探析中国特色社会主义政治体制的实现方式

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    一、中国特色社会主义政治制度及其实现形式
   
    自胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立 90 周年大会上的讲话中首次提出“中国特色社会主义制度”以来,学界纷纷就此论题展开探讨。其中,关于中国特色社会主义制度的主要内容,前述讲话所做的进一步阐述得到学界较为一致的认同,即大致包括: 一是根本和基本政治制度以及基本经济制度; 二是建立在根本和基本政治制度、基本经济制度基础上的经济政治文化社会体制等各项具体制度; 三是确认和保护这些制度体制的法律体系。
   
    而对于作为中国特色社会主义制度的一个方面或组成部分---中国特色社会主义政治制度---的基本内容,目前学界的专门论述尚不多见,且未达成共识。如有学者认为“中国特色社会主义政治制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分,包括了人民代表大会制度的根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度”.也有学者认为中国特色社会主义政治制度主要由“四大民主制度”构成,即以选举民主为主要标志的人民代表大会制度、以协商民主为主要标志的政治协商制度、以直接民主为主要标志的群众自治制度和以党内民主为主要标志的政党政治制度。
   
    还有学者则认为中国特色社会主义政治制度“包括根本政治制度、基本政治制度、中国特色社会主义法律体系和社会主义民主政治体制”等内容。当前所能见到的这些相关阐述基本都肯定根本和基本的政治制度这一主要内容,但对于是否包括具体的政治制度即政治体制,以及与政治制度密切相关的法律规范,尚存在分歧。对此,笔者认为,中国特色社会主义政治制度虽相对于中国特色社会主义制度而言,是后者的一个组成部分,但若对其单独表述,则又可以将之视为相对独立的制度形态,其基本内容理应表现为一种体系结构,体现出多层次性和完备性。
   
    即在纵向上,应包含根本政治制度、基本政治制度和具体政治体制这几个层次; 在横向上,应参照对中国特色社会主义制度主要内容的通行界定,将相关法律体系也纳入此列。这不仅是因为法律本身作为一种强制性的规范,可归于制度之列,更为重要的是,法律规范是中国特色社会主义政治文明建设基本框架( 即党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一) 的核心要件之一,要实现人民当家做主这一根本目的,是离不开党的领导和相关法律体系做保障的。故而,中国特色社会主义政治制度应主要包括以下三个层面的内容: 一是根本和基本的政治制度。根本和基本的政治制度体现一定社会形态在政治领域质的规定性。
   
    在我国,人民代表大会制度是根本政治制度,基本政治制度则主要为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。它们共同构成中国特色社会主义政治制度的核心内容; 二是建立在根本和基本政治制度基础上的政治体制。政治体制是根本和基本政治制度的具体化,如政治运行过程中的机构设置、管理规则和程序、各部门间权限划分及工作关系、工作制度等; 三是确认和保护根本和基本政治制度及政治体制的法律体系。如宪法、各级人大和政府组织法、行政诉讼法等。中国特色社会主义政治制度的实现形式则表现为上述三个层面,即根本和基本政治制度、政治体制以及相关法律体系的进一步细化设计和实际运作机制,它和中国特色社会主义政治制度为表里关系,是其具体化和实践化。相对于主要表现为文本形态的中国特色社会主义政治制度,其实现形式更多地体现在实践操作层面上。
   
    二、完善我国政治制度实现形式的必要性和基本原则
   
    当前,完善我国政治制度的实现形式具有特殊的意义,是一项重要而紧迫的任务,这集中体现在它是保持我国社会主义生机和活力的本质要求以及深入推进政治体制改革的现实需要。社会主义作为一种人类理想社会设计和现实运行制度,它不可能是完美无缺的终极安排,也不是固化的模式和僵死不变的东西,而只能在实践的检验中不断调整和完善自己,以期获得旺盛的生机和活力。正如恩格斯曾指出的那样: “所谓‘社会主义’不是一种一成不变的东西,而应当和其他社会制度一样,把它看成是经常变化和改革的社会。”
   
    社会主义制度的自我革新和完善,是更好地坚持和发展社会主义的必要保障。自 1956 年我国确立社会主义制度以来,我们在接受实践的检验中,尤其是在遭遇重大困难和挫折后不断对其进行反思和改进,即便是在理想主义和“左”倾思想盛行的年代,我们在摆脱苏联模式的影响方面也做了一些有益的探索,尽管这种尝试在当时并没有取得大的突破。而十年“文化大革命”给我国社会主义建设带来的灾难性后果,迫使我们走上了一条突破性变革之路,在改革开放这一基本国策的指引下,我国首先在经济制度的变革方面不断取得突破性进展。从“一大二公”的计划经济到公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的确立,社会主义市场经济体制的建立和完善,以及公有制实现形式多样化理念的提出……我国经济制度变革的思路日渐成熟,所带来的经济社会成效也举世瞩目。和经济体制改革所迈开的步伐及取得的成效相比,我国的政治体制改革稍显滞后,这里面固然有特定的历史原因和现实因素考量。
   
