中央和地方社会保障支出责任划分的国内外差异

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  国内外有关中央和地方社会保障支出责任划分的研究文献主要分两大科系:一是从财政学视角进行政府财政 收 支 划 分 的 研 究 (其 中 个 别 文 献 涉 及 社 会 保障),这部分研究起步较早,已形成了以财政分权理论为代表的一系列成果,这些成果可为中央和地方社会保障支出责任划分提供方向性认识,但不是直接研究。二是从社会保障角度研究养老保险或者社会救助等单项社会保障责任划分,这些研究虽系中央和地方社会保障责任划分的直接研究,但数量少且多是定性说明,缺乏整体性和财政视角,难以融入财政体制改革的系统思考。将社会保障支出责任划分置于财政体制框架内的中外比较研究很少见到。中国中央与地方政府社会保障支出责任划分不清影响改革全局早已是各界共识。十八届三中全会提出“部分社会保障作为中央和地方共同事权”,2014年政府工作报 告指 出:“抓 紧研究调整中央与地方事权和支出责任”。全面分析比较中国与其他国家中央和地方社会保障支出责任划分的现状和差异,是中国中央和地方社会保障支出责任划分研究的起点。

  一、中央和地方社会保障支出责任划分国际分析。

  依据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》及有关国际统计资料,从历史和现实角度,分析国际上不同国家中央 和 地 方 社 会 保 障 支 出 责 任 划 分 的 现 状 和 趋势,总结其特点如下:

  (一)社会保障支出责任明显以中央政府为主

  表1是国际货币基金组织(IMF)统计的40个国家的中央和地方财政社会保障支出情况。40国中有21个国家中央财 政 承担了90%以 上的社会 保 障支出责任;92.5%的国家中央财政承担社会保障责任在80%以上;中央财政承担社会保障责任在70%以下的只有2个国家:丹 麦42.11%、中 国 大 陆5.10%。很 明 显,由中央财政为主承担社会保障支出责任是各国中央与地方社会保障支出责任划分的主体格局。

  (二)中央财政社会保障支出比重明显高于其财政收入比重

  表1所 列40国 中 只 有3个 国 家 (丹 麦、伊 朗、中国)中央财政承担的社会保障支出比重低于其财政收入比重,其他37个国家的中央财政社会保障支出比重全部高于其财政收入比重,甚至有8个(澳大利亚、玻利维亚、西班牙、瑞士、白俄罗斯、意大利、哈萨克斯坦、波兰)国家的中央财政社会保障支出比重超过其财政收入比重达20个百分点以上,这更进一步表明中央为主承担社会保障支出责任的国际格局。

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  (三)不同社会保障项目的支出责任分担不同

  由于历史文化以及社会保障制度不同,各国中央和地方政府社会保障支出责任划分各不相同。

    (1)美国33项社会福利与救济中18项由联邦政府负责,2项由地方政府负责,其余13项由联邦和地方政府共同负责;从支出总额 看,联 邦 政 府 承 担71.5%,州 和 地 方 政 府 承担28.5%。

  (2)瑞典由21个广域自治体(Landsting)承担保健、医疗服务,由290个基础自治体(Kommun)承担其他各项福利服务,社会保险由中央承担。[1]

  (3)日本“最后安全网”的生活保护由中央负责。

  (4)德国对于景气失业中的多数有劳动能力的人,因其在短期内便可就业,故由中央负责;少数 劳 动 能 力 有 限 的 个 别 救 助 则 由 地 方 自 治 体负责。

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  尽管各国央地社会保障支出责任划分各不相同,但也有共同之处:(1)社会保障的现金支付多以中央政府为主,社会福利等实物服务多以基层地方政府为主。(2)养老保险多以中央政府为主,医疗保险多以省级为主。[4](3)就业促进多由中央和省级政府在市场主导的基础上联合促进,也在努力探索地方自治管理。

