韩国公共养老保障制度发展障碍与我国借鉴

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  韩国从20世纪60年代开始,只用了不到30年的时间,就从一个相对落后的农业国家跃升为发达的新兴工业国家,缔造了举世瞩目的“汉江奇迹”。但是,近些年来持续的超低生育率水平和快速人口老龄化问题羁绊着韩国经济社会发展,由此导致的劳动力供给不足、养老负担持续加重、养老保障需求不断扩大,成为韩国公共养老保障体系健康可持续发展的重大挑战。

  一、韩国公共养老保障制度基本情况

  韩国的公共养老保障制度体系主要由公共年金制度(社会保险性质)和养老保障制度(隶属社会福利服务范畴)两部分组成。公共年金制度是由正处在收入活动状态的人们缴纳一定金额的保险费,当其因年老、突发事故、疾病、残疾或死亡导致收入中断时,为保险人及其家属支付年金,使其能够维持稳定生活的收入保障制度。而养老保障制度主要依靠政府预算经营,由保健福利部和地方政府相关部门主管并提供服务。

  1. 制度体系演进及框架

  (1)公共年金制度

  韩国的公共年金制度发展大致历经了三个主要阶段:

  20世纪60年代至80年代前期——特殊职业年金制度创建发展期。韩国首个公共年金制度肇始于1961年的公务员年金制度,适用对象为公务员和军人。1963年1月,军人年金制度与公务员年金制度分离,在财政上独立。1975年私立学校教职员年金(以下简称“私学年金”)制度建立。由此,特殊职业年金制度基本建立,随后各项特殊职业年金的适用对象和给付类型均不断充实和完善。

  20世纪80年代后期至90年代——国民年金制度创建发展期。韩国政府原计划1973年建立以普通国民为对象的国民年金制度,但受当时国际石油危机影响,因经济状况恶化而被迫推迟。1986年,政府修订了1973年制定的《国民福利年金法》并更名为《国民年金法》,从1988年1月1日开始实施,奠定了全民共享的国家养老保障的法律基础。

  21世纪以来——养老保障制度改革完善期。军人年金方面,在《军人年金法》中增设年金亏损部分由国家承担的条款,解除了军人年金财政的不稳定因素;对具有事业或劳动收入的退役者,最多可停止支付其一半的年金,改善了军人年金的财务状况。国民年金方面,不断扩大覆盖对象,2000年7月设立农渔村地区特例老龄年金,2003年1月建立减额老龄年金及在职者老龄年金,2004年4月增设特例老龄年金。2007年7月国民年金管理公团改称为国民年金公团。

  国民年金、公务员年金、私立学校教职员年金和军人年金是韩国公共年金制度的四大支柱(见表1),基本覆盖了各类人群。国民年金以普通国民为对象,是基础年金与收入比例年金相互结合的单一年金制,养老金支付包含“平均固定支付”和“收入相关支付”两个部分,前者对应全体参保人的平均收入,后者对应本人的具体收入,形成了代际内和代际间较强的收入分配调节结构。其他年金以不同职业人员为对象,部分实行现收现付及收入关联制度。

  四大年金为确保年金所必需财源,正常履行年金给付职能,均制定了年金法,并分别建立了国民年金基金、公务员年金基金、私学年金基金和军人年金基金。

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  (2)养老保障制度

  1981年6月,为促进老年人身心健康和生活稳定,增进老年人福利,韩国政府颁布了《老年人福利法》,制定了养老保障制度的法律依据以及各项相关政策。以此为起点,经过不断的修正和完善,逐步形成了由养老收入保障、养老健康保障和养老支援事业构成的养老保障制度体系基本架构(见表2),几乎普及全体国民。

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  2. 主要成就

  (1)公共年金参保人数显著增加

  20世纪80年代末期,韩国公共年金参保人数尚不足100万人,2009年参保总人数已达2 010.6万人,20年间增加了20多倍;参保人数占15岁以上就业人数的85.5%;参保总人数中,参保国民年金人数最多,占92.63%,其次为参保公务员年金人数,占5.21%。2010年,65岁以上老年人口中公共年金(未含军人年金)受益者为160.60万人,占65岁以上人口的30%。(见图1)

  (2)国民年金覆盖群体广泛

  国民年金制度实行伊始仅要求10人以上企业(单位)强制实施,1992年5月延伸至5人以上企业(单位),1995年7月覆盖农村和渔村,1999年4月扩大至城市全体居民,2003年7月扩展到不满5人企业(单位)中的法人、专门职业类企业(单位)以及5人以上企业的非正规职工,2004年7月拓宽到参保健康保险和就业保险的不满5人企业(单位),2006年1月进一步包括了1人以上企业(单位)。至此,基本实现了企业(单位)职工、市民、农民、渔民、自我雇佣者、临时职工等全民覆盖。

