农村职业教育财政供给现状与完善思考

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论文摘要


    教育所具有的公共产品属性,决定了政府在教育发展过程中必须承担主要责任。教育是一项社会事业,其发展离不开政府公共财政的支持。 政府公共财政对教育支出规模是否适当,公共教育支出结构是否合理,直接决定了一个国家公民的受教育水平和人力资源素质。进入 21 世纪,国家加大了对教育的投入力度, 在国家公共财政供给的大力支持下,我国各级教育事业得到了较快的发展,但农村职业教育的发展仍不容乐观。如何在公共财政框架下实现农村职业教育的有效供给,仍然是一个需要我们持续关注和重视的问题。

  一、公共财政与农村职业教育的公共产品属性

  (一)公共财政

  公共财政是指国家(政府)集中一部分社会资源,用于为市场提供公共物品和服务,满足社会公共需要的分配活动或经济行为。 公共财政是适应市场经济发展客观要求, 为市场提供公共产品和服务的财政分配模式, 是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。 由于市场本身存在公共品供给困境、垄断、信息不对称、分配不公等市场失灵领域, 而市场机制本身无法自发解决这种市场失灵,建立公共财政,发挥其宏观配置资源及调控机制的作用,为市场提供公共产品和服务,可以弥补市场失灵和由此产生的效率损失, 更好地发挥市场机制的效率优势, 实现宏观经济效益和社会效益的最大化, 并实现社会公平。 公共财政的收入和支出必须在法律的规范和约束下进行, 并接受纳税人和社会公众的监督; 它为市场提供公共产品和服务不能因经济成份和不同的行业、 部门和地区而区别对待, 以维护市场经济的公平竞争和社会公平;它不以盈利为首要活动目标,而是追求社会利益最大化。

  (二)农村职业教育的公共产品属性

  教育是一种兼具公共品和私人品特性的准公共品。教育的公共品性质表现在一定范围内其消费具有非排他性,而且具有受益的“外部性”,有一定的社会效益。教育的私人品性质表现在教育资源是有限的,其消费具有一定的排它性,一些人消费意味着另一些人将无法消费,而且其受益具有“内部性”,受教育者可增长知识,提高生产技能和个人收益。 我们认为农村职业教育具有公共产品的属性,缘于农村职业教育的受益“外部性”,即其在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中的重要战略地位。众所周知,“三农”问题的核心是农民问题,农民问题的关键是农民增收,要实现农民的增收教育是基础, 而农村职业教育又是农村教育的中坚力量。 也就是说,目前的农村职业教育是解决“三农”问题的重中之重。鉴于“三农”问题是制约和影响我国经济和社会发展的全局性问题,我们完全有理由认为农村职业教育和农村义务教育一样,在我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的进程中具有基础性、先导性和全局性的作用。 农村职业教育是整个职业教育乃至社会教育体系的重要组成部分,在把我国庞大农村人口压力转化为巨大人力资源的过程中承担着十分重要的责任,具有公共性特征和公共产品性质。我们要强化农村职业教育的公共性特征和公共产品性质。只有政府承担起发展农村职业教育的主要责任,才能实现通过公共财政资金的投入,解决农村职业教育发展资金不足的问题,通过立法和公共政策投入的方式规定农村职业教育的发展趋向。

  二、我国现行农村职业教育财政供给现状分析

  (一)农村职业教育财政供给不均衡

  农村职业教育的公共产品属性,决定了农村职业教育必须纳入公共财政的供给范围,但在公共财政供给范围内,我国农村职业教育供给存在不均衡现象,其主要表现有两个方面。从宏观层面上看,经济发达地区与不发达地区农村职业教育资源供给差别明显。这种差别主要是由于国家经济发展政策和教育投入体制的弊端所致。第一,国家对东部地区经济发展的优惠政策,使得东部地区获得了比中西部地区更优越的经济资源配置,经济得到了较快发展,农村职业教育资源配置也从中受益,特别是资金和教师的流动保证了东部发达地区相对优越的农村职业教育资源。 第二,通过多年的实践,我国农村职业教育已经初步形成了“在国务院领导下,分级负责、以县为主、政府统筹、社会参与”的管理体制,“以县为主”的农村职业教育管理体制,使得农村职业教育的发展与县域经济和财政状况紧密相连,发达县域经济和财政状况比较好,其农村职业教育发展也比较好,不发达县域的经济和财政状况较差,其农村职业教育发展比较缓慢。

