员征集、设施设备租用的组织程序和经济补偿办法。

  6. 建立绩效评估机制非战争军事行动的应急处置结果事关重大、影响深远,必须建立常态化的应急管理绩效评估机制,以检验处置能力、判定应急水平、审视平时建设。在评估模式的选取上,可根据处置任务预测可能和区域任务特点,采用军队内部评估和军地联合评估相结合,上级检查评估和本级自建评估相结合,单位全面评估和个人自我评估相结合等多种方式。在指标体系的构建上,应依据公共危机的基本类型、应急管理的业务范围、处置行动的技术环节等,科学合理地设置评估项目、明确评估重点、制定层级标准。在评估结果的效用上,积极发挥导向、诊断和促进作用,固化成果,推广经验,发现问题,整改提高。

  7. 强化心理干预机制心理干预机制主要功能是在处置突发事件应急管理任务完成后,针对参与人员在处置突发事件过程中其心理出现的各种问题,采取各种措施加以消除,从而恢复其正常的心理状态。心理学研究表明,人们在没有任何心理准备的情况下面对突然的危险,最容易产生恐慌,最容易造成心理创伤。遂行处置突发事件应急管理行动,多为突发性事件和急难险重任务,这就要求在执行任务中必须介入心理干预工作,为官兵圆满完成任务提供强大的精神动力和心理支持。为此,一是要建立心理干预机构、配置心理干预人员。要建立专门的心理干预机构,将心理干预纳入军队处置突发事件应急管理的整体工作之中,积极预防,及时控制和缓解突发事件发生后的心理危害,维护部队的稳定和各项工作的顺利开展。对于心理干预人员的配备可以按照以下不同层次和任务组建: ①心理干预专家。其任务是参与心理干预决策和进行专业队伍的组织、领导工作。②具备进行心理干预督导及培训资格的人员。其任务是在平时对心理干预人员进行突发公共事件心理干预等方面的培训,在突发事件发生时,组织专业人员并进行专业督导。③接受过相关培训,具有心理学或精神病学知识,可以进行突发公共事件心理干预和创伤治疗的人员。其任务是在部队处置突发事件的过程中或处置后对参与人员进行心理疏导和干预。对于心理干预人员配备的比例,可以借鉴美国危机咨询援助与训练计划相关规定以及我军心理干预的成功经验来确定。二是建立全程的处置突发事件心理干预机制。遂行任务前,应加强心理卫生方面的教育,讲清任务中可能遇到的险情和困难,使预有心理准备,帮助官兵建立心理防护屏障,增强其心理适应性和心理稳定性。

  遂行任务时,注重对官兵进行心理疏导,防止集体心理恐慌、心理失调,缓解和消除不良情绪,使官兵始终保持高昂的士气和旺盛的战斗力。任务完成后,对官兵的心理情况应全面调查,摸清心理失调的原因,掌握出现心理问题的人员,及时开展心理修复工作,使官兵心理问题得到缓解并恢复正常。

  ( 三) 健全应急管理法制
  
  建设完善的法律体系,是应急管理措施得以迅速和有效实施的保证。我军处置突发事件的应急管理法制建设要紧紧围绕处置突发事件应急管理的特点规律、工作范畴和重点环节,系统构建结构合理、层次清晰、衔接配套的突发事件应急管理法规制度体系,全面规范不同层级政府部门和军队系统加强应急管理建设、应对突发事件的责权内容。

  要着眼体系建设,立法补充所缺法规,调整、修订现行法规,配套完善各类法规的下位制度,实现应急管理有法可依、法规健全,加速推进法治进程。

  为此,一是健全应急管理法律体系。要将应急法制纳入宪法的调整范围,明确其在我国宪政体制中的地位。要明确规定“紧急状态制度”,将紧急状态的确认、宣布、期限、解除等重大环节确立为宪法规范。要尽快制定统一的《紧急状态法》,建立紧急状态制度。要加快对《突发事件应对法》和重要领域的单行法的修改和完善工作。二是完善现行的执法体制。要加强应急管理法律法规宣传教育,要针对目前处置突发事件军队参与人员法律意识不够强的现状,必须采取措施,有针对性地对参与执行处置任务的相关部队人员,特别是各级指战员,进行必要的应急管理法律体系培训,使之对相关的应急法律规范有相对充分的了解,增强危机意识,从而在执行任务时能够得心应手,提高处置突发事件的有效性和针对性。要统一规范应急法律的贯彻执行。三是建立应急法律监督制度。完善各种监督体系和监督制度,加强执法监察。

  ( 四) 完善应急管理预案建设

  制定完善的应急预案是保证部队快速展开、快速行动的基础,是军队参与处置突发事件的具体行动指南。完善的应急预案对突发事件的及时有效处置有近 10% 的影响力。军队处置突发事件的应急预案建设必须着重以下几点:

  首先,搞好现有应急预案的修改完善补充工作。应急预案制定部门应当根据实际需要和情势变化,依据有关法律规定适时修订应急预案。其次,确保应急预案的可行性和科学性。检验一个预案是否可行,最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。为此,要不断适应非战争军事行动应急管理的新特点,根据可能担负的任务,加强行动预案与国家、地方应急职能部门行动预案的对接,保证指挥畅通、上下联动、密切配合。再次,确保预案的灵活性。必须构建相配套的多种应急管理预案,力求一种任务多种预案,一种预案多种计划,一种计划多项措施。复次,完善应急预案的内容体系。针对当前部队应急预案建设存在重“点”轻“面”的现象,要针对可能承担的处置突发事件应急管理的任务实际,详细区分可能的行动任务和样式,突出抓好应急预案体系建设的完整性,确保各项行动都有预案可依,依案而动。最后,加强应急预案的演练。演习和演练预案程序,落实全部预案的操作化,这是当务之急,也是长远之需。要适时组织开展不同等级、规模的预案实战演练,尤其需要进行各类突发事件应急预案的演练,并将预案中原则性比较强的行动框架变成真正具有现实可操作的行动方案。

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