辽宁城乡基本医保一体化建设现状、障碍及推进建议

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论文摘要

  一、问题的提出

  伴随着2007年城镇居民基本医疗保险制度的建立,我国以城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项制度为主的多层次全民基本医疗保障体系框架已经基本搭建完成。然而三项基本医疗保险制度呈现出城乡分割、制度分设、管理分离、资源分散的局面,不仅造成医疗保障的公平性缺失,同时存在覆盖不足、力度不够、统筹层次低的问题,极大的制约了制度的运行效率。因此,统筹城乡基本医疗保险制度势在必行。

  同时,我国城乡基本医疗保险制度一体化发展也已经具备了各项基础条件:首先是随着我国工业化、城镇化进程的发展,政府财力的增强和城乡居民可支配收入的提高,为其一体化发展奠定了经济基础;其次是基层医疗卫生服务平台的建设,为其一体化发展奠定了制度基础;最后是城乡居民对于医疗保障均等化和公平性的需求,为其一体化发展奠定了社会基础。

  辽宁省从2011年起启动了城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险市级统筹工作,表明辽宁地区城乡基本医疗保险的一体化建设工作已经展开。本文通过对辽宁地区城乡基本医疗卫生保险制度统筹现状进行考察,分析辽宁城乡医疗保障体系建设中存在的问题和阻碍因素,进而提出构建与辽宁地区经济、社会发展相适应的城乡一体化的基本医疗卫生保险体系的相关对策建议,对促进辽宁地区加快城乡基本医疗保险一体化建设有重要意义。

  二、辽宁城乡基本医疗保险一体化建设现状

  (一)辽宁地区城乡基本医疗保险一体化发展取得的成就

  1.覆盖城乡的基本医疗保险体系建立

  辽宁地区城乡基本医疗保险统筹的第一阶段即是建设覆盖城乡的医疗保险体系。2000年5月,大连市在辽宁地区率先启动了城镇职工医疗保险制度,到2002年底辽宁地区全省范围内实施了城镇职工医疗保险制度;自2004年7月辽宁省在台安、桓仁、大洼、法库、长海等5个县进行了新型农村合作医疗试点工作起,到2009年底全省已经全面建立了新型农村合作医疗制度,实现县、乡、村的全覆盖;2007年8月,辽宁省城镇居民基本医疗保险制度启动,在沈阳、大连、葫芦岛三个城市进行试点工作,截至2009年底,全省14个市级和47个县级统筹地区城镇居民基本医疗保险工作已经全部开展,以政府补贴与居民个人缴费相结合的方式,将原有城镇职工医疗保险制度和新型农村合作医疗保险制度覆盖之外的全部城镇未参保居民,包括少年儿童、在校学生、未参保老年居民及其他未从业人员等,全部纳入到基本医疗保险的保障范围。截至2013年底,辽宁地区人口总数约为4390万人,其中城市人口2917.2万人,占人口总数的66.5%,农村人口1472.8万元,占人口总数的33.5%;2013年全省参加医疗保障的人数为4302.3万人,占总人口98%以上,其中参加城镇职工医疗保险人数为1624.8万人,占37.77%,参加城镇居民基本医疗保险人数为708.5万人,占16.47%,参加新型农村合作医疗保险人数为1969万人,占45.76%。

  2.城镇居民基本医疗保险和城镇职工医疗保险内部市级统筹

  辽宁省在完成覆盖城乡的基本医疗保险体系的建设后,则着手进行城乡基本医疗保险统筹建设的第二阶段工作,即实现各项基本医疗保险的制度内市级统筹。2011年4月,辽宁省在国家人力资源和社会保障部和财政部的《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》的指导下,发布了《关于推进城镇基本医疗保险市级统筹工作意见》,提出从2011年起在全省范围内全面启动城镇基本医疗保险市级统筹工作,从2012年开始,全省设区的市级行政区域内,城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险及相关的辅助制度基本实现市级统筹,做到市级行政区域内缴费标准、待遇水平、基金管理、经办模式、信息系统的统一。沈阳、大连、辽阳3个城市作为试点城市,先期实现了城镇基本医疗保险的市级统筹。2012年1月1日起,其他各地也相继开始了城镇基本医疗保险市级统筹工作,目前,辽宁地区各市基本实现城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险的市级统筹。