  (3)公共养老保障内容极大丰富

  根据《2009年老年人保健福利事业指南》,养老保障事业涵盖包括老年补充收入及娱乐活动、老年人疗养及健康保障、提高赡养老年人意识、独居老年人保护及殡葬服务等在内的5个领域32项事业,养老保障内涵极为丰富。

  (4)公共养老保障力度增强

  为解决因年龄等原因未能参保的低收入老年人的养老问题,2007年制定《基本老龄年金法》,实行社会救助属性的基础老龄津贴制度。在适用对象上,不以子女的财产状况为参考,仅考虑老年人个人或夫妇的收入和财产,与社会保险式的公共年金制度形成有效互补,有效保障了老年人的基本收入水平。在老年人健康保障方面,2007年建立了社会保险性质的老年人长期疗养保险制度,弥补了因高龄或疾病原因而难以自理老年人的长期疗养政策缺位,为老年人构筑了一道坚实的健康保障屏障。此外,老年人福利生活设施大量增加,包括老年人住宅、医疗、休闲和居家等福利设施总量从2006年59 098处增加到2010年69 214处,成为实现养老保障服务的强大依托。

  总之,韩国养老保障制度与时俱进、不断改革和完善。伴随经济社会发展和人口老龄化形势的变化,制度建设不断健全、覆盖人群逐渐扩大、保障领域日益增加、保障力度持续加强、服务内容渐趋丰富,已经形成了国民全覆盖的公共社会政策和民生保障。

  二、韩国公共养老保障制度发展面临的主要困境及原因

  20世纪60~80年代,韩国一直奉行“增长第一,福利第二”原则,实行经济优先增长战略,社会发展被忽视。20世纪80年代末期,政府才开始重视公共养老保障制度建设。特别是1998年实行经济与福利共同发展战略以来,公共养老保障制度取得显著进展,但依然面临着诸多困境和难题。

  1. 人口超老龄化来势凶猛

  1983年韩国生育率水平降到2.1,2003年进一步降至1.3,到目前为止一直保持着超低生育率水平,另外,韩国的平均人口预期寿命2010年已达到80.79岁的高水平,表明韩国正在经历快速的人口老龄化过程。2000年65岁及以上人口占总人口的比重为7.2%,标志着韩国进入老龄化社会;预计2019年超过14%,步入老龄社会;2026年将达到20%,跨入超老龄社会;2050年进一步增至33%。

  实现从老龄化社会转为老龄社会再进入超老龄社会,韩国分别需用19年和7年,同一经历,法国要用115年和41年,英国则需47年和45年,美国要用71年和15年,日本也需要24年和12年。韩国已成为人口老龄化增速最快的发达国家之一。

  人口老龄化不单纯是老年人口规模扩大和老龄化程度加深,其过程还伴随着劳动力人口和少年儿童人口的减少。根据联合国中方案预测,韩国15~64岁劳动力年龄人口规模目前为3 490万,2015年将达到峰值3 551万,然后开始迅速减少,2035年将跌破3 000万,2050年只有2 542万;相应地,占总人口的比重将从目前的72%减至2050年的54%。届时,0~14岁少年儿童人口规模从2010年7 918万人逐渐缩减到6 193万人,占总人口比重从16%持续下降到13%。21世纪下半叶,人口年龄结构基本稳定,少年儿童人口、劳动年龄人口和老年人口的比例关系保持15∶53∶32,属于超级老龄社会(见图2)。如果假设各年龄段人口的劳动参与率维持现状,就业劳动力数量将在2022年达到峰值2720万人,然后开始减少,21世纪中期降至2 150万人,降幅为21%;当然,如果提升妇女的劳动参与率,就业劳动力资源规模会增加,峰值会延后。人口潜在扶助比(potential support ratio)2010年平均每4.5名劳动年龄人口抚养1名老年人,2035年以后将减少到不足2人,21世纪中叶降至只有1.6人。显然,人口老龄化使得养老金缴费人数逐渐缩减,领取人数日益扩大,养老经费的需求不断增加,国家和家庭的养老负担将会越来越重。

