学界对农民工社保权实现路径的探索及其选择

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论文摘要

  2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首次提出了“新生代农民工”的概念。“新生代农民工”是指出生于1980年以后,在异地以非农就业为主的农业户籍人口。实质上,“新生代农民工”就是农民工二代。目前,随着代际更替,新生代农民工已成为农民工的主体,是一个数以亿计的社会流动群体,他们的社会保障权仍处在边缘地带。为此,如何解决新生代农民工的社保问题不仅是学术界关注的焦点,也受到了党和政府的高度重视。党的十八大及十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,建立更加公平可持续的社会保障制度。这一问题的解决对推动我国城镇化进程,促进社会的和谐与稳定都具有非常重要的现实意义。

  一、新生代农民工社会保障需求的特点

  新生代农民工的社会保障问题是老一代农民工社保问题的延续和发展。由于我国经济发展水平、城乡分割的二元结构、户籍制度的限制及社保制度碎片化等方面的原因,新生代农民工社会保障体系建设仍困难重重。当前,新生代农民工在社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等权利方面尚未得到充分保障。现有研究资料还表明,与第一代农民工相比,新生代农民工的社会保障需求呈现以下新的特点:

  (一)社会保障权边缘化倾向明显

  社会保障权是指法律赋予公民在一定条件下从国家和社会获得物质帮助,以满足自己或家庭保持在一定生活水平需要的权利。社会保障权包括社会保险权、社会福利权、社会救助权和社会优抚权。”大量的事实表明,与第一代农民工相比,新生代农民工社会保障边缘化现象更加明显。这主要有三个类型的原因:

  1)制度性边缘化。建国以来,城市和农村经济社会的“二元”型结构,存在显著的差异,人们在居住、户口、资产、文化和福利等领域也被长期固化。改革开放后,农村大量剩余劳动力转向城市务工或谋生,但城乡分立的管理制度缺乏弹性和创新,未实现城镇社会保障与农村社会保障的有效整合与衔接。加之,新生代农民工跨区域的大规模流动性与社保的属地管理的矛盾进一步加剧了这种边缘化倾向。

  2)归属感边缘化。这主要指新生代农民工既难扎根城市生活,又难再适应农村生活的两难处境,导致其社会保障“两头不着地”的尴尬局面。与离乡不离土,根还留在农村的老一代农民工不同的是,新生代农民工离土又离乡,而且他们也没有准备再回归农村。据调查,新生代农民工心理预期要高于父辈、耐受能力却低于父辈,他们对乡村生活越来越陌生,对农业生产活动更不熟悉,已经很难再适应农村的生活,成为“回不去农村”的一代。

  3)救济渠道边缘化。我国《宪法》第45条明文规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。但在具体的实践中,法律上的平等与事实上的平等之间仍然存在较大的差距。新生代农民工仍是中国社会庞大的弱势群体,还不具备要价的权利。在工业化、信息化、城市化和农业现代化的进程中,新生代农民工权益保障问题日益凸显。一些地方政府为了经济利益,忽视对新生代农民工合法权益的保护;一些行政执法人员时常出现行政不作为或执法不公、执法不严,使新生代农民工的合法权益得不到保护,侵害新生代农民工社会保障权益的现象屡屡发生。基于救济渠道的不畅,他们更多通过新媒体寻求法律救济,通过“跳楼”或“开胸验肺”等极端方式来维护自身的合法权益。

  (二)社会保障需求更为强烈

  高涨的权利意识是新生代农民工的鲜明特征。

  他们追求个人自由发展,努力维护自己的合法权益,渴望享受公平待遇。他们与第一代农民工相比,新生代农民工整体上对社保需求更强烈。这是因为:

  1)新生代农民工希望留在城市,过有尊严的生活。与父辈的忍辱负重、任劳任怨不同,他们不愿再在压在农民工头上的“三座大山”———“低薪、加班和各种严苛的规章制度”下面工作,渴望过上一种轻松、自由、舒适的崭新打工生活。

  2)与第一代农民工相比,新生代农民工的受教育年限较高。研究表明,受教育程度越高的农民工越了解参保的重要性、可能性和途径,他们对社保的需求就越大。

  3)与第一代农民工相比,新生代农民工的社会资本较少。

  始于20世纪90年代“民工潮”是大量农村剩余劳动力的自愿选择,但与18世纪英国“圈地运动”导致农民变为产业工人不同,离乡的中国农民仍然“掌握”着家庭联产承包责任制庇护下的那一点土地,他们的根仍在农村。农村土地仍被附加上了社会保障的功能。与第一代农民工相比,新生代农民工离土又离乡,农村土地被附加的社会保障功能消弱,这意味着新生代农民工拥有的社保替代品更少,从而对社保的需求更大。