  3.启动城乡居民大病保险

  (1)农村居民大病保险

  2013年3月1日,辽宁省农村居民大病保险正式启动。辽宁省新型农村合作医疗大病商业保险实行市级统筹管理,各市保费标准从15元到22元不等;全省统一补偿标准,新型农村合作医疗自负金额1万元以上部分均按50%赔付,不设赔付封顶线,并且建立新型农村合作医疗、大病保险和医疗救助的一站式服务,实现医疗机构垫付、患者出院即时结算;统一承办机构,通过公开招标,确定了中国人寿辽宁分公司承办辽宁地区新型农村合作医疗大病保险业务,统筹办理全省新型农村合作医疗大病报销;统一监督管理,引入保险机构监督管理模式,强化了审核准确性,控制了资金风险。

  (2)城镇居民大病保险

  辽宁省城镇居民大病保险于2014年1月起已经在全省范围内全面推开。辽宁省内凡是参加城镇居民基本医疗保险的人员,只要住院看病结算时自负部分超过当地的起付线,就都可以享受城镇居民大病保险待遇。大病保险将不设病种限制、不设地域限制、不设报销上限,居民参保也无需缴纳任何费用。城镇居民大病保险是城镇居民基本医疗保险的延伸和补充。城镇居民只要参加城镇居民基本医疗保险,即享受城镇居民大病保险待遇,不再另行缴费。

  4.完成新型农村合作医疗的市级统筹试点工作

  2014年,辽宁省在继续深入推进新型农村合作医疗支付方式改革的同时,探索开展新型农村合作医疗市级统筹。辽宁地区新型农村合作医疗市级统筹试点工作于2013年7月1日在辽阳市开始的,辽阳市7个县(市)区新型农村合作医疗基金全部纳入市级管理,全市新型农村合作医疗管理实行市级统筹,按照各县(市)区经办机构实行市、县两级共管、以市为主的运行模式,辽阳市落实“两个统筹”,一是统筹新型农村合作医疗经办管理,将各县(市)区新型农村合作医疗业务工作全部纳入市级统筹管理,实行全市统一的新型农村合作医疗制度、政策和经办业务;二是统筹新型农村合作医疗基金管理,将全市新型农村合作医疗基金划归市财政专用账户管理,专款专用,同时统一补偿政策,实行统一支付。

  5.城乡居民基本医疗保险市级统筹试点工作

  2012年5月,沈阳市于洪区成为辽宁省首个统筹城乡基本医疗卫生服务均等化试点区,进行城乡基本医疗保障一体化试点工作。于洪区作为辽宁省统筹城乡发展综合配套改革示范区,随着全区城市化进程发展的加快,于洪区不断扩大城乡居民基本医疗保险覆盖范围,提高居民的医疗保障水平,同时创新思路、借鉴其他省市经验,探索新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的统一,建立统筹城乡的基本医疗保险体系。目前,于洪区已经将农民纳入城镇居民基本医疗保险范畴,按照政府、集体、个人3:4:3的比例,为农民缴纳城镇居民基本医疗保险,实现城乡居民基本医疗保险的同等待遇。街道还为城乡居民发放了融合城镇居民养老和医疗保险、新农保、城乡低保、粮食直补、综合缴费等多项功能,各类保障一卡缴费、一卡支取的“幸福卡”。

  (二)辽宁城乡基本医疗保险一体化建设现状评析

  总的看来,辽宁地区城乡基本医疗保险统筹整体体现为统筹层次偏低。医疗保险统筹层次是指医疗保险资金征集、管理和发放的范围。医疗保险基金的统筹层次低,基金管理风险控制就难以符合医疗保险“大数法则”,从理论上讲,医疗保险的统筹层次越高,其抗风险能力就越强,资金的安全性及保障能力就越高。

  目前辽宁地区基本医疗保险的统筹层次偏低一方面是体现在基本医疗保险基金市级、县级的低统筹层次,基金规模小,抗风险能力差,管理风险难控制,进而影响基金的合理调配和使用;另一方面是体现在各统筹地区间基本医疗保险政策差异大,各项制度独立运行,难以适应人口流动等社会经济发展的需要,异地就医受到严格限制,目前辽宁省大多数地区,基本医疗保险卡都仅局限在本区域内使用,异地居住人员无法在所居住城市使用医疗保险卡购药和门诊治疗,而异地住院则必须先办理异地就医关系转移手续,并且参保人在异地就医时,需要先垫付医疗费,回到参保城市再凭单据报销,报销手续繁琐,报销时间迟滞,而起付标准往往也要高于本地就医标准。

  与全国其他省份横向对比,辽宁地区的城乡基本医疗保险统筹水平也相对落后。目前,全国已经有天津、青海、山东、重庆、广东、宁夏、浙江等七省(直辖市)完成了城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的整合,建立了统一的、城乡一体的城乡居民基本医疗保险制度。辽宁地区的城乡居民基本医疗保险统筹目前只在沈阳市于洪区开展试点工作。

