中国和美国的公务员养老改革进程的实证分析

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论文摘要

  公务员养老改革是目前我国社会保障改革的焦点,从地方试点到中央试点历时 20 余年仍进展维艰,收效不大。过去的公共决策基本上把精力放在政策方案的设计、论证和试点上,忽视了用政策科学的客观规律指导改革。本文试图从新政治经济学的分析路径强调政策议程的设置、规划对政治过程交易费用的重要性。

  社会保障改革过程同时也是公共决策过程。公共决策过程本质上是政治过程,它具有阶段性,政策过程的阶段途径分析是一种较为成熟的模式。

  我们把分析的焦点放在政策过程的初始阶段———政策行动者对问题的感知和构建以及随后确立的政策议程。政策议程是政治过程的开始,大多数国家都需要经历复杂、艰难的讨价还价,交易费用政治学是理解社会保障公共决策过程的一个有用的分析工具。近年来,不少学者已经成功地用它来解释一些领域的公共决策,迪克西特对“美国税收和支出改革”以及“美国对外贸易政策”的解释,佩塔斯尼克解释了美国信托基金的合约设计形成的治理结构如何降低预算过程的交易费用,这是政治学和公共决策相结合的研究领域中令人瞩目的。

  这些分析克服了理性主义和公共财政规范建议所忽略的“真实的时间过程”,试图解释前两者无法解释的“政治过程黑匣子”。在国内,马骏、侯一麟运用交易费用分析框架解释省级政府预算中的非正式制度,黄新华从政策科学与政治过程切入阐述了一个“政策过程交易费用分析框架”。

  一、政策议程: 理解和分析交易费用的中间变量

  公共决策中,政策问题构建和政策议程是紧密联系在一起的动态过程,一般需要经历从“问题情势(问题的发展被感知)→探索议程(构建和问题的系统化)→正式议程(具备话语权的部门开始方案的议辩)→合法化(投票表决) ”几个阶段。在这个过程中,探索议程是一个充满主观能动的问题构建过程,是政策分析人员问题系统化的过程。现代社会政府所面临的改革问题日益复杂,通常这些问题形成“问题系统”,需要在公共决策时先进行问题的诊断和构建,“如果政策问题是一个整体的系统问题,可以确信政策议程同样复杂”。

  问题情势的感知具有时间上的动态性,在这个过程中政策问题可能被“重新构建”,从而导致议程分化。中国社会保障改革 30 多年来,政府越来越强调政策的顶层设计,其背后是决策者对社会保障问题的感知更系统化,对社会保障问题“重新构建”是顶层设计的基础。在养老改革初期,我国奉行的是企业和机关事业单位分块改革,分立的政策议程和分散式的政策探索,到后期形成了制度碎片化,养老金“双轨制”愈来愈受社会公平的炙烤,政府越来越认识到企业和机关事业单位养老改革是一个问题系统。在这个过程中政策行动者主观上对问题进行了重新构建,随后政策议程出现分化、整合,由过去的养老金分块改革转向养老金并轨的议程。

  因此,政策议程应该是交易费用理论分析真实的政治过程的一个“中间变量”,而这个中间变量受主观和客观因素的共同作用: 一方面,政策行动者对政策问题的理解和构建,决定了政策议程的设置; 另一方面,政策议程确立之后,既定国家的政治制度和决策体制会根据议程分配话语权,开始政策方案的探索和辩论。政策议程介于主观和客观共同作用的产物,是理解分析真实政治过程交易费用的中间变量,它源于诺斯关于交易费用政治学分析框架的阐述:交易费用政治学的框架建立在理性主义选择模型遗漏或忽略的两个要素之上: 行动者的主观模型和源自具体政治制度的交易费用,这些制度构成不同整体政治交易的基础。第一个要素影响着第二个要素。也就是说,如果行动者有了正确的模型,虽然依旧存在交易费用,但是它完全不同于并且也大大低于主观模型不完全情境之下的交易费用。另外,不同的政治制度框架会导致不同的交易费用。

