老挝危机中美国政府在老挝外交上的失败与困境

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论文摘要

  1960~1961年,老挝的国内事态演变成一场严重的国际性危机,在浓重的危机背景下,1961年1月19日,艾森豪威尔总统与约翰·肯尼迪在白宫进行交接会晤,重点讨论美国是否应当出兵老挝的问题。本文将展示艾森豪威尔政府老挝外交的失败,中、苏、越南等国对老挝局势发展的反应;并分析当老挝危机出现时,在是否出兵老挝问题上艾森豪威尔总统的决策困境。

  一、老挝的分裂

  1960年8月9日凌晨3点,老挝第二伞兵营营长、26岁的年轻上尉贡勒发动政变。贡勒在政变中发表讲话指出,政变目的是:结束内战,剔除腐败,从老挝赶出外国军队。13日,在混乱与威胁的背景下,41名老挝议员投票表示不信任当时正在老挝执政的松萨尼特政府。接下来的两天,国王提名富马组阁。17日,贡勒把政府权力移交给富马亲王。15日,老挝右翼力量领导人富米在其控制区沙湾拿吉组成反政变委员会。富米控制着绝大多数老挝军队的给养,并拥有老挝5个军区中4个军区的支持。23日,富马飞往沙湾拿吉与富米会晤,决定在琅勃拉邦召开国民大会,组成联合政府。31日,联合政府在琅勃拉邦组成:富马任首相,内阁大臣计14名,其中至少5名亲美,富米任副首相兼内政大臣。但是富米因为贡勒在万象发表反对他的讲话,未到万象任职,而是飞回老巢沙湾拿吉。

  9月10日,以文翁为首的右翼政权成立,反对8月31日组成的联合政府。到1960年9月10日,老挝国内出现了3个政权:巴特寮的左翼力量政权,以富马为首的中立派政权,富米-文翁的右翼力量政权。老挝陷入严重的分裂。

  富米对富马政府上台执政最初的反应是准备向万象进军,武力夺回万象,但这需要美国的支持。泰国元帅沙立明确表示坚决支持富米,公开说:“当任何一个东南亚国家变得更中立化时,它也就变得更亲共。” 沙立在与美国驻泰国大使的谈话中提出,老挝是检验美国对中立主义的态度、支持盟友力度的地方。对于贡勒的政变,美国政府并没有立即给富米以全力支持,而是试图争取把富马、贡勒中立力量与富米的右翼力量相结合。9月10日,艾森豪威尔政府就老挝局势发表政策声明,既未宣布支持富米-文翁集团,也未宣布支持富马政府,只是称美国“支持老挝人民以和平方式解决问题”。

  美国政府对老挝局势持观望态度,造成国内各相关部门和美各驻老机构自行其是的混乱局面。

  美国驻老挝大使约翰·布朗认为,8月31日联合政府的方案是老挝政局最好的出路,支持富马。美国国务院东南亚事务助理国务卿帕森斯与布朗是耶鲁大学同学,支持布朗,但帕森斯基于自己任老挝大使的经历而对富马不信任,认为他对老挝共产主义力量的态度过于天真。国务卿克里斯琴·赫脱也持相似态度,并认为富米—文翁无力管理一个反共政府。国防部则认为应全力支持富米,参联会、美国太平洋战区司令部均主张支持富米的武力夺回万象的计划。美国政府举棋不定。

  为了解决部门之争,10月11日,美国派出使团赴老挝调查情况。使团组成人员为:国防部负责国际安全事务的助理部长约翰·欧文、太平洋战区司令部参谋长赫伯特·赖利、国务院远东事务助理国务卿帕森斯。这次调查持续到10月中旬,国务院继续持不放弃争取富马的政策,但国防部则坚决支持富米集团,反对支持富马。

  二、老挝问题引发国际危机

  面对沙湾拿吉的军事威胁及美国政府的游移态度,富马政府与苏联等国关系升温。

  10月7日,富马宣布与苏联建交。8日,美国停止给万象的现金援助。有鉴于老挝局势的分裂状态及富马与富米集团的无法合作,10月28日,美国政府做出决定:放弃富马,支持富米。面对危机,富马政府11月16日宣布美国给富米的援助为非法;同日决定与中国建立睦邻关系,向中、越派出友好使团;18日,与巴特寮达成建立排斥富米集团的联合政府的协议。23日,富米向北进攻,老挝大规模内战开始。出于对苏联在联合国指责美国在老挝挑起内战的担心,美国国防部决定停止给富米以援助⑥ ,但是无济于事,当计划评估办公室拒绝了富米的资金求援时,一名中央情报局雇员手提现金走进了富米的办公室。在美国支持下,12月中旬富米军队占领万象,成立以文翁为首的新政府。

