公共投资绩效审计理论框架的建设

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论文摘要

  公共投资绩效审计是专门针对公共投资进行的绩效审计。

  审计署和中国审计学会高度重视公共投资绩效审计,提出要深入研究绩效审计的理论与方法, 提高财政资金的使用效益,旨在建立中国特色的绩效审计模式。 加强公共投资绩效审计评价成为我国政府审计面临的重要课题。

  1 公共投资绩效审计理论框架的构建
  
  对于公共投资绩效评价的目标、原则、方法、内容、指标等我国学者都做了研究,但是研究还不够深入,缺乏系统的研究成果,所以亟需构建一个完善的公共投资绩效审计评价理论体系。 本文参考国内外学者的研究,构建了如下公共投资绩效审计框架(见图 1)。
 

论文摘要

  
  1.1 公共投资绩效审计的目标
  “4E”(经济性、效率性、效果性、公平性)目标是目前国际上普遍认可的绩效评价的一般目标。 对于公共投绩效审计来说,它的重点就是评价公共投资的预算执行情况和工程决算的真实性与合法性,同时兼顾评价公共投资的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性,最终达到提高公共投资的综合绩效的目标。 近年来,这个目标又有了进一步的扩展,把审计的监督职能逐步转变为服务职能,由简单的评价、反映公共投资项目绩效扩大到管理层面,发现公共投资项目管理中的漏洞,消除浪费,挖掘潜力,充分优化管理活动,进一步提高公共投资绩效。

  1.2 公共投资绩效审计评价指标建立原则
  公共投资绩效审计指标是审计的载体。 要构建相互独立、相互联系、相互制约的公共投资绩效审计评价指标体系必须遵循一定的原则,综合国内外相关学者的观点,原则主要有以下几点:系统性原则,以公共投资项目的经济,公平,效率,有效性和环境评价为核心;客观性原则;定性指标与定量指标相结合原则;全面性原则,公共投资绩效评价必须覆盖所有项目的重要方面;实用性原则,指标的设计应适应目前的审计人员素质和科技水平,易于操;可接受原则,指标的设计必须被审计主体、客体、司法机构、媒体和社会公众普遍认可;成本---效益性原则;可控性原则,指标应该能准确测度审计客体所应履行的责任,并且通过反馈审计意见来促使审计客体改进绩效。

  1.3 公共投资绩效审计的方法
  从宏观角度,公共投资绩效审计方法分为五类:制度基础审计方法,对公共投资项目内部控制制度进行测试,从而找出投资管理的薄弱环节,明确审计重点;跟踪审计方法,以公共投资项目的建设程序为主线;战略协作审计方法,内部审计机构和国家审计机关、社会审计组织在审计范围和内容上进行协作性审计,实现优势互补; 微观审计与宏观审计相结合的方法;财务收支审计与技术经济审计相结合的方法。 从微观角度, 绩效审计采用的具体的方法则各不相同,比如调查、访谈、专家论证等评价方法;统计分析、财务分析、管理分析、环境分析、体制/运营模式分析等分析方法;文件审阅、抽查等核实方法;还有对比方法等。 总之,每个公共投资项目的具体情况都各不相同,在实际应用中应该灵活的选用一种或者多种审计方法,并注重各种方法的结合。

  1.4 公共投资绩效审计的模式
  绩效审计有,事前、事中、事后审计和全过程审计四种模式。 目前我国公共投资审计模式以事后审计为主,但这种审计模式有诸多缺点。 首先,事后审计不涉及项目决策的可行性;其次,事后审计缺乏事前预防和过程监控。 全过程审计是最科学的绩效审计模式,它结合事前、事中和事后审计,对项目建设的全过程进行监督。 但是全过程审计的实施也存在很大的障碍,比如建设项目过多和审计力量不足的矛盾,所以我国目前也只是针对极少数重大项目实施全过程审计。

  1.5 公共投资绩效审计的内容
  公共投资绩效审计的内容也可以从微观和宏观角度来进行分类:微观层次的审计包括项目前期绩效审计、建设效果、预算执行和竣工决算审计以及运营绩效审计;宏观层次的审计包括经济效益审计、社会效益审计和环境效益审计。