  从微观层面上看,国家职业教育发展政策所导致的农村重点职业学校与非重点职业学校的差别亦很明显。 长期以来,中央政府坚持效率优先于公平的教育发展理念,以十分有限的财政经费支持少数重点学校。

  特别是 2005 年国务院颁发《关于大力发展职业教育的决定》以来,中央财政加大了职业教育投入力度,教育部先后实施了“四个计划”,即职业教育实训基地建设计划, 重点建设好 2000个职业教育实训基地; 县级职教中心建设计划,重点扶持建设 1000 个县级职教中心; 职业教育示范性院校建设计划,重点建设好高水平培养高素质技能型人才的 1000 所示范性中等职业学校和 100 所示范性高等职业院校; 职业院校教师素质提高计划,全面提升教师队伍整体素质。 这些支持职业教育发展的计划项目,一方面有效地促进了农村职业教育的发展,但另一方面又加剧了农村职业教育领域内部资源配置的失衡,拉大了农村重点职业学校和非重点职业学校之间的差距,强化了农村职业教育本不应有的竞争性。

  (二)农村职业教育的财权和事权不对称

  1985 年 , 《 中共中央关于教育体制改革的决定》出台后,我国农村职业教育经费投入实际实行的是“地方负责、分级管理”的财政体制。 我国农村职业教育经费主要由县、乡两级财政负担。 1994 年的分税制和之后的税费改革,各级政府间财力格局有了一定的改变,然而农村职业教育的投入体制并没有做出相应的调整,导致了农村职业教育的财权与事权的不对称,加剧了农村职业教育经费紧张的矛盾。 2002 年和 2005 年,国务院先后印发了《关于大力推进职业教育改革和发展的决定》和《关于大力发展职业教育的决定》, 我国逐步建立起了现行农村职业教育财政投入体制,这种财政体制的核心是“分级负责、以县为主”。“分级负责、以县为主”的农村职业教育财政体制(管理体制)的实行,一定程度上加大了中央及省级财政对农村职业教育的转移支付力度,同时适当提高了农村职业教育管理的层级,实行县级统筹,有助于强化县级政府办学的责任,但也存在一系列问题,最突出的是它不符合公共品供给的公平和效率要求。在这种财政投入体制下,中央和省级的教育投入主要用于高等教育和基础教育,对农村职业教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任;而农村职业教育投入的职责基本上甩给了县级政府。 当前,在我国的财力分配格局中,中央和省级财政集中了主要财力,但只负担一小部分农村职业教育的财政投入;县级财政财力薄弱,却承担了绝大部分的农村职业教育的财政投入。这种农村职业教育事权、财权不对称的状况,造成“小马拉大车,大马拉小车”的局面,影响了农村职业教育的供给效率和供给质量。发展农村职业教育的最大受益者是国家,这种受益范围也是全国性的,按照公共品有效供给的原理,理应由中央和省级财政来负担主要投入,不应把主要责任完全推给县级政府和县级财政。

  基于以上分析,我们认为“分级负责、以县为主”的农村职业教育管理模式目前还只是转型期的一种过渡模式,它只是在一定程度上改变了农村职业教育投入管理重心过低的问题,不能完全为统筹农村职业教育均衡发展提供可靠的制度保障和支持。