  三、辽宁城乡基本医疗保险一体化发展的障碍分析

  (一)城乡经济社会发展二元化

  城乡经济的二元化发展水平是影响辽宁地区统筹城乡基本医疗保险发展进程的主要因素之一。由于建国初期我国“重工业轻农业”的历史原因和城乡地域差异的自然原因,造成我国经济发展上的城乡二元结构,最直接的结果就是我国城乡经济发展水平的不平衡,城乡居民收入水平和消费能力差距悬殊。2012年辽宁地区城市居民年人均可支配收入为23222.67元,农村居民年人均纯收入9383.72元;城乡居民消费支出方面,2012年辽宁地区居民消费支出为7894.4亿元,其中,城市居民消费支出为6560.6亿元,农村居民消费支出为1333.8亿元,城乡居民消费支出构成比例为83.1和16.9,差距较大;再看人均消费支出水平,2012年辽宁地区人均消费支出为17998.7元,其中城市居民人均消费支出为23064.9元,而农村居民人均消费支出为8651.7元,差距也是十分悬殊的。

  差异悬殊的城乡经济发展水平,是辽宁地区统筹城乡基本医疗保险的一大绊脚石。一方面,城乡居民收入和消费能力差距巨大,使不同群体的投保支付能力相差悬殊,农村居民的低收入水平导致其投保支付能力的低下。以沈阳市为例,目前城镇居民基本医疗保险个人筹资金额为500元,如果要将农村居民的个人筹资金额由70元提高到500元,对于年人均收入不足万元的农村居民来说,很多农村居民将难以负担而放弃投保。另一方面,在农村收入水平较低前提下,仅依靠提高农村居民个人筹资金额难以实现筹资标准的统筹,地方财政必须发挥作用,加大补贴金额,然而辽宁地区农村人口数量庞大,2012年,辽宁省农村人口为1494万人,仅靠财政补贴实现筹资标准的统筹,对于地方财政的压力是巨大的。

  (二)三项基本医疗保险制度差异较大

  三项基本医疗保险制度的制度分设、管理分离,其筹资标准和补偿水平差异显著是辽宁地区城乡基本医疗保险难以统筹的另一个原因。

  一方面,三项基本医疗保险中保障水平最高的是城镇职工医疗保险,体现在筹资标准最高、补偿水平最优、保障范围最高,城镇居民基本医疗保险次之,新型农村合作医疗整体保障水平最低。如果以现有各自的筹资水平将城乡基本医疗保险基金统筹,医疗保障待遇均等化,无疑会影响原来保障水平较高的城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险的保障水平。因此,要提供同样的保障水平,必须要统一筹资水平,然而,缩小三项基本医疗保险的筹资水平差距也并非是一夕之功,受经济发展水平、群众心理承受等多方面因素影响。

  另一方面,三项基本医疗保险制度基金运营和管理由不同部门分治造成制度间衔接困难。因为三项基本医疗保险制度运用和管理各自独立,平台建设不衔接,信息互通有限,加大了部门间的协调成本,增加了运行和管理成本;另外制度间的难以对接,即使两项制度在筹资和补偿上逐渐加强衔接,衔接的行政成本也会很高。这些均从不同程度上阻碍了辽宁地区的城乡基本医疗保险一体化发展。

  (三)医疗卫生资源配置不合理

  辽宁省各地区间、城乡间所提供的公共医疗卫生存在很大差异,这也阻碍了辽宁地区城乡基本医疗保险一体化的发展。城乡二元化发展使得卫生资源分配不合理,优质医疗资源和人才更多的涌向城市,而农村地区的基本医疗设备和医疗技术人员与城市相比,具有明显差距。2011年,辽宁省拥有医院数量为831家,社区卫生服务中心1038家,乡镇卫生院990所。

