社保基金保值增值的国外经验及我国现状与对策

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  社会保障制度是经济和社会发展的“稳定器”,是保持社会安定、实现社会公平的重要保证。建立和完善社会保障制度,有利于弥补市场分配不均,缩小贫富差距,化解社会矛盾,促进社会和谐,同时更有利于配合促进深化我国社会主义政治体制改革和经济体制改革。社会保障基金是社会保障制度的财力基础,是社会保障事业的物质基础,支撑并保障社会保障制度的可持续发展。因此,我国社会保障基金的运营管理、保值增值,成为了我国社会保障制度有效运作的重要组成部分。

  一、我国社会保障基金的相关概述
  
  社会保障基金是一个国家根据有关法律法规和政策的规定,为实施社会保障制度而建立的专款专用的资金。社会保障基金是国家将企事业单位的职工缴纳的养老保险费用中的一部分资金交由专业的投资机构管理,实现保值增值,并用来偿付参保人员养老、医疗、生育、失业、工伤等所需的费用。

  从基金的筹集来源看,在国民收入的初次分配以及二次分配的过程之中形成了社会保障基金,主要是从财政收入、企业收入以及劳动者的收入中分解出来的。按不同的项目分类,我国社会保障基金包括了社会保险基金、社会救济基金以及社会福利基金等,而社会保险基金是社会保障基金中最重要的部分。

  (一)社会保障基金的筹集模式
  社会保障基金的筹集模式按照筹资方式的不同,可分为三种:现收现付制、完全积累制和部分积累制。根据具体操作实际,社会保障基金的管理方式又可分为:现收现付的社会统筹制模式、社会统筹部分的基金积累制模式、个人账户储存基金制模式和基金积累制模式四种。根据具体缴纳社会保障基金方式的不同,还可分为:缴费制、缴税制和储蓄制三种。

  各种社会保障基金的集资模式、管理方式以及筹资方式的优缺点比较可见表1.【表1】
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  (二)社会保障基金的保值增值
  在我国社会保障制度不断深化的大背景下,我国社会保障的范围进一步扩大化,通过不断推进我国社会保障基金的筹集模式的改革发展,我国社会保障基金的结余规模大大增加。同时伴随产生了我国社会保障基金关于保值、增值的问题。

  社会保障基金的保值是指社会保障基金的购买力能够不低于未来某个时点的购买水平,否则就是基金贬值。在高通货膨胀率、物价持续上涨的情况下,不能简单地增减基金的账面数额来确定社会保障基金是否保值,而是需要充分考虑到在物价因素作用下社会保障基金的实际价值量的变化。社会保障基金能否保值,直接决定了社会保障基金未来支付能力的高低。社会保障基金的增值是指社会保障基金的实际购买力在未来某一时点有所增长。只有我国社会保障基金不断增值,才能使所有受益人享受到经济发展的成果,才能充分发挥我国社会保障制度的功能,实现社会和谐稳定。然而,我国社会保障基金的保值增值正面临严峻挑战,存在着支付与风险的压力。

  1.人口老龄化的提前造成社会保障的支出压力
  根据发达国家的社会发展经验,人口老龄化是伴随着社会进步而出现的,但我国却出现了“未富先老”的困境。提前到来的人口老龄化增加了我国社会保障基金的支出压力。

  据2010年第六次全国人口普查的数据,我国60岁及以上的老年人口已达到17765万人,占总人口数的13.26%,上升了2.93个百分点,其中65岁及以上的老年人口达到11883万人,占总人口的8.87%,上升了1.91个百分点,预计到2020年我国老年人口将接近20%.①与此同时,老年人口增加,在目前人口出生率普遍低于人口死亡率的情况下,适龄的劳动人口比重大大减少,直接导致社会保障基金的代际支付压力增加,直接表现为我国老年赡养系数不断上升,在1999年我国的老年赡养系数为13.5%,2000年为15.4%,2010年已到达17.4%,预测到2020年将达到24.7%,2030年为37%.②此外,有研究显示,我国老年人口加速增长的趋势仍将持续较长一段时间,老年人口的比例和绝对规模仍然将继续扩大。在我国人口老龄化加速的大背景压力下,我国的退休人员数量持续增加。我国每年支付的退休费用也随之增长,加重了我国社会保障基金在养老保险和医疗保险费用的支付压力。根据发达国家的实践经验,人均医疗费用和年龄层次呈现正相关的关系,其中美国对60岁以上的年龄人口支付的医疗费用是60岁以下年龄人口支付的医疗费用的3-5倍。因此,人口老龄化的到来更要求我国社会保障基金做好保值增值工作。

  2.通货膨胀使社会保障基金存在贬值风险
  我国经济的迅猛发展,必然会在一定程度上带来通货膨胀的风险。通货膨胀对社会保障基金有两个方面的影响:一是会造成社会保障结余基金的贬值;二是它导致社保基金支出增加。