  2. 国民年金财务支持难以为继

  国民年金基金主要来源于参保者和雇主所缴纳的保险费,国家财政支援十分有限,本质上是“课税制”和“积蓄制”相融合的不完全积蓄方式,退休人员可领用当前在职人员的缴费,而当前在职人员领用下一代在职人员的缴费。如果在职人员的缴费超出退休人员的养老金发放,基金盈余,反之,则基金赤字。2000~2007年,是基金的盈余阶段,基金收入从10.4万亿韩元增加到 21.7 万亿韩元,增长 1.1 倍,年均增长率为10.59%;基金支出从 1.67 万亿韩元增至 5.63 万亿韩元,净增2.4 倍,年均增长率为 17.35%(见表3)。显然,基金收入大于支出,但是,支出的增长速度显著快于收入的增长速度,导致基金盈余的年均增长率只有8.82%。考虑国民年金制度越来越成熟,覆盖人群和水平逐渐提升,同时,伴随人口老龄化程度加深和平均预期寿命延长,年金领取人数必然不断增加,最终将导致基金收支由盈余转为赤字,阻碍年金基金可持续发展。预计2036年国民年金支出将超过收入,2047年准备金完全耗尽;公务员年金与军人年金在2007年已赤字运营,私学年金到2018年支出超过收入,2026年准备金也将耗尽。

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  为实现国民年金财务可持续发展,2007年政府把投保40年的年金受益人的平均工资替代率从原来70%下调到50%,计划2028年前调整到40%;并计划把法定退休年龄从60岁逐渐提高到61岁,而后每5年提高1岁,到2033年提升到65岁。尽管如此改革,也只能将国民年金基金的枯竭期向后推迟十几年,难以从根本上解决公共年金的财政问题。

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  3. 失衡的缴费与给付结构,特殊职业年金收支严重失衡

  国民年金以防止贫困、注重不同阶层之间的收入分配为主导,特殊职业年金以功劳补偿为主导,二者之间在缴费和待遇上存在很大差距。

  首先,国民年金的缴费计算公式为:国民年金给付额=基础年金+加给年金,其中,基础年金=1.8×(A+B)×(1+0.05n/12),A为年金开始支付前3年国民年金全体参保者的月收入平均值,B为参保者个人国民年金参保期间月收入的平均值,n为超过20年的参保月数。基本年金在计算中的A部分与参保者个人实际收入无关,充分体现了国民年金收入再分配的效果,使得高收入者的工资替代率较低,而低收入者的工资替代率较高。

  以公务员年金为例计算特殊职业年金,公务员在职20年以上退职时:退职年金=(最后3年平均月收入×0.5)+(最后平均月收入×超过20年在职年数×0.02)。可见,公务员退职年金以个人月收入为基数,在计算时完全和自己的收入相关,不存在国民年金计算时的均等部分。从同样参保20年来看,二者受益标准也存在差异,国民年金参保者受益标准为其参保期间月平均收入的30%,而职业年金参保者的受益标准为其参保期间月平均收入的50%。总体来说,特殊职业年金的收益水平明显高于国民年金。显然,这种状况不得不让人们产生质疑,普通纳税者是否也在为特殊职业年金参保人的收益缴费?

  除去国民年金与特殊职业年金在收益水平等方面的差异,在政府支援方面也表现出明显的倾向。如2007年,政府财政对不同年金的支援比重为公务员年金68.0%,军人年金23.7%,私学年金5.1%,国民年金3.2%,明显偏重于特殊职业年金。

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  这种在社会保险制度中的不平等状况,在韩国国内也饱受诟病。而要解决国民年金和特殊职业年金收益水平严重失衡问题,就必须要对特殊职业年金的给付和缴费结构进行调整。

  4. 公共养老保障制度难以缓解老年贫困问题

  年金和社会保障的限制性标准(limited scale)使几乎过半的韩国老年人口沦为相对贫困人群,其比率在OECD成员国中最高。2008年建立的基础老龄年金制度旨在给那些低收入的老年人提供援助,确实使70%的老年人口受益,但保障标准仅为平均工资的5%左右,远低于相当于平均工资20%的最低生活标准。显然,减少老年贫困最有效的方法是对低收入老年人群进行专项补助。

  随着国民年金制度日益成熟,贫困老年人数量将会逐渐减少。但即使参保人从1998年开始缴费,参保时间达到最长40年的缴费年限,在2028年才开始享受津贴,收入替代率也只有40%,远不及OECD国家58%的平均水平。在这个收入替代率标准下,为了增加老年人养老金收入,或者上调缴费率,或者把计划到2033年提升到65岁的退休年龄再提前,或者提高年金领取年龄。显然,走哪条路都不易,较低的收入替代率减弱了国民年金对老年人口贫困率的降低能力。国民年金制度遵守率和收入透明性差也是老年贫困的原因。以2010年为例,30%的劳动年龄人口没有缴纳保费,部分参保人连最低10年的缴费年限也难以达到,如果这种趋势持续到2030年,将有40%的老年人口领不到公共年金。