  4)新生代农民工比第一代农民工有更强的平等意识和维权意识,对获得平等的就业权、劳动和社会保障权、教育和发展权、政治参与权、话语表达权以及基本公共服务权等方面,都比父辈有更高的期待,并表现出维权态度由被动表达向积极主张转变。

  值得注意的是,由于社保不足,新生代农民工的极端事件也频发。例如,富士康系列跳楼事件,北京廖丹“刻章救妻案”,沈阳徐海龙抢钱救儿事件等。这从另一个侧面反映出新生代农民工对社保需要的迫切性。

  (三)社会保障支付能力弱化

  据2009年人力资源和社会保障部农民工社会保障专题组撰写的《关于农民工社会保障问题调研报告》显示,全国农民工医疗保险的平均参保率为10%左右,一旦生病,接近60%的人仗着年轻、体质好,硬挺过来。不得不看病的人,看病的费用绝大部分都是自费。调查还显示,新生代农民工在养老保险方面参保率为67.7%,比城镇职工低23.7%,而且新生代农民工的养老保险接续性差。另外,新生代农民工参与工伤保险的情况也不尽乐观,一旦出现工伤,其维权之路异常艰难,无钱救治,甚至倾家荡产。这是因为:

  1)社会保险费率较高,导致新生代农民工群体的参保率较低。现行的城市社会保险制度规定,新生代农民工要按照城镇居民一样的费率标准缴纳各种社会保险费用,这样的缴费标准显然对新生代农民工有失公平,他们普遍感到负担太重。

  2)二元劳动力市场的存在对新生代农民工的社会保障需求产生巨大的抑制效应。由于无法突破二元劳动力市场分割的限制,大量农民工滞留于次属劳动力市场,那里尽管存在类似于技工和粗工这样的职业分层,但是仍属高度同质的市场,劳动者之间的差别被弱化,雇主一致将其视为简单劳动力,这就使得新生代农民工与第一代农民工在收入上差别不大,同样只能维持生存需要。

  3)对社会保障作用缺乏足够的认识,致使一些新生代农民工宁愿要工资也不愿意缴纳养老保险和医疗保险的费用。在面对企事业单位消极缴纳保险费时,为避免失业而放弃应有的社会保障权利。由于工作、生活流动性较大,有些新生代农民工碍于路途遥远也不愿办理转移接续的相关手续,导致退保现象时有发生。

  二、学界对农民工社保权实现路径的探索

  解决农民工的社会保障问题,路径选择是关键,这也一直是困扰理论研究与实践探讨的难题。当前,学术界解决农民工社会保障问题大体有三种路径:

  (一)“进城”———将农民工纳人城镇社会保障体系

  持这一主张的学者们认为,将进城务工的农民工纳人城镇社会保障体系,符合世界社会保障发展的潮流与趋势,体现了我国《劳动法》有关劳动者平等的精神。从农民工的实际身份属性看,他们事实上已属于“城镇工人”,成为我国产业工人的重要组成部分,有权参加城镇社会保障体系。这样做不仅有利于打破城乡壁垒,实现城乡统筹的目标,加快城镇化进程,也有助于实现我国城乡统一的社会保障目标,促进社会的公平与和谐。因此,将农民工纳人城镇社会保障体系是我国社保制度改革的必然趋势。

  但反对者认为,我国城市居民的保障体系尚处于不断建设和完善过程中,还普遍存在着企业缴费率偏高,拖欠、拒缴、历史欠账多等问题,甚至保险基金的安全也无法确保。在此情况下再将大规模的农民工纳入,不仅国家财政会背上沉重的负担,也很难保证农民工的利益。同时,由于农民工流动性强,将农民工纳入城镇社保体系需要有两个前提:一是全国的社会保障标准要统一,社会保险跨地域转移无障碍;二是城乡社会保障制度实现一体化“接轨”。这两个条件在短期内是很难实现的。因此,此法不具可操作性。有学者还担心,把农民工纳入城镇社保体系可能会减少农民工的收入,损害农民工的利益等。

  在实践中,1998年广东省颁布的《广东省社会养老条例》,就将农民工纳入城市社会保险体系。在社保内容方面,它们主要让农民工参加养老、医疗和工伤三项基本社会保险,而不参加失业保险和生育保险。目前,实行这一制度的主要有厦门、南京、深圳、北京、天津、郑州等城市。但一些地区的实施效果不理想,受到企业和农民工的抵制。

  (二)“回乡”———将农民工纳人农村社会保障体系

  杨立雄主张把农民工纳入农村社会保障体系,加快改革和完善农村社会保障制度,最终向城乡一体的社会保障体制过渡。主要理由为:在考虑对策之前,首先要了解农民工的需要,当前农民工进城务工主要是为了挣钱,多数人不愿在城镇长久生活。
其次,农民工虽身在城镇,但其身份仍是农民,最终仍要回农村。另外,他们不像城镇居民那样具备交纳社会保险金的能力,因此主张把农民工纳入到农村保障体系。