  12月15日,美国宣布承认新政府,而中、苏、越继续承认富马政府。16日,贡勒部队离开万象,向北撤退;富马则在此前的12月9日飞往金边。中国政府对8月9日贡勒的政变是缺乏思想准备的。越南河内广播电台在8月9号上午11点发布政变消息并概述了贡勒的革命委员会发布的公报。同日,老挝左翼力量巴特寮宣布支持贡勒。但直到8月10日,北京新华社对老挝政变仍无任何报道。11日,贡勒宣布富马任革命政府首相;下午5点12分,新华社才通知各地方新闻部门可以发布老挝政变消息;下午6点20分,新华社广播了老挝政变的消息及革命委员会发布的公报,强调贡勒政变的反美性质。12日,北京报纸给老挝政变以显著报道位置,认为革命委员会奉行中立政策,反对美国干涉老挝事务等。从中国对老挝政变的反应看,英国驻北京外交官认为中国政府对政变没有思想准备。中国政府对1960年老挝内战的反应是克制的,在舆论上对老挝局势予以严重关注,并措辞严厉地批判美国及富米集团。但在政策举措上,中国政府没有在老挝采取具有刺激性的行为。

  12月19日,北京支持河内要求无条件重新召开1954年日内瓦会议和激活国际监督控制委员会在老挝的活动的提议。同时,中国认为展示社会主义国家的团结是遏止美国在东南亚扩张的有效方法。1960年12月25日、1961年1月1日的《人民日报》社论清楚地表达了这一观点:“中、苏、越三国应联合起来一起承担捍卫日内瓦协议,恢复老挝和平的不可推卸的责任。”中国政府避免在老挝与美国及东南亚条约组织发生军事对峙,对于美国的介入表现出愿意谈判、召开关于老挝的国际会议的意向,并对苏联与北越在老挝的率先介入表示认同,但中国自身不愿卷入老挝内战。

  越南在1960年的老挝内战中进行了军事干涉。9月26日,巴特寮部队在越南志愿军的合作下攻克桑怒城,控制了几乎整个桑怒省。此举令巴特寮拥有一个很大的根据地,并与越南北部接壤,同时又可以向南、向西扩张。根据越南官方资料,占有桑怒令北越在老挝组织与协调革命处于有利地位。为表现出对民族解放运动的支持,在国际共运中回应中共的指责,苏联对贡勒政变后的老挝局势反应积极。8月,苏驻柬大使亚力克森·亚巴拉莫夫(Aleksandr Abramov)奉命试探与老挝富马政府建立外交关系的可能性。9月,富马通过亚巴拉莫夫宣布其政府建议与苏联继续从1956年开始的关于建立外交关系的谈判。

  10月7日,苏联与富马政府发表建交公报。同时,苏指示其驻柬埔寨大使(苏老建交后兼任老挝大使)亚巴拉莫夫,表明莫斯科支持该政府声称的中立政策、遵守日内瓦协议、与所有国家无区别地发展关系等声明。莫斯科还指示亚巴拉莫夫,只要老挝富马政府提出经济援助请求,对老挝的援助将与对别的次发达国家的援助一般无二:优惠的信贷,文化、工业项目的建设,提供食物及货物等。苏联领导人告诫亚巴拉莫夫不要主动提出要富马政府遵守日内瓦协议,如果富马提及遵守此协议的问题,大使可以暗示国际监督控制委员会在老挝恢复活动有助于老挝问题的政治解决、有助于确保老挝奉行中立政策。苏联政府的灵活态度与美国的僵硬制裁产生不同结果,富马政府在美援中断后,面对富米集团的军事压力、万象的物资困乏,只好于10月27日正式宣布原则上接受苏联援助。为此,亚巴拉莫夫赴万象与富马谈判,并在结束会谈时微笑说:“美国人的行为就像他们是我们最好的朋友一样。”

  1960年11月,富米军队控制了琅勃拉邦与老挝国王,苏联立即做出反应。苏外交部东南亚司司长维克塔·李克哈谢夫(Viktor Likhachev)告诉副外长乔治·普希金,富马政府此时仅控制老挝12个省中的2个省,老挝局势比较危急。苏联政府认为巴特寮在与富马政府组建联合政府的谈判中态度僵硬,这是导致富马政府孤立的原因之一。李克哈谢夫认为谈判进行了一个月却无进展,苏发努冯与凯山·丰威汗不是想与富马达成协议,而是“想把富马政府在政治倾向上向左推”。巴特寮拒绝把桑怒与其他控制区交给富马政府。苏联希望巴特寮成为中立派政治家富马领导的政府的有力组成力量,以免导致老挝内战危及印支稳定;还希望巴特寮不要试图改变富马的中立政治倾向,而是通过与富马谈判,恢复日内瓦协议及与之建立联合政府的原则和规定。