  此外,自我雇佣者和家族从业者收入缺乏透明性,同时,虚假收入申报的情况时有发生,因而年金的收入水平难以保障。

  5. 经济发展趋缓,公共养老基金保值增值压力大

  公共养老基金运营成果直接影响参保者的保险费负担和年金给付水平,从国民年金发展历史来看,国民年金的整体投资回报率为6.6%,与国民年金成立伊始就以赢利性作为主要目标相吻合。近年来,韩国的国民年金加大了对股票和境外证券的投资份额,2012年,韩国国民年金取得了中国“合格境外投资机构者”的资格,正式进入中国资本市场,国民年金投资正朝向风险型转变。

  韩国国民年金本质上是不完全积蓄性质,世界范围内,养老基金采取市场化投资策略的多为基金制国家,现收现付制模式下走市场化投资策略的国家少之又少。显然,韩国采取风险性投资策略本身就是对社会保障基金投资理念的一种挑战,受国内外经济形势影响很大。例如,2000年国际金融危机爆发之后,韩国经济增长乏力,国民年金投资回报率开始下降,特别是2008年美国次贷危机爆发时,国民年金投资回报率降为-0.18%。

  所以如何保持长期而又稳定的投资回报率是国民年金未来投资所面临的重要课题。

  三、启示和借鉴

  韩国的人口老龄化过程超前于我国,其公共养老保障制度在创建、改革和完善的过程中积淀了丰富的经验和教训,必然会对我国公共养老保障制度改革和实践提供有益的借鉴和启示。

  1. 人口老龄化的迅速发展,要求公共养老保障体系建设必须及时有效

  根据2010年第六次人口普查资料,我国60岁及以上老年人口总量为1.78亿,占总人口的比重为13.26%;65岁及以上老年人口1.19亿,占总人口比重为8.87%。到2050年我国60岁及以上人口将占总人口的33.9%,65岁及以上人口将占总人口25.6%,属于重度老龄社会。人口老龄化是21世纪我国不可逆转的社会常态,经济发展和社会建设只能以人口老龄化为背景并适应人口老龄化,不可能改变人口老龄化去适应经济社会发展,这是单向的适应关系。

  我国和韩国同属世界上人口老龄化速度最快的国家,同在世纪之交进入老龄化社会,21世纪前半期将经历快速老龄化进程,且存在明显的城乡和地区差异(农村老年人口比例高于城市)。所不同的是,韩国的人口老龄化程度和速度都将快于我国;韩国人口老龄化加速期出现在经济腾飞和社会福利政策体系相对完善之际,属于“富老同步”,而我国的经济发展和社会政策明显滞后于人口老龄化进程,属于“未富先老”和“未备先老”。

  人口现象属于长周期事件,且具有滞后性,因此,在人口发展问题上做出正确决策,在解决当前问题的同时,必须把握机会,抓住机遇,为长期的社会经济发展做好充分准备。韩国在刚刚进入老龄化社会时就制定了长期的年金缴费与待遇规划,从而为应对人口老龄化赢取了时间。此外,为积极应对低生育率和人口老龄化问题,韩国在2010年10月发布老龄化社会与人口的第二个基本计划,提出逐渐恢复生育率水平,并建立一个应对老龄化社会的响应系统,将生育率提高到经合组织的平均水平,有效解决人口老龄化社会问题。

  目前,我国正在进行养老保障制度的重构和完善,而此时正处于少儿抚养比和老年抚养比都相对较低的“人口机会窗口”期,2005年,劳动年龄人口与老年人口的比例为86∶14,1个老年人平均有6.2个劳动年龄人口赡养,这种压力不算大;2020年,二者的比例关系将为79∶21,一个老年人的平均赡养者减少为3.7个劳动年龄人口,压力明显增大;2050年,二者的比例关系将变为63∶37,一个老年人平均只有1.7个劳动年龄人口赡养,压力更加沉重。可见,当前一段时期正是构建我国老年社会福利体系的最佳时期,因此,我们应把握好“人口机会窗口”,及时建设和完善我国公共养老保障体系。

  2. 多层次公共养老保障体系是实现我国养老保障制度可持续发展的最佳路径

  韩国国民年金制度的一个突出特点是把职工、农渔民、自营业者及临时工整合到一个制度内的国民整合结构。这种模式的好处之一在于能够尽可能地扩大养老保障的覆盖面;其二,一个多元化制度本身能统筹利用年金资源,协调不同行业和类型年金的财政负担。无疑,韩国为我国提供了一个可供参考的能够覆盖全民的公共年金制度模式。