  反对者强调,农村社会保障对象狭窄,保障率低,难以覆盖农民工群体。且农民工的绝大多数并不愿意回到农民队伍中去,尤其是青年农民工。同时,“回乡”在实施中也面临着一些困难和问题。例如,农民工个人账户的不可转移,农民工参保率不高、覆盖面不广的问题,还有的企业为降低成本而设法转嫁社保负担等问题,这都阻碍着这种社会保障体系的建立。同时,将农民工纳入农村社会保障体系,意味着农民工把青春、智慧和汗水贡献给了城镇建设和工业化发展,农村只能承担农民工的养老、伤残、疾病、失业和贫困的成本,农民工的合法权益不能得到有效保障,严重损害了社会公平和正义,必然会进一步加大城乡差距,背离我国城镇化发展的方向,也不利于我国社会保障事业的发展。

  (三)“另起炉灶”———建立新的农民工社会保障制度

  持这一观点的多数人认为,在现阶段,农民工的社会保障问题既不可能与城镇职工的社会保障体系完全接轨,也不可能纳人农村社会保障体系。因此,建立面向农民工群体的社会保障体系相对来说是唯一可行的选择。在如何建立新的农民工社会保障制度方案中,不少学者提出了自己的探索。例如,卢驰文主张建立中央统筹进城农民工的社会保障制度;郑功成提出建立分类多层社会保障体系;李迎生认为在当前及今后一个时期应通过建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”等等。但反对者认为,建立新的农民工社会保障体系是对农民工的另一种歧视。设计新的农民工社会保障制度,可能造成的另一个后果是对农村社会保障制度建设的继续漠视,即使能建立新的农民工社会保障体系,操作起来也有一定的难度。

  在实践中,上海的做法是在城镇社会保障体系之外单独建立一套面向农民工的社会保障制度。该制度规定用人单位为外来从业人员(包括农民工,但不包括从事家政服务和农业劳动的人员)缴纳综合保险费后,还可以享受工伤保险、住院医疗、老年补贴三项待遇。继上海后,成都、大连等城市也相继实施相似的社会保障制度。这种模式的缺陷也较为明显。例如,城保和农保制度不衔接,不利于我国城乡统一的社会保障目标的实现;减轻了农民工的负担,而企业的费用增加等。

  三、新生代农民工社会保障权实现路径的选择

  上述关于农民工社保权实现路径的争论中,不论采取那种路径,最终实现城乡一体的社会保障目标是一致的。“回乡”不仅有违新生代农民工的意愿,也背离中国现代化建设的发展方向;“另起炉灶”虽较为务实,但消极后果大。事实上,党的十八大和十八届三中全会后,农民工社保权实现路径争论的依据出现了有利于“进城”方案的变化。因此,我们认为在新的历史条件下,解决新生代农民工的社保问题应更加注重选择“进城”。

  (一)新生代农民工纳人城镇社会保障体系的新依据

  1978年以来,随着经济体制改革的深入推进和社会结构的快速转型,使我国二元社会保障体系的固有格局难以为继,建构城乡整合的社会保障制度便成为一种客观需要。2006年国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》中强调,要“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移,并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。”

  2010年人力资源和社会保障部颁布的《农民工参加基本养老保险办法》的规定要求,在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工,应当参加城镇基本养老保险。中共十八届三中全会指出,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,要建立更加公平可持续的社会保障制度,整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。同时,根据党的十八大提出的到2020年全面建成小康的新要求,其中基本公共服务均等化总体实现。这就意味着要把数以亿计的新生代农民工转化为市民,只有高度重视、维护这些未来城市新市民的社会保障权,这一战略目标才会顺利实现。

  (二)新生代农民工纳人城镇社会保障体系的新保障

  1.户籍制度改革进程加快

  我国的户籍制度是一种身份识别,附带有过多的社会福利权利,其实质是一种社会排斥和歧视。

  因此,加大户籍制度改革力度,消除附着在户籍制度上的不平等的权利安排,使城乡居民享有平等的国民待遇,尤其是就业和社会保障方面的平等权利成为历史发展的必然,这也是社会主义社会文明进步的一个重要标志。十八大报告提出,要加快改革户籍制度,要有序推进农业转移人口市民化。通过“三步走”战略,争取到2030年,农业转移人口可自由在城镇落户并融入城镇,农民工现象终结,农业转移人口市民化基本实现。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