  (三)农村职业教育经费供给渠道分散

  农村职业教育主要是县及以下职业教育,因此,从这个意义上讲,农村职业教育亦可称县域职业教育。 当前,我国农村职业教育在县域范围内,其管理体制存在着教育、劳动、农业、科技等部门多头并行管理的状况。 农村职业教育从系统分,有属于教育系统的,有属于其他行政管理(或业务)系统的,如农业技术推广应用属于农业系统,农机推广应用和乡镇企业工人技术培训又属于工业系统,外出务工人员培训属劳动部门;从层级分,有县级、 乡镇管理教育机构; 从类别分, 有职业中学、乡镇农校、成人教育中心、农技推广站等。 在现行体制下, 县域农村职业教育机构要接受两个(或两个以上)部门的管理。 这种行政管理体制的优点主要是:办学、管理、受益部门明确,有利于调动办学单位及办学主管部门的办学积极性;供需信息畅通,有利于本地区、本系统、本单位专门人才的对口培养和同步输送。 但这种分散办学、分散管理的状态, 一定程度上使农村职业教育存在“失控”现象,造成农村职业教育投入供给渠道分散,投资效益不高。 例如,长期以来,在农民的教育培训问题上,我国农业、科技、劳动、教育、扶贫、移民等部门依据国家的有关政策,分别以专项的形式对县域农村职业教育进行一定的财政投入, 在各自职能范围内分别实施了不同的农村职业教育或培训项目, 逐步形成了自己相对独立的教育培训网络或培训体系, 这些培训网络或培训体系对提高农民科技素养,加强农业科技推广,促进农村产业结构的调整,加快农村经济的发展,起到了积极的推动作用。 但在农民教育或培训经费的筹措和使用上, 农村职业教育存在教育培训经费来源的多元性及经费使用的分散性等突出矛盾。 由于历史上形成的条块分割, 农村职业教育范围内各条块(业务部门)的资源(经费)并没有完全统筹到县域财政方面来,这些资源(经费)仍然由各条块掌管, 不同来源的经费有不同的使用用途和考核评价指标,在很多地方,来自不同供给渠道的农村职业教育经费无法在县域范围内统一规划与调配使用。

  三、对农村职业教育财政有效供给的几点思考

  (一)加大对农村职业教育的财政投入力度,优化投入结构

  国家财政性教育经费支出占国内生产总值 4%的指标是世界衡量教育水平的基础线。 1993 年,中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》提出, 国家财政性教育经费支出占 GDP 比例要达到4%。 但由于我国 GDP 增长迅速、财政收入占 GDP较低等多种原因, 这一目标未能如期实现。 尽管2012 年,我国财政性教育经费占 GDP 的比重首次突破 4%,达到 4.28%,但仍明显低于中等收入国家和高收入国家的平均值。这说明我国政府对公共教育的投资仍然不足。 当前,国家加大了对教育财政投入的力度,应着力优化投入结构。第一,针对我国教育投入结构重高等教育、基础教育的状况,应加大对农村职业教育的投入力度。我国农村职业教育承载的社会责任大,但国家供给财政给予农村职业教育的投入却一直很低。 我国是一个农业大国,建设社会主义新农村的任务十分艰巨。 新农村,离不开新农民, 新农民的培育离不开农村职业教育,农村职业教育为社会主义新农村建设提供人力资源保障和智力支撑。 在中国特殊的社会背景下,农村职业教育的公共产品特性丝毫不亚于基础教育,理应是由公共财政予以重点供给和保障的公共产品和服务。 就农村职业教育的投资效率而言,教育经济学的研究已经证明,投资职业教育和高等教育的经济收益是不同的。我国是农业人口比重较大的国家,对农村职业教育的投资,它的收益是比较高的。

  也就是说,投资和发展农村职业教育,既体现了公平,也突出了效率。因此,当前应着力调整中央和省级对教育的财政投入结构,进一步加大中央和省级财政对农村职业教育的投入比重,支持农村职业教育的快速发展。 第二,针对我国目前农村职业教育供给不均衡的状况,政府必须以农村职业教育的均衡发展为目标,调整现有的财政资源配置。 在教育的投入上,加大对经济不发达地区和西部地区农村职业教育的财政投入力度,逐步缩小东西部地区农村职业教育差距。同时,要重点加强薄弱学校建设,增加对非重点农村职业学校教育经费的投入。实现人力资源的合理配置,实行城市职业学校校长和教师支持农村薄弱职业学校,提高农村职业学校教师待遇,鼓励优秀教师到农村职业学校工作等,通过一系列制度来保证农村职业教育在微观层面上的均衡发展,逐步缩小农村重点职业学校与非重点职业学校之间的差距。