  我国当前的养老保障体系整体还呈现一种“碎片化”的状态,很多制度和政策都是在城乡之间、地区之间和不同群体之间分别设计和实施,统筹层次和融合度都很低,致使我国养老保障水平在城乡之间、区域之间、不同群体之间存在很大差距,缺乏公平,成为影响全民共享经济和社会发展成果的一个重要因素。虽然公务员、事业单位工作人员、企业职工、农民以及农民工等各类群体之间存在明显身份差异,其就业特征和收入水平也大不相同,不可能在短期内建立统一缴费统一支付的基础养老金制度,但亦可根据不同群体的生活和收入水平将其纳入相应的养老金制度,各个制度之间形成有效衔接,进而构筑一个多层次和多元化的公共养老保障体系。

  3. 引入“名义账户”制,真正做实个人账户

  韩国的国民年金制度从本质上来说属于不完全积蓄制,是现收现付制和基金制混合体。退休者可领取目前在职者的缴费,而当前在职者领取下一代在职者的缴费。由于目前在职者缴费多于退休者的年金给付,因此国民年金尚有余额积累,但伴随低生育率和超人口老龄化的到来,这种带有部分积蓄方式的养老保障也不可避免地出现资金枯竭的难题。

  当前我国实行的是世界首创的“社会统筹与个人账户”相结合的部分积累制社会保障模式。实行伊始,旨在借鉴发达国家的经验,充分应对人口老龄化冲击。但由于历史原因导致的“转制成本”较高,致使个人账户“空账”运行。2011年底,中国城镇基础养老保险个人账户“空账”额继2007年突破万亿元后,首次突破2万亿元,达到2.22万亿元。

  养老金个人账户“空账”运行致使我国现行“统账结合”的养老保障制度困难重重,在人口老龄化快速到来的今天,更是步履维艰,难以实现其可持续发展。为此,我国可引入“名义账户制”,最终做实个人账户,完成从现收现付制到部分积累制的过渡,实现我国公共养老保障制度可持续发展。

  4. 确保养老保障基金真正做到保值增值

  虽然韩国国民年金基金进行投资进而保值增值的过程中遇到了诸多难题,但毋庸置疑,其基金投资收益在经济发展较好的年份里还是取得了相当高的收益回报,充实了整个国民年金基金的物质基础。并且,国民年金在投资过程中也实现了尽可能追求最大收益,并谋求尽量实现降低对国内金融市场的冲击程度等目标。

  近些年来,我国养老金积累规模虽然在不断扩大,但仍存在养老金基金积累不足的问题。当前我国城镇养老保险仍旧实行省级统筹,由全国社会保障基金理事会管理的养老基金只占全部年金的很小部分,其余大量养老基金仍然由各地方政府掌控,不仅没有实现保值增值,反而因通货膨胀等原因贬值。因此,在当前我国资本市场不健全不完善的条件下,可借鉴韩国“政府侧重于行政管理、国民年金公司自行投资运营”的模式,成立中央政府直接监管的年金基金运营机构,不仅投资于我国境内的证券和股票市场,也可进行境外投资,实行养老保障基金投资渠道多元化,进而实现养老金保值增值,充分应对人口老龄化快速到来的冲击。

  5. 注重制度之间的均衡性,整合企业和事业单位养老保险政策

  无论从政府在财政上的支持力度还是在筹资与给付标准方面,韩国国民年金和特殊职业年金之间都存在较大差距,对特殊职业年金支持力度大,而对国民年金支持力度却很小,这显然违背了公共养老保障本身存在的价值,难以促进社会公平。显然,协调公共年金制度内部均衡,真正实现其作为社会资源再分配的手段,是韩国未来所要面对的极具挑战性的课题。

  我国当前也同样存在社会保障制度内部失衡的问题,其中尤以企业和机关事业单位养老保障待遇相差过大最为突出。党的十八大报告提出,“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度,建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制”。我国一直以来在积极探索机关事业单位养老保障改革,改革目标就是要使机关事业单位与企业职工在退休以后享受同等水平年金,在缴费、待遇、服务方面实现一体化,真正实现企业和事业单位养老保障“双规制”的并轨。针对事业单位的特点,事业单位养老保险改革的路径应是坚持社会统筹与个人账户结合的改革方向,同步建立事业单位职业年金制度,并加大对事业单位养老保险改革的财政投入,最终消除不同人群在基本养老保障方面的不公平。

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