  2.城乡分割的社会保障体系逐步整合

  城乡二元分割的社会保障制度是新生代农民工纳人城镇社会保障体系的重要障碍,也是反对者的主要依据之一。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。把新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度,把新农合和城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险制度,实现城乡居民在这两项基本制度上的平等和管理资源上的共享。为保证参保人员跨省、自治区、直辖市流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续,《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定,农民工要离开原地参保,社保经办机构要开具统一样式的参保缴费凭证,到新的工作地参保之后,能够接续养老保险关系。十八届三中全会的《决定》也提出,完善社会保险关系转移接续政策,从而打通实现城乡社会保障制度转移接续的通道。同时,国家将健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度,实现基础养老金全国统筹,适时适当降低社会保险费率。这意味着在将来一段时间,国家将承担更多的社会保障责任,也就是说,国家将承担缴费的更大比例,这对新生代农民工来说,也意味着降低缴费比例,其社会保障支付能力提升。

  (三)新生代农民工纳人城镇社会保障体系的新载体

  新生代农民工“进城”,纳入城镇社会保障体系,从法理上说,还有一个如何解决原农民身份附带的“土地保障”问题。国际社会的成功经验表明,社会保障替代土地保障,是农民实现从农村迁移到城市、从农业转向非农业的一个不可或缺的基本条件。国务院发展研究中心农村部研究员崔传义认为研究这个问题具有战略意义,这个问题解决得好,将促进农民向城镇的转移,有利于城市化、工业化的实现,有利于全面小康社会的顺利建成。

  “土地换保障”是指一种用社会保障替代土地保障的方案:农民在年老、到乡镇企业就业、进入小城镇定居的时候,让出其原先承包经营的土地,由转包者缴纳一定数量的经济补偿,使其参加相应的社会保障;或在因建设被征用土地的情况下,征地单位用征地补偿费的一部分为被征地农民建立社会保险。土地换保障方案最初是针对失地农民这个特殊的群体而设的。

  2006年,试行中的“温江模式”进一步拓展了其内涵。成都市温江区将自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农民在城区集中安排居住,并享受与城镇职工同等的社保待遇。新生代农民工利用“土地换保障”需要解决的问题是如何将分散于全国各地的“土地保障权”换取务工居住地的城镇社会保障权。

  2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中指出,农民外出务工期间,所承包土地无力耕种的,可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权。这就给流转土地经营权进一步提供了政策依据。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让等。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。这就为新生代农民工进一步用“土地换保障”提供了可操作性的政策基础。

  “土地换保障”是我国土地制度和社会保障制度的一种创新,它填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺,成为一种切实可行的制度安排,是建立新生代农民工社会保障的创新路径,很好地解决了土地社会保障功能的延续,也为新生代农民工社会保障的建立提供了启动资金,值得我们进一步研究。

  (四)新生代农民工纳人城镇社会保障的新内驱

  新生代农民工社会保障权的实现不仅是外部的事情,也是他们自己的事情,离不开他们自身的努力。正如密尔在《代议制政府》中所强调,每个人或任何一个人的权利和利益,只有当有关的人或本人能够并习惯于捍卫它们时,才可免于被忽视。党的十六大首次提出扩大公民有序的政治参与,十八大再次强调:“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,实现国家各项工作法制化。”社会主义市场经济的发展,为我国经济快速发展提供了强大动力。人们的独立、平等的主体意识得到培育和强化,尤其是个人或组织的可支配物质财富的增加更增添了人们的自信、负责和自主的心理倾向。

  与其父辈相比,新生代农民工的独立、平等的主体意识更强,他们已不再单纯满足于衣食住行条件的改善。新生代农民工的公民权利意识也有了大幅度提高,不仅在劳动权益的维护方面有较高的诉求,还希望获得政治参与的途径和机会,更多参与社会活动。

  他们对平等的就业权、劳动和社会保障权、教育和发展权、政治参与权、话语表达权和基本公共服务权,相比父辈有更高的期待,并且认为这些权利的实现与尊严感的获得密切相关。同时,新生代农民工的政治参与的能力不断提高,更加注重通过多渠道表达其自身的利益诉求,维护其合法权益。

  弱者需要政府来保护他们,但是他们更需要的是政府允许他们保护自己。在我国的民主政治发展进程中,人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度等的坚持和不断完善,为新生代农民工的政治参与、利益表达和权益维护提供了制度保障;社会公平正义的中国特色社会主义的内在要求,以人为本的理念使政府在政策的制定过程中更加注重民主、平等,防止决策的利益失衡;对于摸着鼠标长大的新生代农民工而言,他们对新兴媒体的使用又具有天然的亲和力。从某种意义上讲,以现代科技为载体的新媒体,他们是一种潜在的“民主技术”。新媒体为新生代农民工有序参与政治,表达利益诉求,社会保障权利缺失后的救济提供了平等的渠道。他们已习惯更多利用新媒体自由、直接、便捷地表达自身的利益诉求;新媒体的交互式传播方式又增强了这一群体的凝聚力;对于至今仍不富裕的新生代农民工而言,新媒体使用的低成本激发了其政治参与的热情,并有助于其社会保障权的实现。

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