  诺斯总体上认为政治系统处理交易费用是低效率的,但是也存在一些降低交易费用的制度设计,他注意到温彻斯特和马歇尔对国会委员会制度的分析: 国会的委员会制度通过对政策议程这个中间变量的控制,在某种程度上使得国会像企业一样处理交易费用,在各个不同的政策领域赋予各个不同委员会在议程机制上的产权,这种制度化的委员会议程机制使得国会有较低的交易费用。

  以政策议程作为中间变量,诺斯关于交易费用政治学分析框架的上述阐述,可以分立出两个相对独立的命题。第一个命题,政策行动者对政策问题的理解和构建,从主观上影响政策议程的设置。第二个命题,如果政策行动者对问题的理解和构建是合理的,但是在不同的政治系统和决策体制下,也会导致不同的政策议程和相应的交易费用。本文将利用这一分析框架对中国和美国的公务员养老改革的实际政治进程进行实证分析。

  二、问题构建与政策议程发展

  政策议程如何设置,取决于在探索议程阶段问题是如何被感知和构建的。20 世纪 80 年代,我国一些地方开始了恢复社会统筹的地方试点,并尝试建立个人账户,其后中央政府根据地方政府试点经验总结,提出了养老责任应该在国家、集体和个人之间实现三者共担的原则,因此问题的认知和构建在 80 年代探索议程(地方试点) 就已经开始。我国的城镇职工养老自 20 世纪 90 年代初启动,社会保障部主导企业职工养老改革议程,而人事部主导机关事业单位养老改革议程。

  1997 年,企业职工养老改革率先取得突破,引进“统账结合”的制度模式。然而,事业单位和机关养老改革进展缓慢,2005之后养老金“双轨制”产生的强烈的待遇落差使得养老公平性备受质疑。问题情势的扩散使得政府越来越意识到企业和机关事业单位养老改革是一个问题系统,这个时候政策行动者对政策问题的理解和构建发生了变化,开始强调顶层设计。2008 年国务院颁布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,提出未来机关事业单位基本养老统一并入社保来解决“双轨制”问题,并提出构建公共部门职业年金的“三支柱战略”,开始以事业单位进行中央试点。从 1992 年的地方试点到 2008 年的中央试点标志着政策议程发生了变化,其背后是政策行动者对政策问题的重新构建。

  因社会公平压力导致公务员养老并轨改革在西方国家也曾出现,20 世纪 80 年代,美国联邦公务员也实施了类似的公务员养老并轨改革。美国国会在 1983 年通过了社会保障法修正案,要求新入职的公务员强制入社保,其探索议程实际上在 70 年代就已开始。旧公务员所属的联邦文职人员退休体系(简称 CSRS,建于 20 世纪 20 年代) 待遇比较优厚,能达到 80%以上的替代率,导致公众意识中一直存在“养老金妒忌”。长期以来美国国内一直有把联邦公务员并入社保的呼吁,但遭到来自公务员群体和相关利益集团的反对。20 世纪 70 年代,问题情势感知的压力迫使卡特总统委任格林斯潘成立专门的顾问委员会提出改革建议,从此联邦公务员养老改革进入探索议程,委员会做了一些调研工作,但是形成的研究报告并没有提出明确的解决方案。在探索议程中,格林斯潘委员会没有提出解决方案,并不等于问题构建没有成果,而是因为反对改革的力量很强大,美国联邦公务员工会从 70 年代开始持续游说活动,政治上阻力很大。

  最终使公务员养老改革取得突破的并不是公务员养老改革问题本身,而是美国社会保障财务危机。1981 年里根总统上台时,美国社会保障面临短期财务危机不得不向医疗保险基金拆借,格林斯潘认为解决问题的机会到来了,他向里根总统提议把新的美国联邦公务员纳入社保,因为覆盖面的扩大能够带来新的缴费力量,改善社会保障的财务状况。“1983 年提出的联邦公务员并入社保的方案在国会(当年) 很快获得通过,共和党和民主党无不高调支持该举措”,这是因为若不能通过该决议,接下来国会可能要被迫大幅提高社保税率,而提高税收是广大公民厌恶的。接下来的政策议程是如何为新入职的公务建立职业年金,作为对社会保障的补充养老,1986 年通过了联邦雇员退休体系(简称 FERS) 。