    如 20 世纪末的苏联解体、东欧剧变及国内政治风波,使党的十三大所提出的一些政治改革构想暂缓实施,以及国家在整个社会优先发展目标上的战略安排受到影响等。但时至今日,我国政治体制改革的相对滞后已影响到经济活力的进一步释放和经济效益的进一步提升,也影响到社会公平正义的进一步实现,这使得深化政治体制改革已成为社会强音,为民意所向。审视我国业已确立的中国特色社会主义政治制度,从其体系架构及具体设计、实际运行来看,虽然根本和基本政治制度及与之相关的根本性法规符合社会主义的本质要求,在质的规定性上体现出一定的政治优越性,但具体政治体制及相关运行机制却存在着不够完善甚至僵化落后的地方,以致影响到前述优越性的真正落实和充分发挥。正因为如此,从具体实现形式上完善我国社会主义政治制度才成为必要。
   
    实现形式作为外在于政治制度的运作方式,具有相对的独立性、灵活性和超制度性,也就是说,它在一定程度上摆脱了主义属性。一方面,资本主义所推行的体现人类政治文明和现代政治效率的政治运作政治体制在此是一个中观概念,即相对于根本和基本政治制度这一宏观概念,它是前者的具体,在某种意义上也是一种实现形式,但它也有进一步细化设计的必要,有自身的实现形式,即更为微观的运行机制。式,社会主义也可以借鉴使用,从而具有一定的选自由。但另一方面,这种自由也要控制好度,因为形式最终是为内容服务的,无论采用什么样的形式,都不能脱离服务于社会主义政治制度这一本质要求,即“人民当家做主”这一根本目的。所以完善中国特色社会主义政治制度的实现形式,要遵循辩证的思维方式方法,在基本原则上最起码要坚持“两个统一”.
   
    第一,坚持基本制度要素的“不变性”与革除体制机制弊端的“可变性”的有机统一。社会主义作为一种理想社会设计,有自己的核心价值追求和基本内涵规定,这是相对稳定的,但社会主义作为一种现实制度存在,因时空条件的变化,又不可能是一成不变的,它只能是一种“不变”与“变”的辩证统一,这既是社会主义的内在要求,也是社会主义的活力所在。“不变”,是指决定社会主义本质与前进方向的基本制度要素不能变,否则,社会主义就失去了存在与发展的依据; “变”,是指在坚持基本制度要素的前提下,社会主义必须适应时代的新变化和实践的新要求,不失时机地革除那些落后的体制和机制,以变革来寻求进一步发展的可能,以便更好地坚持社会主义。
   
    第二,坚持政治文明成果共享的“普遍性”和保持本国特色优势的“特殊性”的统一。如前所述,社会主义不是保守的和故步自封的,它有求新求变的内在要求。同时,社会主义也不是凭空产生的,作为对资本主义进行革命性批判改造的理想社会设计,它既是资本主义的对立物,更是其继承物,理应有共通性。
   
    因此,对人类社会包括资本主义发达国家创造的政治文明的有益成果,要持开放和包容的态度,予以大胆吸收借鉴。譬如,当今西方发达国家在简政放权、控制行政成本以及防止政府机关及其工作人员滥权行为等方面,就有许多成功的经验值得我们学习。当然,在对西方政治文明成果进行合理吸收和借鉴的同时,决不能盲目崇拜,不顾本国实际全盘照搬其政治制度模式。因为对于不同的国家而言,由于其社会、历史、文化和民族传统各不相同,经济政治发展水平也参差不齐,所以不可能是一种模式。相对于所谓的“普世价值”和“最佳模式”,其实最适合自己的,最利于保持本国政治稳定和实现经济社会平稳发展的理念和做法才是最好的。因此,我们在学习借鉴的同时,一定要立足本国实际,牢牢坚持我们在长期的民主政治实践中所形成的宝贵政治经验及其制度化成果,并依托实践,大胆革新其实现形式,促使我国政治制度的特色优势不断向现实转化。
   
    三、当前从实现形式上推进我国政治制度不断完善的几个着力点
   
    改革要循序渐进进行,这是当前我国各项改革事业开展的一个基本指导原则,也是推进我国政治制度实现形式不断完善的一个基本出发点。基于此,我们当前的适宜策略应为抓重点和突破口,亦即找出当前最为突出、最迫切需要解决的政治制度设计和运行上的缺陷,予以优化摆正,从而使形式更好地服务于内容。大体而言,完善我国政治制度的实现形式,可重点从以下诸方面予以推进。
   