  拥有医院和卫生院床位数为198577床,每千人拥有医院和卫生院床位数为4.67张,每千人拥有医护人员数为4.46人。而其中乡镇卫生院拥有床位数为26995张,人员24780人,每千人农村人口拥有乡镇卫生院床位数为1.30张,每千人农村人口拥有乡镇医护人员数为1.19人。不均等的医疗资源分配除了会导致资源的低效率利用,无法满足农村居民的基本医疗卫生服务需求外,同时也阻碍着城乡基本医疗保险统筹发展的步伐。以沈阳市为例,新型农村合作医疗投保居民在乡级医院住院的报销比例为70%-85%,区级医院为65%-80%,市级医院为45%-50%;而城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险在一、二、三级医院住院的报销比例在75%-90%左右。如果统筹城乡基本医疗保险的报销比例,以现有辽宁地区城乡医疗卫生服务的供给结构,人们更愿意选择医疗条件和医疗服务更好的更高级别的医院,这样无疑会给医疗机构造成巨大的压力,同时也会影响城市居民的医疗卫生服务现状。所以,城乡基本医疗保险的统筹对辽宁地区城乡医疗卫生服务均等化水平也提出了挑战。

  (四)信息平台与载体建设滞后

  信息化系统建设滞后,信息系统不兼容也影响了城乡基本医疗保险管理资源的整合和有效利用。

  目前,辽宁地区各医疗保险经办机构信息化系统建设进度参差不齐,人力资源和社会保障部门、卫生部门、财政部门之间的信息系统不对接,使得各部门间的医疗保险信息及数据无法共享,医疗保险机构和卫生部门都要相应地设立经办服务窗口,各自配备人员和建立网络信息平台,造成了严重的重复建设,增加制度的运行成本,造成人力、财力、物力的浪费,也使得医疗保险经办机构的经费紧张,不利于经办机构管理效率和服务效率的提高。另外,站在管理基础工作的角度,部门间对账等仍是以半信息化手段为主,基金缴拨和划转不及时、资金在途时间长以及支出户延压资金等问题没有得到有效解决,更是成为基本医疗保险基金统筹的根本性障碍。

  (五)基层财政困难

  社会保障水平应该与经济社会发展水平相适应,即社会保障事业需要政府的财力支持。然而辽宁地区的基层财政困难是阻碍城乡基本医疗保险统筹进一步发展的障碍。目前,辽宁地区的城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险是由政府主导、财政补贴的社会保障制度。对于财政补贴的部分由各级政府共同出资,然而更多的出资任务落在省以下基层政府身上,特别是县乡级基层政府。分税制之后,由于我国多数地区实行的分税制不完善,导致地方政府的财权与事权不对称,省级政府财力集中度高,转移支付力度不足,造成省以下政府间分配不均衡,各级政府纵向财力差距过大。基层政府要以较低的财力去承担较高的出资任务,这就使得地方政府在基本医疗保险资助的配套资金方面很吃力,基本医疗保险的待遇水平也无法得到快速的提高,更不要说去支持对于地方财力要求更高的统筹城乡基本医疗保障了。

  四、推进辽宁地区城乡基本医疗保险一体化建设的对策建议

  (一)辽宁城乡基本医疗保险制度一体化建设的总体思路

  1.各项基本医疗保险内部的市级统筹

  首先应该实现各项基本医疗保险的内部市级统筹,目前辽宁省城镇居民基本医疗保险和城镇职工医疗保险已经完成了各地的市级统筹,新型农村合作医疗应该加快步伐,早日实现市级统筹。

  2.分阶段统筹城乡居民基本医疗保险

  在完成各项基本医疗保险内部市级统筹后,应该探索基本医疗保险进一步统筹的路径。根据其他地区的经验来看,目前普遍的做法是,整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗,即将农民纳入城镇居民基本医疗保险,建立城乡居民基本医疗保险。这主要是因为城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的保障对象都是没有工作的居民,并且筹资方式都是个人出资、财政补贴相结合的方式,具有一定的共性。

  然而,城乡基本医疗保险统筹要因地制宜,统筹过程要与地方经济社会发展水平相适应。即使一些地区有成功的经验,但是也不能照搬成功地区的模式,因为不同地区经济社会发展水平不同,无法适应同样的模式。辽宁地区经济发展水平一般,城乡发展差距较大,如果对城乡居民基本医疗保险进行“一步式”统筹,对于原本就不富裕的地方财政来说,压力太大。因此,辽宁地区城乡居民基本医疗保险统筹应该分两阶段进行:第一阶段可以先放开选择,不以户籍作为农村居民的限制条件,有条件的农村居民可选择加入城镇居民基本医疗保险;第二阶段,伴随新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的保障差距的逐步缩小,再将全部农民纳入城镇居民基本医疗保险,实现城乡居民基本医疗保险的市级统筹。

  3.城乡居民基本医疗保险与城镇职工医疗保险并轨,实现城乡基本医疗保险市级统筹

  因为城镇职工医疗保险的筹资与居民基本医疗保险不同,是由单位和个人共同出资,其保障水平也高于居民基本医疗保险,整合的难度和复杂程度最高,因此将其最后与城乡居民基本医疗保险统筹,真正实现统筹城乡的基本医疗保险体系。