  (四)社会保障支出责任划分的法律规定明确

  由法律明确规定中央和地方以及地方各级政府社会保障支出责任是国际通行做法。如瑞典法律规定:社会福利由基础自治体负责(其支出约占基础自治体全部支出的30%);保健医疗及精神障碍由广域自治体负责(其支出约占广域自治体全部支出的83%);社会保险由中央负责[5],见表3。

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  (五)社 会 保 障 支 出 责 任 有 从 中 央 向 地 方 转 移 的趋势

  20世纪80年代以前发达国家社会保障基本以中央现金给付形式为主。伴随着80年代全球财政分权改革潮流,以及经济全球化、资本自由转移而逃避税费导致社会保障制度破绽,一些国家陆续对中央与地方政府间社会保障支出责任进行调整。其调整路径分为“换设和取消”

  两种,美英偏向于取消,欧洲福利国家主要是换设,即由中央现金给付向地方实物给付转变,结果是各国地方政府有关教育、医疗、福利等再分配职能普遍增加。[7]欧盟14国2005年与1997年相比,9个国家中央财政社会保障负担份额下降,尤其是西班牙和瑞典两国出现跳水式下降。德国2005年取消了长期失业者保险津贴与失业救助两种制度的并存,引进了求职者基础保障,自治体联合劳动行政机构成为其实施主体,到2012年这种准自治体扩张到108个[8],表明德国求职保障方面自治体作用的加强。法国近年来社会保障和地方分权关系的改革显示出社会救助权限向县移让。

  (六)改革并非向地方分权一边倒

  在财政分权化改革过程中,一些国家的社会保障支出责任随其中央和地方关系的改变而呈现出多元化特点,并非向地方分权一边倒。[10]

  (1)法国在将社会救助向县转移的同时,医疗保险权限向州范围的国家机关集中。

  (2)日本近年来开始“社会保障和税收一体化改革”,将地方消费税的5%充实给社会保障。他们认为地方分权是国家和地方责任分担的改进,并不是从中央向地方或者从上一级政府向下一级政府的单方面权责移让,分权化并不意味着“做大地方政府”。

  (3)英国新工党(布莱尔、布朗)政权通过一系列改革,创建了自治体社会福利行政业绩管理体系[12],中央转向侧重于社会福利的限制和监查。

  (4)加拿大是拥有“大的州政府”的联邦国家,州政府对社会保障的作用很大,医疗、儿童扶养支援、社会救助等由州政府负责,即使是联邦经管的年金、失业保险等,州政府也发挥一定的作用,目前加拿大趋向“小政府”的各种制度所体现出的“市场化”自由主义模式色彩正在加强。

  二、中国中央与地方社会保障支出责任分担现状

  中国现行财政体制源于1994年分税制,有关中央和地方社会保障支出责任分担特点如下:

  (一)社会保障支出责任是分税制改革的空白点

  表4显示,1994年我国分税制改革对中央和地方财政支出责任的划分中没有提及社会保障支出,这是因为当时我国总体上仍然实行企业保障制度。

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  随着经济体制改革的深入,企业保障向社会保障转变,原本由企业负担的保障责任转而在政府、企业和个人以及中央和地方间重新分配,但这种分配多属被动、无序和盲目,拖延至今围绕中央和地方社会保障支出责任划分的深层次矛盾已难有后退余地。

  (二)地方财政承担了90%以上的社会保障支出

  在支出责任缺乏明确划分情况下,我国社会保障支出呈现出与权力结构相反的分配格局,即行政级别越高、权力越大,社会保障支出责任越小,社会保障支出责任明显向下压沉,数据显示1998年以来我国地方财政社会保障支出比例都在90%以上。

  (三)地方财政社会保障支出的40%多依赖中央转移支付

  根据财政决算计算,2012年我国地方财政社会保障和就业支出的43.07%需要中央转移支付,比2011年的39.72%上升了3.35个百分点;2012年住房保障支出的53.84%需要中央转移支付,比2011年的42.11%上升了11.73个百分点,这表明我国地方财政社会保障支出的财源自主性弱且趋势在加剧。