    (一) 完善根本政治制度的实现形式,从宏观和根本上强化政治运行的民意基础
   
    人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,本来按宪法规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,它和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。它们都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。这大体规定了人民代表大会的组织原则和政治地位,然而在我国的政治实践中,宪法的这种规定并未得到完全落实。
   
    第一,人大代表的实际产生方式往往不够民主,普通民众也难以对其进行有效监督。按宪法规定,人大代表由民主选举产生。但在现实中,人大代表候选人的产生机制往往不够透明,提名权通常被权力部门垄断,有的地方为了实现所谓组织意图,甚至会对选民直接提名的候选人进行排斥,这明显违背了民主原则。正是由于候选人产生机制的不透明,人大代表能否当选较少取决于选民意志,这也致使他们更倾向于对挑选自己为候选人的机关负责而非对选民负责。选民在无法充分了解和自由选择候选人的情况下来选人大代表,其对当选的不为自己熟悉的人大代表的有效监督也无从谈起。
   
    第二,人大代表的履职条件配备离现实需要尚有差距。人大代表要履行好其职责,需要一定的条件做保障。即主观上,需要具备一定的沟通协调、调查研第1 期 郑波辉: 中国特色社会主义政治制度的实现形式探讨西方发达国家在简政放权和控制行政成本方面立足于“有限政府”和“服务型政府”理念,并适当引进市场化手段进行社会管理。在防止滥权行为方面,一个通行做法是推行“阳光法案”,包括制定诸如政治献金法、公职人员财产申报法、利益冲突回避法、资讯自由法、行政程序法等,让政治运行公开透明,以利于社会监督。分析判断以及监督质询等能力,也就是要求有一定的专业素养; 客观上,则要求有充足的时间安排和完善的保障机制等。然而,当前我国各级人大代表基本上都是兼职,很多人自身事务繁忙,平时无暇对民情做深入调查,难以提出有分量的议案,他们中的多数人对国家行政机关、审判机关和检察机关的工作也缺乏实质性讨论和监督能力,而机制上也没有为其安排专业助手。此外,每年各级人大的会期过短,通常为15 天左右,相比于西方国家代议机构每年长达180─270 天的会期,我们这么短的时间安排不利于讨论和决议活动的充分开展。
   
    第三,人民代表大会对国家行政机关、审判机关、检察机关的监督制约往往相对流于形式,落实不力。宪法虽规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,但在现实政治运作中,国家行政、审判和检察这三机关对人大负责、接受人大监督的主要形式往往只停留在年度工作报告上,人大对三机关特别是对行政机关的重大决策、财政预算缺乏经常性的监督机会。人大对三机关的主要人事安排也往往没有充分的讨论和审查机会,只是象征性地行使表决权,致使表决流于形式。针对上述突出问题,可相应从如下几个方面着手解决。
   
    首先,要坚持人大代表产生方式的民主化取向。对于候选人的提名,要广辟渠道,放宽对选民自主提名的条件限制,可明确规定官方机构和选民各自提名人选所占比例,并适当增加候选人名额,真正体现“差额”和“择优”原则。此外,为避免县级以上人大代表因非直选产生而不接地气的现象,可考虑将直选范围扩大到地级市和直辖市,并建立人大代表和所在选区选民代表定期沟通和反馈机制,定期举行民意测评,将选民的满意率作为量化考核人大代表履职表现的重要指标,并设立相应奖惩机制,确保人大代表密切联系选区,真正代表选民意志。
   
    其次,要逐步“实现人大代表专职化和常任制,实现人大会期常年化”.近期可尝试性地首先推行“各级人大常委的专职化,并实现各级人大常委会的常年化”.再次,要强化人民代表大会对国家行政机关、审判机关和检察机关的监督,建立严格的政策质询和预算审批监督机制。当前,各级人大及其常委会要重点加强对部门立法和部门预算的常规性审查,因为就我国目前政治运行来看,权力部门化,部门立法、部门立项现象突出,相应监管还很不到位,这也是导致政出多门、腐败滋生的一大症结所在。人民代表大会作为拥有法定的立法审查和财政预算监督的权力机构,理应在这些方面有所作为。也只有加强这方面的职能,才能彰显其应有的政治地位。
   
    (二) 转变政治体制的传统运行方式,从微观上推进政治民主化进程
   
    在传统的政治运行模式下,我国政治体制的实现形式是民主集中制,其核心是集中而非民主,这其实是将战争和秘密状态下的政治体制常态化,维系政治运行主要靠自上而下的集中形式,而自下而上的民主形式往往处于辅助乃至陪衬的地位。近些年来,我国的实际政治运作中,在中央层面上,越来越强调集体领导和民主原则,但在地方层面上,权力集中于地方党委,进而集中到党委书记一人之手的现象仍很突出。
   