  这样,美国的公务员养老体系完全和产业部门一样,都是“社保+年金+个人账户”的三支柱结构(见表 1) 。

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  三、交易费用政治学对政策过程的解释

  (一) 议程设置是政策过程交易费用的关键

  系统科学决策是美国联邦公务员养老金儿童节轨成功的关键,1983 年的社会保障短期财务危机让决策者看到,公务员养老改革问题,是从属于社会保障改革这一更高层的问题系统。在正确的问题主观构建基础上,政治上被分立为两个相对独立,但前后相衔接的政策议程。精算师 Edwin 曾接受当年国会政策咨询,他指出,当年整个改革过程实际上分为两个政策议程: 公务员是不是应加入社保? 如何构建新的公务员职业年金? 分别由国会中两个独立的委员会主导。

  “公务员纳入社会保障的政策议程”在当年就获得国会通过; 公务员纳入社会保障之后“构建新的职业年金体系”作为后续的议程,是一个充满辩议和争论的过程,直到1986 年职业年金方案才得以通过。体现了诺斯关于交易费用的第一个命题,对政策问题主观理解和构建是否正确决定了交易费用。在这里,格林斯潘相当于政策分析人员,他把对问题的理解和把握上升到问题系统的高度; 而里根扮演了政策行动者的角色,两个人的配合推动了政策议程取得突破。

  公务员养老改革之所以能够取得突破,还和政治体制如何分配话语权有很大的关系,关键在于第一个议程“公务员纳入社保”,作为反对力量的公务员团体几乎没有话语权———因为问题已经被上升到社会保障问题系统的高度。公务员的话语权主要在第二个议程,构建新的公务员职业年金,为了避免纳入社保之后总的养老金待遇降低,新的公务员职业年金(FERS) 经过激烈的讨价还价才得以通过(见表 1) 。

  因此总体上我们认为,从公共决策效率和交易费用看,美国联邦公务员养老改革是比较有效率的,尤其是进入正式议程仅耗费 3 年就完成了公务员与社会保障并轨和职业年金制度设计。这和决策体制如何按照议程所属问题领域分配话语权有关系,关键是赋予每个委员会在特定问题领域上的“议程产权”,以便对国会中众多利益团体的话语权进行归集,提高决策效率,委员会制度是政治系统发展出来的处理交易费用的组织形式,体现了诺斯关于交易费用的第二个命题。把两个命题结合在一起: 如果公共决策一再陷入困顿,要么是政策问题的主观构建存在问题,要么很有可能与政治和决策体制有相当大的关系。

  (二) 问题边界的扩展和隐匿的政策议程

  我国的公务员养老改革在 20 世纪 90 年代初进入正式议程,当时对政策问题的构建尚缺乏全局性考虑,直到 2008 年国务院颁布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》提出: 公务员基本养老并入社保,并建立职业年金和个人养老储蓄作为必要的补充。此时政策行动者对问题进行了重构,“三支柱”战略体现了从问题系统的高度解决公务员养老问题的正确思路,事实上这也是美国、日本等发达国家公务员养老改革的潮流。

  但是,从目前来看,事业单位养老改革中央试点进展维艰,“多数地方没进展,只有广东开始破冰”。

  大多数媒体报道被改革对象存在很大阻力,地方也缺乏积极性。为什么我国公务员养老改革,在问题构建合理并进入正式议程之后依然缺乏效率? 迪克西特认为: “很多看起来没有效率的结果事实上可以被理解为受各种交易成本约束的后果,或者理解为为解决交易费用而进行的尝试。”也就是说大致可以把“试点进展无效率”作是政治过程交易费用的表征。