  (二)强化各级政府对农村职业教育投入责任,实现事权和财权对称

  目前,我国“以县为主“的农村职业教育财政投入体制,由于绝大多数县级财政无法完全担当起农村职业教育经费投入主体的责任,使得农村职业教育的发展步履艰难,农民子女难以接受职业教育的问题依然严重。 基于此种现实,根据农村职业教育所具有的受益“外部性”,农村职业教育在“以县为主”投入的同时,应按照财权和事权相对称的原则,建立科学、合理、规范、量化的中央和省级财政对农村职业教育的转移支付制度, 形成中央财政扶持、省级财政统筹、地方各级财政根据各自职责共同分担的农村职业教育财政体制。中央财政对农村职业教育的投入重点放在中西部农村地区,以专项建设方式,主要用于农村职业学校基础能力建设,改善农村薄弱职业学校的办学条件。省级政府也应加大自己承担农村职业教育公用经费支出的责任。一是省级财政对中央财政涉及到本级政府管辖范围内的重点支持政策,要给予一定比例的配套;二是省级政府应按照当地自然和经济条件,加大对本级农村职业教育的专项投入,用于农村职业教育的专项投入,不能少于对职业教育专项投入的 40%;三是省级财政投入应该占整个农村职业教育投入比例的 20%至 30%不等;四是县级政府应确保中央、省级财政用于农村职业教育的转移支付,并保证县财政投入占到整个农村职业教育投入的大约 70%至80%。 这样,一旦权利和义务明确了,财权和事权相匹配了,就既有利于调动地方政府对农村职业教育投入的积极性,又能使地方政府承担得起对农村职业教育的投入。 另外,各级地方政府要创造性地落实城市教育费附加安排用于职业教育特别是用于农村职业教育的政策。城市教育费附加安排用于职业教育的比例,一般地区不低于 20%,已经普及九年制义务教育的地区不低于 30%。 在用于职业教育的城市教育费附加中,用于农村职业教育的比重要达到 50%以上。

  (三)统筹各级政府发展农村职业教育经费,提高经费使用效率

  当前,农村职业教育经费问题除了正常办学经费不足外,一个相当大的问题就是各级政府支农资金中可用于农村职业教育(农民教育培训)的经费利用效率不高。 近 10 多年来,中央、省级财政按照统筹城乡发展、扎实推进社会主义新农村建设的总体要求,不断扩大公共财政覆盖农村的范围,加大“三农”投入力度,中央(含省级政府)转移支付的各类支农资金比较多,且增长迅速。 仅用于农村人力资源开发方面的经费就有很多种,如农业部等六部委共同组织实施的 “农村劳动力转移培训阳光工程”的培训经费,科技部门的农业科技开发和推广培训经费, 扶贫办和民政部门的扶贫培训经费等。

  由于政出多门、各自为阵、分头组织实施,且不能实行封闭运行,这些培训经费浪费比较大,发挥的实际作用也不是十分明显。如果能够在县域范围内把这些分散在各部门的同类专项资金整合起来,统一规划、统一组织、合理协调地支配利用,这毫无疑问可以有效解决农村职业教育最棘手的经费问题,集中财力办好农村职业教育发展的大事。 因此,我们建议,以县级职教中心建设为引领,积极推进县级以下农村职业教育管理体制创新,把县级职教中心建设成为农村职业教育的管理中心,通过县级职教中心加强县域内农村职业教育经费的划拨和管理。

  具体来说,就是要把各级政府(职能部门)划拨给教育、工业、农业、科技、扶贫等部门用于农业科技推广、绿色证书培训、农村劳动力转移培训、移民转移就业技能培训等各项资金统一划拨到县级职教中心,由县级职教中心统一管理,统一使用。在经费使用过程中,坚持渠道不变,用途不乱,并根据实际需要突出重点,优化投向。

  由县级职教中心会同有关部门开展教育培训, 能最大限度地减少经费的浪费,提高经费的使用效率。

  参考文献:

  [1][3][4]王军.试论公共财政框架下的基础教育供给[J].山东社会科学,2005(11).

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