  虽然我国出现过几年的通货紧缩现象,CPI呈现长时间的负值。但未来中国价格走势的上行风险仍然不容忽视。据国家统计局公布的数据,全国居民消费价格指数从2010年1月份开始直到2013年12月份连续同比上升,进入2011全年CPI的增长幅度进一步加大,每月指数不低于4%;尤其是2011年6-9月,全国居民消费价格指数同比增长分别为6.4%、6.53%、6.2%和6.1%.③如此高的CPI指数,社会保障基金储存在银行的资产存款很难保值增值,既造成了社会保障基金的实际价值的损失,也降低了社会保障基金的总体支付能力。

  二、社会保障基金保值增值的国外经验
  
  自20世纪80年代以来,人口老龄化的加速以及沉重的社会保障财政支出促使国际社会对社会保障基金的筹集方式和运营模式进行了大刀阔斧的改革。

  发达国家由于市场经济发展较早,关于社会福利的研究也比较久远,在经历几个世纪的发展之后,发达国家的社会保障制度已经比较完善,并在社会保障基金的保值增值方面也形成了自身特色。主要可划分为英美模式、德日模式以及智利和新加坡模式三类。

  (一)美国的联邦社会保障基金筹集和投资
  美国联邦社会保障基金主要是通过政府征收社会保障税而筹集形成的。税率大小主要取决于社会保险的覆盖面和受益人的受益程度。自1939年美国联邦政府正式开始征收社会保障税以来,其政府管理的联邦老年、遗属和伤残人信托保险基金已经设立了70多年。据2004年年度报告,其资产总额高达16870亿美元。美国联邦社会保障基金实行保守投资,根据美国现有政策的相关规定,联邦社会保障基金结余只能投资那些由美国政府自己发行的国家债券,或者由政府担保利息和本金的债券,这一做法持续至今已经有近80年的历史

  美国联邦政府的这种投资政府债券的单一做法,各有利弊:一方面由于购买的是信誉高、安全性强、风险小、利率高的政府债券,可以避免投资风险,减少损失,是最佳的基金投资选择;同时,由于政府债券具有一定的流动性,偿还期限也有明确规定,信托基金可在任何时候根据支付需求按照面值提前兑付短期国债,避免造成滞后支付。另一方面,尽管政府债券有国家财政作后盾,但低风险对应低利率,社会保障基金的增值能力受到抑制,也不可避免通货膨胀的影响,更会加剧政府财政赤字。

  ④整体来说,美国社会保障基金的总资产实现了快速增长。美国社会保障基金的总资产到2006年增加到了1.8443万亿美元,2007年增加到了2.0236万亿美元。根据美国OASDI信托基金的年度报告,2007年美国社会保障基金取得收入为7849亿美元,投资收益为1102亿美元。

  ⑤在人口老龄化和养老费用不断提高的情形下,扩大的社保项目、拓宽社保基金投资途径已经成为美国联邦社保信托基金增值的主要手段。在这样的背景下,美国总统里根就任之后,便开始将很多政府承担的养老金项目转给私人来执行,并大力压缩原有的公共养老金项目。而在小布什竞选美国总统时,更是公开表明养老保险基金要私有化的态度。国家不直接介入养老保险基金的管理,而是通过一系列的法律法规和税收政策影响公民的行为选择,达到间接管理的目的。联邦政府对养老保险基金的投资方向没有严格限制,也没有硬性规定投资品种和比例,从而能够更好地利用市场机制实现保值增值。

  (二)日本的社会保障基金筹集和投资
  日本的社会保障基金是雇主和雇员按照工资收入总额的一定比例共同缴纳的公共年金制度,是典型的现收现付制。国家财政支出对公共年金制度只起到基金补充的作用。

  日本社会保障基金的投资方式主要是采取“社会投资”,就是指日本的公共年金进入公共基础设施、不动产以及其他产业等领域,用于实现社会公共发展目标的投资行为。日本公共年金总资产的80%用来购买政府债券,这些政府债券主要投资的内容包括了医疗保健和住宅社会福利项目等公共基础设施,也包括了一些工业投资建设项目和学生贷款项目;公共年金剩余20%的资产则被投资到海外资本市场。

  ⑥近几年来,日本经济处于持续低谷,股市持续下跌,公共年金制度出现大量坏账,造成日本社会保障基金投资损失惨重。日本公共年金投资失败的主要原因在于其投资体制,日本政府一直运用单一的政策金融机构,其投资过程完全由政府掌控,长久以来存在体制“黑箱”操作。同时,日本公共年金制度缺乏有效的监督,包括公共年金在内的大量社会资本投入到经济效益差的公共基础设施建设和社会福利部门,造成大量财政呆账和坏账。