  被改革对象阻力: 话语权分配失衡,政策实施策略不当。地方事业单位职工担心改革之后待遇下降是改革阻力的主要原因,这与 70 年代美国联邦公务员团体反对改革是类似的。机关事业单位纳入社保之后,基本养老金和个人账户和企业养老是一样的,那么职业年金就是确保待遇不会下降的关键。机关事业单位职工本应该在职业年金制度设计上有更多的话语权,但该有的话语权被抑制了,该有的辩议被省略了———事业单位中央试点方案公布后 3 年,2011 年国务院颁布了《事业单位职业年金试行办法》,该条例规定了职业年采取个人账户缴费确定制,但是没有规定缴费比例。职业年金缴费比例是多少,是事业单位退休金总待遇不下降的关键,但是被改革对象缺乏话语权和辩议的机会。

  财力配套改革未跟进,地方缺乏积极性。如果地方政府允诺的职业年金足够补偿改革造成的待遇落差,事业单位养老改革的阻力可能会减少。2008 年当中央试点改革开始时,一些部门官员在阐述政策的时候一再强调未来机关事业单位将实行“三个支柱”,不是向企业看齐,机关事业单位还有职业年金,但是这笔钱由谁出? 是从财政、单位出还是员工自己出,尚没有明确的规定。地方政府用于职业年金配套改革的资金从哪里来政策中没有明确。归根到底,中央财政和地方财政还需要有一个讨价还价的议程。养老改革考验的是地方的财力,我国从 20 世纪 90 年代分税制改革以来,地方政府之间财政状况的差距日渐扩大,相当多地方政府为地方债问题所困扰; 1997 年企业职工养老改革,造成了一些地方养老金大量结余,一些地方养老金则背负巨额空账。很显然,中央政府和地方政府需要就改革相配套的转轨成本进行后续的议程。

  中国公务员养老改革没有像美国那样进行政策议程的分解及其话语权分配,体现了中国和美国在财经和政治制度上的差异,美国联邦公务员养老改革并不涉及中央和地方财政关系,美国的社会保障是联邦政府管辖事务,因此它的决策主要通过正式议程在国会进行辩议。而我国社会保障财务目前停留在地方统筹层次,公共部门养老改革也涉及地方财政。

  这就决定了改革主要是中央政府和地方政府的讨价还价,而被改革对象———事业单位职工则夹在中间。90 年代分税制改革以来,税收分成的变化导致财力向中央集中,社会保障改革涉及地方政府事权和相应的支出责任变化,必定引发到财力配套的讨价还价———这是一个比较隐匿的政策议程。

  交易费用是在真实的政策过程中产生的,它必定反映出特定的政治和决策体制的特征,中央集权但是经济分权这种制度框架决定了社会保障改革需要旷日持久的“政策试点”。如果仔细回顾我国的社会保障改革,从医疗保险、农村养老、城镇职工养老,乃至现在进行的公务员养老改革,改革所产生的事权和支出责任的变化引发的中央和地方讨价还价隐匿于冗长的政策试点过程中。

  四、冗长的政策试点与迷失的政策议程

  概言之,我国的社会保障改革遵循的渐进式探索过程,一般都需要经过两轮政策试点。第一轮,地方试点,中央提出解决精神和目标→国务院出台指导文件→部委监督→地方试点; 第二轮,总结地方试点经验,中央制定方案→中央试点→全国铺开→人大立法。探索议程和正式议程的界限模糊是中国式渐进改革的特征。

  第一轮“地方试点”比较接近于探索议程具有试错式的“摸着石头过河”的特点,交易费用体现为“搜集可行方案的信息所付出的成本”。而第二轮“中央试点”,中央关于政策方案基本定调,中央试点主要的任务之一就是摸清方案在全国实施引起的事权支出责任的变化如何在中央和地方财政预算支出中寻求平衡———主要是讨价还价成本。