  1.6 公共投资绩效审计的指标
  选择适当的指标是公共投资绩效审计的关键。 指标的设计要兼顾经济效益和社会效益,普遍性与特殊性,此外还必须包括财务指标和非财务指标,定性指标和定量指标,并合理确定指标权重。 公共投资绩效审计的指标可以从五个方面来设置,他们分别是:对应投入角度的经济性指标,比如内部收益率、投资超支率、人均公共投资额等;对应投入和产出的关系的效率性指标,比如投资资金到位率、工程项目合格率、单位投资产出等;对应产出角度的效果性指标; 贯穿于所有环节当中的公平性和满意性指标。 具体的二、三级指标还要根据不同项目的具体情况和不同的审计目标来进一步设定,以更好地应用于实践

  1.7 公共投资绩效审计的程序
  实现审计目标不能缺少适当的审计程序,这也是保证审计质量的重要途径。 本文借鉴国内外政府、企业绩效审计的程序设置,总结了公共投资绩效审计的程序与步骤。 公共投资绩效审计应该包括以下步骤:①明确绩效审计目标。 ②建立绩效评价指标。 ③编制审计计划。 ④监督结果。 对公共投资项目连续不断的进行监督,并且不断收集审计相关数据和资料。 ⑤实施审计,包括搜集证据、鉴定证据、整理归纳证据以及最终的归纳分析。 ⑥编写审计报告,提出项目中存在的问题和缺陷。 ⑦后续审计,将绩效审计的信息运用于项目计划中,调整重点并纠正问题。 公共投资绩效审计应该注重所有程序的整体性,同时又要特别注意单个程序的细化和可操作性。

  2 结论及建议
  
  随着社会的高速发展和经济的迅速增长,国家和政府对公共投资绩效审计的需求不断增加。 公共投资绩效审计是公共管理的要求和现代审计发展的趋势。 在公共投资绩效审计方面,虽然国内在理论和实践方面都进行了研究和探索,但是还不够系统和深入,跟西方国家相比有一定的差距。 我们需要借鉴西方先进的公共投资绩效审计理论与实践, 结合中国的国情,进一步提高我国公共投资绩效评价水平。

  2.1 尽快完善公共投资绩效审计的评价指标
  西方国家经验表明绩效评价指标体系是不可能一步到位的, 本文构建的公共投资绩效评价的指标体系只是基本指标,还有待完善。 我们需要在基本指标的基础上,给出具体指标设置的原则和方法,规定对基本指标进行补充、调整时的应用原则,最后针对不同公共投资项目的具体情况设立动态的、可扩充的公共投资绩效审计指标体系。

  2.2 探索公共投资绩效审计创新技术方法
  在公共投资绩效审计方法的选择方面,审计人员必须针对不同的审计项目灵活的选用技术方法,而不是对传统的审计方法进行简单的套用。 在审计方法的创新方面,应该加速绩效审计信息化的建设,努力发掘计算机的功能,探索计算机辅助下的审计新途径和新方法,以提高绩效审计工作的效率和质量。

  2.3 培养高素质的绩效审计人才
  绩效审计的审计技术和方法都比较复杂,所以对审计人员的要求很高。 最基本的要求就是审计人员的专业性;其次是对国家政策方针的理解;第三是知识的综合性;第四是要具备实际操作能力。 审计人员的素质也是决定审计工作质量的重要因素,所以在选用审计人员时要进行严格的考核,并且要定期对在职审计人员进行培训。

  2.4 将公共投资绩效审计研究的理论与实践有效结合、互相推动
  理论来源于实践又高于实践,只有理论与实践相互结合才能取得最大的效用。 但是我国现阶段在公共投资绩效审计方面就存在理论与实践脱节的现象。 我们当前一方面要继续深入的进行公共投资绩效审计理论的研究以指导实践;另一方面要把实践中的好方法、好经验进行系统总结和概括,将其上升至理论的高度,为其他公共投资绩效审计提供借鉴。

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