国家审计在宏观调控中发挥作用的路径与制约因素

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论文摘要

  我国正处在并将长期处在社会主义初级阶段,在这一阶段,要大力发展社会主义市场经济。市场经济在我国存在的时间还不长,而且由于市场经济的外部性、分配不公平及旧体制的影响,市场机制存在着严重的扭曲。这就要求政府进行必要的干预。

  但过度的政府干预可能对市场造成破坏。这就要求政府在充分发挥市场决定性作用的同时,进行相应的宏观调控,确保经济社会持续稳定协调发展。宏观调控是一项庞大的系统工程,它是指政府运用宏观经济政策对社会整体经济运行所进行的控制和调节。在调控过程中,政府除使用财政、货币、产业政策等手段对社会总供给和总需求进行调节外,还通过经济监管部门对市场经济运行进行监督和管理,做到抑制或打击违规行为、监测经济运行状况、评估调控效果,并适时调整调控政策。国家审计机关就是专门的经济监督部门,在深化经济体制改革、促进政策落实、维护经济安全、保障人民权益等方面发挥着不可替代的作用。

  一、国家审计在宏观调控中的具体作用

  (一) 为政策制定提供依据,增强决策的可行性

  在国家宏观调控政策制定过程中开展专项审计调查,可以使制定出的政策更符合现实发展需要。

  国家审计既可以发现问题,又可以检查那些支持宏观调控决策的信息的真实性。这里所说的信息主要指反映财政总体情况的经济信息,如财政收支、政府负债、信贷规模、规模企业利润等。宏观调控是市场失灵情况下的政府行为,通常会引发经济利益在不同经济主体间的重新分配,因此,相关的国家审计这时以真实性审计为主,重点关注支持决策的信息的质量。审计结果的运用可使政府决策更符合经济运行的实际情况,从而增强决策的可行性。

  (二) 促进政策的贯彻执行,保证实施效果

  国家审计可以及时发现、制止、纠正公共资金使用管理主体可能存在的重大违法违规、经济犯罪和损失浪费等问题,评估公共机构及公共资金项目的绩效。审计机关在审查公共资金真实性、合法性和效益性的基础上,还要监督检查各项宏观调控政策和决策部署的贯彻落实情况,保证各项政策措施的协调配合和实施效果。若发现宏观政策执行过程中出现实施不力和经济杠杆使用不当等问题,可通过对所掌握的第一手资料进行综合分析,将问题及建议通过审计报告或要情速递反馈给政府及相关主管部门,使之能够及时了解情况并跟进出台相关措施,促进国家各项宏观调控政策、法规落实到位,为经济决策服务。此外,审计机关在对微观经济运行中违纪违规行为的查处中,可跟踪检查财政、货币、产业政策落实情况,引导固定资产投资的规模和投向,压缩或改善政府消费,从而使投资、消费需求与相应的供给趋于平衡,抑制通货膨胀或避免通货紧缩,促进国民经济的健康运行与总量平衡,保证政策目标的实现。

  (三) 评估政策的运行绩效,降低政策的执行成本

  作为独立的第三方,国家审计对宏观经济的运行状况有着不同于决策机构的了解,它对宏观经济政策进行的分析及评价,出具的有关国家重大政策执行情况的审计报告,给人们从多种视角看待国家政策提供了参考依据,它们能够客观反映经济政策与经济社会发展的匹配性,通过这些审计和分析,能够准确判断地方政府及一些重要经济主体是否真正贯彻了国家宏观调控的大政方针。实施宏观调控政策必然触及各方的利益,在这一过程中可能出现各类矛盾和问题,审计机关可利用自身专业优势,实施绩效审计,对政策执行效果进行评估,并将结果及时反馈给政府部门,为政府部门决策提供依据。另外,还要根据实际情况进行问责。国家审计问责包括常规监督检查、责令整改、建议纠正、审计结果及整改情况公告、报告权、违法违规问题处理权及移送处理等多种形式。国家审计还可以降低宏观政策执行成本。通过审计监督,能够发现宏观政策执行过程中的违法违纪行为,如贪污腐败、挪用公款等,其形成的威慑力能够制止或防止此类活动,进而减少政策执行成本,充分发挥“免疫系统”的功能。

  二、国家审计在宏观调控中发挥作用的路径

  (一) 跟踪经济行为,防止其偏离调控方向

  国家审计事实上是保证宏观调控政策落到实处的一种监控行为,即在政策实施过程中尤其是执行阶段进行监控,以保证政策的权威性、严肃性及公信力。审计机关可以依据宏观调控政策实施情况,对宏观调控实现既定政策目标的过程持续进行跟踪监督,使宏观调控通过调整多方的利益来实现对国民经济的调节与控制。作为宏观调控政策客体的自然人、法人和其他组织,其经济行为是否符合调控要求是宏观调控部门关注的焦点。国家审计根据宏观调控意图和行为的变化情况,监督社会经济活动,确定其变化的有效性,为改进宏观调控政策及其实施提供依据。如果发现经济主体的行为偏离了宏观调控方向,那么审计机关可以要求被审计单位纠正其错误行为,来保证宏观调控政策的执行。若经济主体拒不执行国家强制执行的政策,那么审计机关可依据财经审计法规责令执行或建议其他相关部门责令执行,并视情况开展问责及处理处罚。对于那些指导性的宏观调控政策,审计机关在进行职业判断时要具体问题具体分析,采用合适的标准和处理方式。