  公务员养老改革对财政是一个挑战: 政府要继续承担已退休职工的养老金支出责任,同时又需要为在职职工缴纳社会统筹(因为纳入社保) ,建立职业年金也需要财政预算拨款。一般来说,中央试点会选择不同经济状况不同财力的地区进行,如广东、上海、浙江、山西、重庆。这是一个支出责任和事权相匹配的博弈过程,经济较发达地方财力允许,会比较有积极性; 经济欠发达地区缺乏财力,事业单位养老改革如果职业年金制度不能做得让职工满意是很难推开的,而要让职工满意,就需要财力支撑。目前试点改革仅广东省深圳市的进展比较大,深圳市已经按照“三支柱”模式为部分机关和事业单位新进职工建立养老保险,因为深圳市的人口结构比较年轻,缴费率比较低,目前深圳市企业职工养老社会统筹缴费率仅为 14%,事业单位职业年金按照 8%缴纳,这两部分由单位全额缴交,全额拨款的事业单位最终都由财政承担。

  很多欠发达地区财政支持不了深圳那样的改革,深圳市能够以 8%的缴费率为职工建立职业年金,再加上社保“统账结合”还有基础养老金和个人账户(也是按 8%的缴款) ,纳入社保之后三部分合计,深圳市的公务员总养老金替代率预计能够达到 85%,和老一代退休待遇大致持平,所以职工反对改革的压力被化解了。很多欠发达地区很难有这样的财力,事业单位养老改革造成的“事权支出责任变化导致的资金缺口”,中央财政不会一开始就向不发达地区承诺承担这些缺口,地方自然没有积极性。因此笔者认为,事业单位养老改革受阻,表面上看是事业单位职工反对,深层次是地方财力不济因而缺乏积极性,中央和地方财政将在事权支出责任变化造成的预算缺口由谁负担或怎么分担展开博弈。

  真实时间过程中的政策过程必定反映出我国中央集权、经济分权的政经格局产生的交易费用,需要有一个讨价还价议程,这个议程隐匿在冗长的政策试点过程中,充满中央和地方以及部门的利益博弈,使得很多领域的改革进行了 20 多年还遗留不少问题。十八大以来,这种摸着石头过河的渐进式的改革渐露瓶颈,使决策层意识到需要从顶层设计的高度进行破解,习近平主席在武汉视察时发表讲话,提到进一步深化改革需要处理好“五大关系”———其中如何处理“顶层设计和摸着石头过河之间的关系”值得学术界深入思考。

  从本文分析的案例,至少可以得出结论,社会保障领域奉行的渐进式的改革是我国特定的政治和财经制度发展出来的处理交易费用的方式。

  过去,我们认为摸着石头过河的政策探索模式是“试错”,但忽略了它实际上是讨价还价———正式议程必不可少的步骤,政治过程必要的成本,这提醒我们,顶层设计的决策模式如果要在我国发挥作用,需要我国的决策体制和决策技术作相应的变革。

  顶层设计的决策模式需要顶层博弈的决策体制,它并不是个别专家或几个专家联合以顶层设计思维构想出一个方案就可以解决的。我国的社会保障改革基本上以部门流水线的形式“传递”话语权———在地方试点阶段,公务员养老改革赋予了人力资源和社会保障部(含其前身人事部) 试点监督的责任,总结地方试点方案并提出中央试点方案,也就是方案探索话语权主要在社会保障部门。然而,进入中央试点之后,地方执行试点方案需要的财力配套就不是人力资源和社会保障部的话语权了,而是进入地方政府和中央政府财政部门之间的讨价还价过程。这种隐匿在试点中的讨价还价,并没有作为一个专门的议程进行辩议,本应该根据问题边界的扩展启动社会保障改革“财力配套方案”的议程,被上下级部门博弈的行政过程所取代。

  要使一个顶层设计的方案在我国实施,顶层设计的决策模式得以实行,必须有一种议程主导力量使这种隐匿的讨价还价议程上升为正式议程。前面的案例已经揭示了议程作为政治过程的中间变量对交易费用产生实质影响,但是我国目前还缺乏一个统一的社会保障管理机构,社会保障部门在改革方案探索有相应的话语权,社会保障的收支和财务管理分散于地方,导致了该领域的改革探索缺乏明确的“议程产权”———设计、协调和实施政策议程的权力,可能需要更高层次的协调性机构赋予其“议程产权”。

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