  4.实现辽宁地区城乡基本医疗保险的一体化在市级城乡基本医疗保险统筹后,就要探索全省一体化的城乡基本医疗保险制度。越高层次的制度整合和资金统筹,其保障能力也越大,公平性也越高。因此,省级城乡基本医疗保险一体化无疑是城乡基本医疗保险统筹发展所奋斗的目标。然而一体化,并非是筹资水平和保障待遇的完全均等化,以辽宁地区目前城乡经济社会发展水平来看,更应该选择“一个制度、多种费率、多种待遇”的分层城乡基本医疗保险的一体化。一个制度,多种费率及待遇选择,居民可以根据自己情况选择,这样一方面可以减轻财政负担,另一方面,居民也能够享有机会均等的基本医疗保障待遇。

  (二)整合城乡基本医疗保险管理和经办机构

  三项基本医疗保险的管理和经办机构目前是分立的,整合基本医疗保险的管理和经办机构是统筹城乡基本医疗保险的前提和基础。

  因此,应尽快整合各医疗保障管理机构,实现统一管理。由一个部门统一管理,这样可以避免财政重复投入,加大政策执行力,同时降低行政运行成本。更重要是可以统筹各项医保基金,实现基金之间的流动与互助,便于各项基本医疗保险制度的衔接。如韩国和台湾地区在实现全民医保之后,城乡医疗制度统一划归社会福利与卫生部管理,释放了大量人力和经费,行政运行的效率得到显著提高。再以江苏省苏州市的常熟、张家港和吴江等地为例,他们的做法是将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一到当地卫生部门主管,也取得了明显成效。

  鉴于辽宁地区城市人口占2/3以上,城市化程度较高,建议将现有三种基本制度都并入人力资源与社会保障部门管辖范围,改变过去由卫生部门和人社部门分而治之、卫生部门既是执行者又是监督者的不合理局面。

  (三)支持城乡基本医疗保险一体化的财政措施

  基本医疗保险的公共产品属性,决定了政府在其筹措资金上的主导地位。因此各地财政能力的均等化是城乡基本医疗保险一体化建设的基础。一方面是合理划分各级地方政府的事权,根据事权配置相应的财力,破解城乡基本医疗卫生服务一体化的资金瓶颈问题;另一方面,加大转移支付力度,把体现公平性和提高人民健康水平的医疗卫生事业和基本医疗保险制度的专项转移支付作为重点内容。

  (四)平台建设

  1.卫生服务平台

  增加农村医疗卫生事业投入,缩小城乡卫生水平差距,搭建城乡均等化的医疗卫生服务平台,对于促进城乡基本医疗保险一体化发展具有一定的保障作用。对于大多数农村居民来说,受地域和交通条件的限制,选择去乡村医疗卫生机构更为便利,并且往往乡村医疗卫生机构医疗平均医疗费用更低,但仍然有许多农村居民因为考虑到乡村医疗卫生服务能力有限,而放弃就近就医,选择更远更贵的大医院,农民对乡村医疗机构缺乏信心主要是因为目前乡村医疗卫生资源不足,体现在硬件的短缺、技术的落后和医疗服务水平的低下。

  所以,在财政投入上向乡村基层卫生机构倾斜,大力更新医疗设备配置、支持业务用房建设和增强技术力量,从根本上改善乡村医疗卫生机构的就医环境,逐步实现城乡医疗卫生服务水平的均等化。这不仅能够方便农民就近及时看病,有效降低农民的医疗负担;而且在城乡基本医疗保险的一体化后才不会造成农村居民因城乡医疗卫生服务有所差异,而大量涌入城镇医院,造成城镇医疗机构和乡村医疗机构一个超负荷运载、一个闲置浪费的现象。因此,搭建城乡均等化的医疗卫生服务平台是保障城乡基本医疗保险一体化发展的保障条件。

  2.信息系统平台

  搭建统一的信息管理和数据采集标准的信息系统平台是建立全省城乡基本医疗保险一体化体系的技术保证。

  坚持以科学化、规范化和程序化为基本原则,着力搭建科学高效的管理信息系统和平台。在此前提下,将异地就医经办管理统筹工作摆上重要位置,适时在全省建立和推行基本医疗保险一卡通,为下一步的全省统筹工作打下坚实基础。另外,还要统一技术标准,规范业务服务流程,统一服务网络管理,为实现基本医疗保障全省统筹做好管理和技术准备。

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