  尤其是对于那些没有违反有关规定但与宏观调控方向相悖的行为,审计机关可以以信息、报告、公告等形式反映给相关部门,由后者据此制定政策,来对上述行为进行规范。

  (二) 把握实际效果,评估政策绩效

  政策绩效是指宏观调控政策实施所取得的实际效果,主要看其有效性、经济性、效率性和合规性的程度。评估宏观调控政策实施的效果,一般要经过确定标准、衡量绩效、提出建议三个环节。审计机关在评估中应引入权威标准,注重客观评价,敢于揭露问题,不回避矛盾,尤其要关注落后指标和薄弱环节,以保证评估的针对性和公信力。同时,督促相关部门加强对绩效评估结果的运用,切实发挥结果导向和刚性约束的作用。此外,还应接受公众监督,拓宽公众参与渠道,扩大群众知情权。审计机关应加大审计结果的公告力度,除国家经济机密外,其他信息均应向社会公布,使社会各界能够全面了解宏观调控政策绩效评估的过程和结论,并能据此理性开展自身的经济活动。

  三、国家审计在宏观调控政策贯彻落实中作用发挥的制约因素

  总的来看,当前国家审计在促进宏观调控政策贯彻落实上仍受到各方面因素的制约,很多情况下,审计工作流于一般的合规性、真实性审计,无法充分发挥自己对经济社会健康发展的促进作用。

  (一) 头痛医头、脚痛医脚的宏观调控政策脱离

  客观实际,使国家审计难以按政策目标实施一般情况下,对宏观政策的执行情况进行审计是以该宏观政策的正确制定为前提的。但不可否认,有些宏观调控政策没有广泛听取各方面意见,未开展充分论证,“先天不足”,决策后仓促上马,实施中又自以为是,甚至有意识地将其打造成“应景工程”,导致执行情况偏离政策目标。这种政策连续性差,审计人员在审计过程中缺乏合理有效的判断标准。针对这种情况,审计人员只能以是否符合客观经济形势、是否符合人民的利益为根本标准作出判断。这种情况使国家审计难以按政策目标来实施。

  (二) 政府责任体系中的宏观调控责任尚未明确,绩效审计难以实施

  对实际绩效的衡量是进行审计的必要前提。然而现阶段我国政府活动的计量体系尚不完善,导致绩效审计难以获得必要的基础信息,因此审计难以实施。判定政府宏观调控责任的履行情况是以构建一个有效的政府责任体系为前提的,这个责任体系的本质和主要功能是对政府实施宏观调控的行为进行监督、制约并且对过失进行责任追究。但是,政府权力本身所固有的特点极易导致政府管理功能错位、权力不明和职责不清,令我们难以建立起一个有效的政府责任体系。这个体系建立不起来,宏观调控的责任就无法落实,绩效审计也难以开展。权力不明、职责不清导致部门之间相互扯皮、相互推诿等现象普遍存在,导致形象工程、政绩工程大量出现,极大地影响了宏观调控作用的发挥。

  (三) 基层审计机关业务人员的工作能力不强,使国家审计参与宏观经济管理不够深入

  总的来看,审计机关和审计人员参与宏观经济管理的观念较为淡薄,相关能力与国家宏观调控的要求还有不小的差距。长期以来,审计机关以事后审计为主,重心在于查找问题,而且审计覆盖面有限,致使大量与宏观调控直接相关的资金、项目游离于审计之外。当前我国经济社会正在发生深刻变革,宏观调控的任务很重,以增强国家审计能力来推动完善宏观调控是审计机关的一项紧迫任务。基层审计机关业务人员必须尽快提高综合素质和职业能力,否则,难以对宏观调控进行深入、持续的监控及客观全面的绩效评估。

  四、进一步发挥国家审计在宏观调控中的作用

  审计机关要想在宏观调控中充分发挥作用,就必须努力提高服务水平和能力。

  (一) 准确定位,防范宏观调控中的审计风险

  审计机关在对宏观调控政策执行情况进行审计的过程中,应该保持自己独立监督者的地位,在法定的职权内开展工作,做到不缺位、不错位。同时,审计机关要突出重点,对关系国计民生的宏观调控项目进行重点审计。在审计过程中,要尽力克服自身的“短板”和工作“瓶颈”,如专业人员不足、评价标准难确定、介入时点难把握、成果难量化等,把握尺度和分寸,防范风险,保证审计的有序开展。

  (二) 着眼发展大局,加强能力建设,增强国家审计服务宏观调控的主动性

  为适应国家发展需要,提高审计监督层次,审计机关应构建一支专业素质高、职业能力强的审计队伍。应密切关注国家宏观调控政策的变化,并逐步对此开展评估,分析其演化趋势,反映国民的新诉求。同时,审计机关应在构建财政审计大格局的前提下,根据国家战略,评估国家审计内外部环境,创新国家审计资源整合方式,充分利用自身综合性、独立性、专业性的优势,扩大审计覆盖面,对宏观调控政策实施连续跟踪,从微观到宏观,进行系统性监督检查,摆脱传统的就账查账思维,多从体制、机制上找问题,避免屡审屡犯现象的发生,并且不能给人留下法不责众的印象。

  (三) 创新审计机制,积极开展绩效审计,提升审计服务宏观调控的有效性

  审计机关应创新计划管理方法,探索实行审计计划阶段的专家咨询机制,即在确定年度审计项目时,听取宏观调控政策制定部门和专家的意见,以便做到直接从宏观调控的主题入手进行审计。同时,审计机关应加快建立政策评估标准体系。完善的宏观调控绩效评价体系能够提供完整的基础信息与数据资料,能够解决审计中的信息不对称问题,至少是降低其程度,减少审计过程中的信息障碍,提升审计工作的有效性。这一体系的构成,既包括法律法规,又包括国家标准及行业标准; 既包括审计系统内的标准,又包括公认的系统外标准,等等。通过绩效评价,对问题产生的原因进行揭示,并提出建设性意见,促进宏观调控政策目标的顺利实现。

  参考文献:
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