  (四)财政社会保障支出责任分担各项目有差异

  表5显示,我国社会保障制度转轨后,地方财政承担的抚恤和社会福利救济支 出比重 在98.6%~99.4%之间;社会保障补助 支出在87% ~88.6%之 间;对 基 本养老保险基金补助支出在97%以上;这些项目的央地支出责任分担已经初步显示出一定的规律性。但住房保障支出的地 方占比在55.6%~91.4%之 间 大 幅 跳跃,表明我国住房保障的央地财政支出责任划分仍处初始状态,还未显示出规律性。

  (五)中央与地方财政收支格局逆转

  分析改革开放以来我国中央和地方财政收支变化不难发现,中央财政收入由低升高,地方财政收入由高降低;而中央财政支出则由高降低,地方财政支出由低升高,亦即财政收入向中央集中,而财政支出向地方压沉,中央和地方财政收支比重格局刚好互调。在中央与地方整体财政收支失衡的大背景下,地方财政社会保障收支矛盾更加突出。

  三、中央和地方社会保障支出责任划分中外比较的结论和建议

  (一)中央和地方社会保障支出责任划分中外比较的结论

  根据中央和地方社会保障支出责任划分的中外比较不难发现,中国社会保障支出责任划分与国际一般格局有较大差异。

  1.中国中 央 财 政 社 会 保 障 支 出 比 重 过 低。表1所列40国中,95%以上国 家 的 中 央 财 政 社 会 保 障 支出比重都 在80%以 上,而 中 国 以5.10%列 在 其 间。对此有人 提 问 是 否 中 外 统 计 的 口 径 不 同? 据 分 析IMF统计的社会保护 支 出 相 当 于 我 国 的 社 会 保 障 支出,而我国的财政社会保障支出只包括对社会保险基金的补助,不包括社会保险基金支出。不过现实中我国的社会保险基金支出责任也多在地方,因此即便在中国财政社会保障支出基础上加进社会保险支出,该格局也不会改 变。也 有 人 说 我 国 有 接 近 于 税 收 规 模的政府性基金以及土地财政等收入都由地方支配,如果将其计算在内,则中央和地方的财政收支可能会不一样。须说明本 文 分 析 的 是 中 央 和 地 方 财 政 的 社 会保障支出,政府性基金和土地财政等收入即便是由地方政府掌控,也很少 有 用 于 社 会 保 障 支 出 的,因 此 不影响本文整体的分析结论。

  2.中国的 中 央 政 府 财 政 收 入 比 重 是40个 国 家中最低的。表1显 示,40国 中 央 财 政 收 入 比 重90%以上的有4个 国 家,70% ~90%的22个 国 家,50%~70%的12个国家,50%以下的只有瑞士46.01%、中国32.52%,这表明我国财政收入总体格局难有改进空间。

  3.基于中国中央政府财政 收 入 比 重 最 低 以 及 社会保障支出比重更低,不难得出中国实际上更近于财政分散管理的状态,这与我国中央集权管理的国体有所偏离。尤其是支出责任明显偏重于地方,社会保障等民生支出责任更加压向地方,地方支出责任明显与其财力不相匹配。

  4.省级社会保障支出 责任 偏弱。囿于 我 国 省 以下地方财政体制正在进行省直管县改革,本文将省以下各级地 方 政 府 统 归 为 地 方,而 未 对 其 进 行 分 层 研究。与国际相比,我国养老保险补助等大项支出的资金压力在中央,社会救助与福利支出的资金压力在市县,省级在两头中间 有所 悬 空(少 数 实 行 省 级 统 筹 的省份除外),适当加 强 省 级 政 府 社 会 保 障 支 出 责 任 是中国应取之法。

  5.法律建设滞后。1994年我国中央与地方政府财政支出责任划分较为粗泛,之后也一直未跟进相应细化改革,尤其是社会保障支出责任更是处于模糊和相互挤压状态,这与各国财政社会保障支出责任有明确法律规定的 通 行 做 法 不 同。中 国 明 确 划 分 中 央 和地方社会保障支出责任进而实行规范化管理,已是当务之急。