  (三)新加坡的社会保障基金筹集和投资
  新加坡政府不同于国际惯例,其不太重视社会福利,主张积极鼓励就业,鼓励自我奋斗。新加坡政府的社会保险体系中只涵盖了养老保险和医疗保险。新加坡的社会保障制度又称为“中央公积金制度”,主要涉及养老、医疗、住房、就业和教育五个方面。新加坡中央公积金制度采取强制性缴纳,雇主和雇员按法律规定的比例共同缴纳,按月存入个人账户。新加坡对社会保障基金实行集中管理,除扣除用于支付公积金费用和利息外,结余的中央公积金大部分用于购买政府债券、投资公共基础建设或投资股市。新加坡社会保障基金的投资品种可见表2.【表2】
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  新加坡中央公积金制度运行至今基本保证了社会保障基金的保值,主要有三方面原因:第一,新加坡的中央公积金制度管理模式集中统一,管理机构精简高效,这样就避免了多头管理、资金分散的情况,一定程度上保障了社会保障基金的集中投资管理。第二,新加坡的中央公积金投资管理模式有比较完善的监督机制,新加坡的货币管理局和政府投资管理公司负责公积金的投资运营,接受负责制定社会保障政策的劳工部和中央公积金管理局的监督,形成多方制约、相互监督的机制,保证中央公积金投资的有效。第三,新加坡的中央公积金制度兼顾多方利益,全面管理资金。中央公积金制度可以通过最低存款计划、最低存款填补计划,保障国民退休后的基本生活水平。同时,新加坡政府在每个投资计划中都会订立保护措施,确保国民的积蓄不会因为投资失败而亏损。

  通过总结各国在社会保障基金投资运营中的经验和教训,可以发现随着资本市场的不断完善,社会保障基金的投资方式更加丰富,除了购买政府债券和金融机构债券之外,社会保障基金的投资组合品种更是增加了共同基金、股票、不动产、外国债券、外国股票等的投资手段。通过运用金融避险工具,进行风险对冲,提高较高风险投资品种的收益水平,已经成为了社会保障基金保值增值的发展趋势。

  三、我国现阶段社会保障基金的投资运营现状
  
  2000年,我国中央政府建立了全国社会保障基金,从多种渠道筹集基金,用于发展社会保障事业。同时还设立了全国社会保障基金理事会,负责社会保障基金的运营管理。但我国社会保障基金的保值增值方式深受政策规定的影响。2001年《全国社会保障基金投资管理暂行办法》公布,规定了社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具(包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券);按成本计算,银行存款和国债投资的比例不得低于50%,企业债和金融债的比例不得高于10%,证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%.⑦2003月6月,我国社会保障基金又引入了私营投资机构来对部分的社会保障基金进行委托管理。

  社会保障基金要保值增值就要进入运营,因此衡量基金运营效益的唯一指标就是我国社会保障基金的每年投资收益情况。我国社会保障基金从2001年到2008年的投资收益情况如表3所示。【表3】
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  从表中可以看到,从2001年到2005年我国社会保障基金的名义收益率都低于5%,如果将通货膨胀因素考虑在内,那么收益率数值将更低。此外,我国社会保障基金的收益率从2006年到2008年呈现大幅波动,2007年的实际收益率达到了38.39%的高峰,但2008年的实际收益率却“跳水”,出现-12.65%的投资亏损。

  我国社会保障基金的投资收益会有如此大的波动,一方面是因为我国当前社会保障基金的投资组合不合理,另一方面是因为相关政府部门控制社会保障基金投资风险的能力比较弱,使得社会保障基金的收益非常不稳定,保值增值有很大风险。

  四、我国社会保障基金实现保值增值的对策
  
  (一)明确社会保障基金投资方针
  社会保障基金作为我国的战略储备资金,是中国未来的一个非常重要的基石。在社会保障基金的运营实践操作中,要始终坚持安全至上的原则,贯彻“审慎投资,安全至上,控制风险,提高收益”的投资方针,努力提高社会保障基金的实际收益,并尽量避免可能存在的各种投资风险和亏损。

  (二)多元投资,合理搭配基金投资组合
  我国社会保障基金从结构上大致可分为三个层次:第一层次具有高度流动性,可用于支付三个月内的基本社会保险待遇;第二层次具有较强的流动性,可用于支付三个月以上一年以下范围内的基本社会保障待遇;第三层次是可用于中长期投资的部分,可用于支付提前到来的人口老龄化社会的保障待遇。通过预测我国社会保障基金投资分配的各种时间期限,可进行短期、中期、长期的投资组合搭配。在投资比例上,我国存在进一步调整的需要,可借鉴发达国家成功的社会保障资金运营经验,如加拿大的指数化投资。

  (三)选择合适的投资机构,政府发挥监管作用
  由于投资主体的性质不同,它们运营的社会保障基金的投资收益率存在较大差异。在我国,尽管由私营投资机构进行委托投资的社保基金的资产规模正迅速扩大,但是仍有半数以上的社会保障基金的资产是由社会保障基金理事会的下属机构进行投资管理的,非专业的政府掌握了投资的主导权。我国应该积极借鉴国际经验,努力转变政府职能,让那些已经经过政府监管部门严格审核并具有一定资质的私营投资机构来具体安排社保基金的投资运营,相关政府部门只保留监督的权利。

  (四)大力完善我国的资本市场
  我国政府应逐步加大资本市场的完善力度,实现资本市场向成熟市场转变。首先,要从制度上入手,通过合理安排交易制度、监管制度等,为我国资本市场的稳定发展奠定必要的制度基础。同时,要主动打击投机行为,正确引导市场交易者的市场行为,实现资本市场的信息公开,拓宽投资产品,引进投资工具,为我国社会保障基金的保值增值创造一个有利的市场环境。

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