  11月16日,巴特寮与富马政府达成组建联合政府协定,但富米不得参加此政府。老挝的左派与中派力量结合起来,与右翼力量形成紧张的对峙。

  12月3日,第一架苏联运输机在万象机场降落,但没有任何货物,这次飞行是为苏联援助老挝进行的试飞,此次飞行决定苏联每天派两架货机飞抵老挝。12月4日,苏联空运开始,在河内与万象之间运送油料。但是北越感到仅有经济援助不够,4日范文同暗示苏驻河内大使馆参赞,有必要向贡勒与巴特寮部队运送武器弹药。中国政府也推动苏联加深介入程度。

  8日,中国外长陈毅与苏联代办尼克莱·苏达里克夫(Nikolai Sudarikov)会晤,并提出向富马政府运送武器问题。陈外长指出,最好是空运,北京将把南宁机场拿出来给苏联空运提供方便;还建议由于老挝局势晦暗不明,最好先由河内把武器运给万象政府,直到形势明朗。9日,苏达里克夫参加了从莫斯科共产党国家会议上回国的中国代表团在机场举行的招待会,周恩来与苏达里克夫会谈,表示中国将尽力为苏向老挝的空运提供便利。周恩来强调,需要加紧运送武器弹药。

  万象的危机令中苏暂时搁置了分歧。到10日,莫斯科已准备好11节车厢装运武器、35节车厢装运油料,并且火车已驶抵中苏边境。这些货物将先运往南宁,然后再空运至河内、万象。但富马已经于9日离开万象去了金边,留下贵宁·奔舍那作为留守政府负责人。

  12月13日,奔舍那匆忙上了一架苏联运输机,飞往河内,要求北越向其政府提供军事装备。奔舍那说:“富马不相信人民力量,他本人则相信人民的力量及胜利的取得。”

  13日,奔舍那带着9吨武器回到万象。但此时军事援助已无济于事,12日老挝国民议会已停止对富马政府的支持,建立起由富米-文翁为首的新政权,美、泰立即予以承认,苏联抗议美国干涉老挝内政。贡勒的部队在富米部队打击下离开万象,向北败退,并与巴特寮武装力量会合。两支力量会合后,立即夺回战场主动权,很快控制了川圹、查尔平原等战略要地,苏联加紧空投武器给贡勒部。到1960年12月中旬,老挝的内争已经演变成一场国际危机:苏联、美国各自支持老挝国内交战的一方,老挝的内战实际上是东西方有关国家在印支地区冷战的继续。

  从1961年起,北越把一些隶属于316旅、335旅、325师、271团的步兵、炮兵、工程营输送往老挝,到1961年年初,约有1.2万名北越士兵进入老挝,充当军事顾问,训练巴特寮部队,并建立了一个军事训练学校。1月12、18日,巴特寮、北越部队合力进攻川圹省,并占据老挝中部的查尔平原。

  三、美国扑朔迷离的总统交接会谈

  1961年1月19日,艾森豪威尔总统与即将上任的肯尼迪政府班子举行交接会晤。这次会晤没有谈及古巴、刚果局势,主要讨论老挝的危机。史家对这次会晤中艾森豪威尔总统是否告诉肯尼迪总统应在老挝进行单边军事介入争论不一。

  1965年美国出版了小阿瑟·施莱辛格的《一千天:约翰·菲·肯尼迪在白宫》和西奥多·索伦森的《肯尼迪》。小阿瑟·施莱辛格在1965年7月的《生活》杂志上披露说:“(艾森豪威尔总统)说老挝如此重要,如果到了不能说服别国与我们一起行动的地步时,我愿意作最后的努力、单边干预。”

  索伦森也引用了施莱辛格的观点。根据新老总统之间的联络员克拉克·克利福德的记录,艾森豪威尔总统愿意美国“作孤注一掷的单边干预”。但是,肯尼迪的国防部长麦克纳马拉却另有记录,认为“艾森豪威尔总统建议美国不要单边在老挝采取行动”。肯尼迪总统自己的谈话笔记认为:“我离开会场时的感觉是艾森豪威尔政府支持干预,这比听任共产党国家在老挝取得胜利更可取。”

  白宫办公室主任珀森斯的记录则是:“总统(艾森豪威尔)称美国单边的干预对我国与该地区的关系十分不利,将导致把我们视为干涉主义者。” 上述记录表明艾森豪威尔总统对于是否应单独出兵干预老挝危机的回答是模糊的。1992年9月的《美国史杂志》对这次会谈内容进行了考证,结论是:艾森豪威尔总统不赞成出兵老挝单独进行军事干预。要搞清这次交接会晤的内容,很难从上述相互出入的会晤记录中得出结论,必须仔细考证美国政府对老挝危机的决策。