    有鉴于此,当前要避免政治权力在运行中过于集中化倾向,应在现有体制下,充分发挥人民代表大会的监督制衡作用,避免党委权力一枝独大的局面。而且在各级党委的权力运作体系中,要积极探寻避免权力过于集中的制度安排。如推行党的代表大会常任制,重要和关键部门的主要人事安排由党的全委会票决等。此外,我们要纠正长期以来注重强调实质民主而忽视形式民主的做法,在民主政治的具体实施环节,要保证程序正当和具可操作性。比如选举,不仅仅是投票这么简单,最基本的要在投票前进行信息公开,满足选民的知情权。投票方式要具有私密性,利于选民真实意愿的表达,等等。只有这样设计合理,才能使人民的民主权利真正落到实处。
   
    (三) 加强法制建设,为民主政治运行提供配套的刚性保障
   
    在依法治国的背景下,中国特色社会主义民主政治的制度规定要想真正得到落实,还须有完备的法律体系和坚实的执行力做保障。然而,审视我国当前法制建设的实际,在这方面尚存不尽如人意的地方。一个突出的表现,就是相关的立法还不够完备。对于一些民主政治制度的运行和具体操作,在立法层面上缺乏明确全面的指导和规定。诸如对于城市社区居民自治,现行保障其实施的法律还只限于《城市居民委员会组织法》,而这部法律是 20 世纪 80 年代末通过的,离现在城市社区自治法律指导的实际需求已有一定距离。
   
    一个突出化表现,则为在已有的法规文本尽管民政部曾推动该法的修改工作,并于 2004 年就修订稿广泛征求意见,举行听证会,但新法却迟迟未能出台。退一步讲,即便新法出台,就修订稿的规定来看,它也难以指导城市社区居民自治的全部实际,尤其在民主监督方面的规定过于简略,未涉及专门监督机构的设立及运行规则程序等内容。中,也存在着部分法规逻辑不一致而相互冲突的现象; 另一个突出的表现,则为在司法实践中,司法体系内部仍存在不少抵牾之处,司法体系外部也往往面临严重的干扰因素,从而影响到司法效率和司法公正。鉴于上述所存在的问题,当前要加强与我国民主政治发展相配套的法制建设,可从如下几个方面着力推进。
   
    首先,要加强立法,使法律体系完备化。要善于将民主政治实践中的成熟经验做法上升到法的高度,并予以规范肯定,并反过来进一步指导我国民主政治的实践,做到各个方面、各个环节均有法可依。其次,要注重对现有法律文本的审查,特别是要对部门立法和地方立法加大审查力度,确保现有法规不会出现逻辑冲突。最后,要完善有关司法机制本身的法律,切实规范司法部门的行为,保证司法程序的正义以及司法系统内部运作的协调,还要创造条件保证司法工作的独立,使其免受干扰影响。当然,这里所说的“司法工作的独立”有别于西方三权分立式的“司法独立”,需要着重处理好的是司法机关和党的领导机关、人民代表大会及行政机关的关系。对于司法机关和党的领导机关的关系,要在坚持党的领导的同时,改善党对司法工作的领导方式,使其偏重于宏观领导,并严格按照一定规范和程序来行使这种领导权力。党对司法工作的领导应主要体现在: 一是提出立法建议,并通过人民代表代表大会制定和修改法律; 二是制定具有全局性的路线、方针和政策指导司法工作的顺利开展; 三是建议对司法机关主要人事干部的任免,并由立法机关对人选进行确认。
   
    对于司法机关和人民代表大会的关系,宪法明确规定,审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。现在的问题在于,这种监督权不能成为地方同级人大干涉司法工作独立的借口,它的行使宜粗不宜细,即人民代表大会及其常设机关对司法工作的监督应重点放在对司法机关的违法行为、对重大案情的司法程序公正以及司法机关的财政预算等方面的审查。而对于司法机关和行政机关的关系,宪法也有明确规定: 人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。现实困难是行政机关掌握着财权以及一些重要资源的配置权,使得司法机关的正常运行在一定程度上受制于它。有鉴于此,要继续探索司法机关尤其是法院系统的垂直管理体制,最大限度地为保证司法工作的相对独立创造条件。
   
    总之,实现形式是实质内容的载体,没有合适的形式也就谈不上实质的真正达到。过去我们总习惯于从实质上强调我国民主政治的优越性,而忽视民主的具体实现形式,结果导致政治运行中权力过于集中,普通公民的民主素养也和现代社会的要求存在一定差距。鉴于此,当前完善中国特色社会主义政治制度的实现形式,是进一步推进我国民主政治建设,真正实现人民当家做主的迫切之举。
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