  (二)中国中 央 与 地 方 社 会 保 障 在 支 出 责 任 划 分的对策建议

  中央与地方 社 会 保 障 支 出 责 任 划 分 绝 非 单 纯 的财政或经济问题,也 是 政 治 问 题,事 关 国 民 经 济 全 局和国家稳定与 国 家 治 理。其 突 出 难 点 一 是 政 府 社 会保障责任边界的把控;二是现有财政收支格局很难打破,部门、地 方 趋 利 避 责 潜 规 则 盛 行,民 主 张 力 与 政府管理弱化的矛盾突出;三是有关社会保障的管理基础薄弱,相 关 管 理 主 体 间 分 工 不 清,统 计 数 据 缺 乏、混乱,严重制约着相 关 的 理 论 研 究、公 共 决 策 和 治 理改进。为此需要政府在实行全口径预算管理、明确中央和地方各自财力的基础上,适度加强中央政府财政支出责任,尤其是社会保障财政支出责任。

  1.加强理论研究指 导。经 济 体 制 转 轨 决 定 了 社会保障制度转型,在 这 一 历 史 变 革 中,围 绕 社 会 保 障的系统理 论 研 究 明 显 不 足,加 之 部 门 主 导 的 改 革 方式,导致社会保 障 改 革 局 部 化、碎 片 化。尤 其 在 经 济建设财政向公共财政转变过程中,政府对社会保障该负哪些、什么程度的 责 任,中 央 与 地 方 以 及 地 方 各 级政府之间 应 该 如 何 分 责 等 等,都 缺 乏 明 确 的 理 论 指导,改革始终是摸着 石 头 过 河,如 今 亟 需 理 论 为 实 践指明方向和道路,引领和推动改革前行。

  2.实现政府社会保 障 管 理 法 制 化。我 国 政 府 尤其是地方政府有 关 民 生 社 会 保 障 的 项 目 细 碎 繁 多 到令人生畏,在厘清政 府 社 会 保 障 责 任 边 界 基 础 上,对政府社会保障支出项目进行全面规范整顿,将传统项目与新增项目衔接 合 并,保 持 经 常 项 目 基 本 稳 定,尽量减少临时项目。在加强理论研究基础上,采取列举法,对全部社会保障项目的事责划分与财力匹配进行全面、系统、具 体、精 准 的 测 算,进 而 入 法,实 现 社 会保障管理规范化和法制化。

  3.央地分责与部门 分 工 统 筹。在 明 确 中 央 与 地方社会保障事责划分与财力匹配的同时,更要兼顾政府部门间分工,构建 税 务 部 门 征 收、社 保 经 办 机 构 支付、国库存储、财政专 户 核 算 的 中 国 社 会 保 障 管 理 体制。当前首要的 问 题 一 是 明 确 人 力 资 源 和 社 会 保 障部门(人社部门)同财 政部 门 的 社 会 保 险 基 金 管 理 权责;二是明确社会保险经办机构同税务部门和人社部门的关系;三要将社 会 保 险 经 办 机 构 体 制 统 一 规 范,实现社会保险费的统一征收和分账管理。

  4.健全中国社会保 障 公 共 决 策 机 制。古 今 中 外有关民生和社会保障的公共决策,大多是民间自下而上的强制性推动,少数是政府统治者的开明推进。中国目前有关公共 决 策 的 突 出 问 题 是 缺 少 广 大 民 众 的参与,资本强势影响 决 策 过 程 和 结 果,政 府 部 门 机 构等决策主体趋利弊责,这一问题严重制约着中国现代国家治理体系 和 治 理 能 力。中 国 应 建 立 起 公 共 参 与的公共决 策 机 制,在 各 级 人 民 代 表 中 增 加 真 正 的 企业、劳动者、专 家 代 表,参 与 讨 论 社 会 保 障 有 关 法 律法规的决定,确保社会保障法律和政策能充分吸纳和代表广大 人 民 群 众 的 根 本 利 益,减 少 社 会 冲 突 和 震荡,实现社会和谐发展。

  [参考文献]

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