  面对危机,1960年12月20日,艾森豪威尔政府召开第470次国家安全委员会会议。会上,中央情报局局长艾伦·杜勒斯预计共产党人在老挝可能会有强烈的举动,共产党国家将会尽一切力量把老挝反共政权搞掉。27日,美国国防部、国务院联席会议决定向富米集团提供10架T-6飞机,用于侦察及攻击巴特寮炮兵,并同意帮助富米集团在泰国培训飞行员。美国在冲绳的503空降战斗大队已处于警戒状态,1400名海军陆战队队员已在第7舰队的特种部队中作好战斗准备,并随莱克星顿号航空母舰进入东京湾,美国太平洋战区司令官菲尔特要求增加C-130运输机增强其空运能力,所请也被批准。

  31日,面对巴特寮武装力量的攻势,美国政府认为老挝存在南北分裂的可能性,艾森豪威尔总统总结了美国对老挝形势应采取的对策:说服富马辞职去法国;加强与英、法的合作;提醒东南亚条约组织理事会危险之存在,但不要求立即采取行动;授权美国驻苏联大使汤普森告诉赫鲁晓夫,美国对形势深表担忧,美国将确保老挝合法政府不被推翻。在会议散会时,艾森豪威尔总统强调绝不允许老挝落入共产党之手,即便是战争也在所不惜,美国要么与盟国一起、要么单独走入战争。

  到12月31日,虽然美国政府已做出以武力因应老挝危机的决定,但英、法态度与美国并不一致。

  在12月20日的国家安全委员会会议上,美国国务卿赫脱说,法国十分不喜欢富米,英国对富米的反感虽不及法国,但认为老挝的出路在于组建一个包括各政党的政府瑏瑢 ,英国对激活国际监督控制委员会平息老挝战火的意见表示出兴趣。对于武力介入老挝危机,东南亚条约组织中只有泰国、菲律宾、巴基斯坦等亚洲国家支持,但英、法不赞同此议瑏瑤。对于与盟友在老挝危机中立场的不一致,艾森豪威尔政府大为光火。

  1961年1月1日,在美国决策层的会议上,艾森豪威尔从美国不惜单独出兵武力介入老挝危机的立场上后退,提出美国干涉之前必须等东南亚条约组织内部拿出意见。而此时东南亚条约组织陷入严重分歧,英、法两国立场与亚洲成员国观点相去甚远,短期内不可能拿出统一意见,此时届艾森豪威尔政府任期结束只剩十余天时间,总统此论实际等于说其政府不会武力介入老挝。

  1月3日,艾森豪威尔总统给老挝的价值以极高评价:如果共产党国家在老挝建立起强有力的地位,西方在东南亚地区就完了。同时,他又强调,在诉诸武力之前必须尝试各种和平手段消弥危机。同日,法国政府建议美国政府,美、英、法一起与莫斯科磋商,看苏联与北越是否准备支持一个中立的老挝。

  11日,加拿大政府也提议恢复国际监督控制委员会在老挝的活动。到1月17日,艾森豪威尔政府已经认识到,鉴于法、英的反对,通过东南亚条约组织加强富米军队已无可能。至此,无论是借助国际监督控制委员会,还是东南亚条约组织来解决老挝危机,都未能实现。随着第二任期即将结束,艾森豪威尔政府只能把这场危机留给后任去解决了。

  艾森豪威尔总统到底在与肯尼迪交接时向后者提了什么样的政策建议呢?如前所述,从1960年12月底到1961年1月艾森豪威尔总统对于如何应付老挝危机并无良策,但老挝的地位在他看来又这么重要,是东南亚的关键———“丢失老挝西方在东南亚就完了”。艾森豪威尔总统是在对老挝危机举棋不定的背景下与肯尼迪进行交接会晤的。理查德·尼克松这样评价艾森豪威尔的决策风格:“他非常勇敢,富有想象力,不禁止任何讨论……但在行动方面他也许是美国最审慎的总统……在讨论阶段他对于任何想法都十分热情洋溢,但当作最后决策时,他是世界上最冷峻、最不情绪化、最理性的人。”

  不能想象,这么一位谨慎决策的总统会在自己举棋不定的时候,告诉他的继任者应该如何应对老挝危机。事实很可能是,在回答肯尼迪的问题,即美国是否应当单独出兵老挝时,艾森豪威尔模棱两可,给对方留下充分的想象空间,既没说“是”,也没说“不”,把老挝危机的残局交给即将上任的新总统去自行处理。


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