城市社区自治要依赖民众素质和政府帮助

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论文摘要

  从住房商品化改革以来,我国产生了大量的商品房小区(考虑到大的小区会建立居委会,几个小的小区合在一起建立居委会,下文统一称商品房社区,这既符合我国社区建立在居委会一级的定义,也不影响研究成果的可靠性),城市管理体制由单位制过渡为社区制,由此带来的社区自治问题进入了研究者的视野。经过较长时间的探索,在理论上,取得了丰硕的学术成果;在实践中,形成了具有代表性的模式。虽然在谈到国家与社会关系时,人们都会认为二者关系是对立统一关系,但大多数研究者都采用国家与社会视角进行分析城市社区自治问题,有意无意地忽略二者相互协作的一面,只强调国家与社会的对立,政府管控社区,居委会和物业公司为了各自目的干扰居民的社区自治的面相。因此,人们忽视了一个重要问题,即如果政府不干预,居委会和物业公司不干扰居民社区自治,会是什么情况?社区自治就真的能实现吗?
  本文以上饶市安康商品房社区的自治为例来回答以上问题。上饶市安康社区是由返乡购房的新生代农民工和城市居民组成的大型商品房社区。由于各种矛盾和问题,安康社区形成了基层政府和居委会不愿意管也无法管、物业公司管不了最后撤走的局面,被迫走向了自治。可惜的是,社区在无外部干扰的情况下,社区自治并没有实现,而是走向了“失治”。其实,在中西部地区,这种无物业管理,居委会无法协调社区矛盾,业主委员会无法成立的“失治”社区特别多,尤其在地级市和县城更多。对这类问题的研究不但具有十分重要的实践意义,而且具有非常重要的学术价值。
  那么,本文研究的主要问题就是,在无外界干预的情况下,我国城市社区自治还存在哪些问题或需要哪些条件?研究目的是揭示在我国城市社区自治中,国家与社会关系并不完全对立,居委会、物业公司和业主委员会也有相互协调与合作的一面,强调政府强制力、公民素养对社区自治的重要性。
  本文主要采取访谈法和实地观察法获得资料。访谈对象包括安康社区居委会成员、撤走的物业公司主管和社区居民。同时,现有研究将社区自治问题主要归因于政府和居委会干预、物业公司因利益纠葛干扰,忽视政府强制力和公民素养对社区自治重要性的缺陷。当然,为了避免其他变量的干扰,本文不分析居民在社区外的政治参与,如竞选居委会成员(受基层政府控制),也不分析争取社区外部的权利,如环保维权和邻避权运动等,仅限于社区内部自治问题,包括选举业主委员会、社区秩序的维持和社区内的物业权益。

  一、文献综述

  (一)国外对城市社区自治的研究

  国外学者对城市社区自治的研究主要集中于地方自治和社区自组织治理,强调居民民主参与和监督政府公共管理、公共服务,也强调自组织对社区治理的重要性。就社区自治而言,学者特别注重居民参与的重要性,主要立足解决社区现实问题。比如,美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆通过分析公共池塘的治理,提出了自组织治理公共事物的制度理论。
  她认为,一群相互依赖的委托人如何组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下取得持久的共同收益。托克维尔在论述美国社区自治时说,美国乡镇制度的一个特点是权力共享,它使最大多数人参与乡镇公共事务,办法是将许多职位分给村民去做,这种做法的好处是,被统治者对于政府的支持,并多次提到美国人的自治精神在社区自治中的重要作用。
  博克斯通过观察美国社区制度变迁,提出了“公民”、“代议者”、“行政管理职业者”三维互动的社区治理模型,主张社区治理应该坚持规模、民主、责任和理性的四大原则,以强化公民的作用;优化三种角色的关系,以促进角色的良性互动。也有的学者采用国家- 社会范式分析了我国社区治理。Liu Chunrong强调我国政府对社区的控制,认为在中国城市国家借助于社区政权治理形式,占统治地位的党与国家在横向维度上获得了权力的进一步延伸。
  总之,国外学者研究社区自治较为全面、深入和系统,既有对权力的约束,也有对公民素质的要求,还有克服违规行为的惩罚措施。即在社区自治过程中,国外学者非常强调权力共享、公共规则的制定与执行、公民参与和公民责任对社区自治的协同作用。有些国外学者则认为我国社区自治过程中政府对社区的控制较严。

  (二)国内学者对城市社区自治的研究

  国内学者对社区自治的研究大多从国家和社会关系视角分析,有的从中看到了公民社会的成长,有的观察到了社区各种力量的博弈。限于研究主题,本文只从社区内部自治的角度进行文献评析,不包括社区居民争取社区外的权利和溢出社区外的政治参与。
  1.政府治理下的城市社区自治研究。在社区治理范式下,学者从国家与社会关系出发,认为国家将社区看作一个治理单元,居委会本来是自治组织,但由于政府的控制成了基层政府权力延伸的触角。学者指出居民委员会承担了政府下派的各种工作成为政府派出机构,由自治性的群众组织变成了一个行政性组织;有的学者认为居委会行政化倾向明显,而业主委员会才是真正的自治组织;有的学者认为在商品房小区中,基层政府、居委会与业主委员会关系是矛盾的,物业公司也会阻挠业主委员会的成立;有的则分析这是行政权力过度介入导致自治主体的矛盾;政府和居委会在城市社区治理中均存在角色迷失现象,根源是社会自治能力不足、社会管理体制转型滞后、政府职能转变困难以及居委会的资源约束和理性驱使;也有的认为国家在城市社区自治中其实从没有退场,只是改变了控制的策略。
  当然,也有少数研究者通过对微观公共领域的研究,认为公权力与业主委员会有利益协调的一面,政府公权力在城市社区发挥作用必不可少,主要是在基层社会管事角色应当是参与,而不是干预。还有的认为在城市社区自治过程中要处理好居民自治与业主自治的关系,从合作走向融合,并最终实现社区的真正自治。从以上学者不同观点来看,基层政府、居委会与社区不完全是矛盾的关系,政府干预不一定使社区自治就无法进行,国家与社会关系的视角还是有失偏颇。从笔者对江西、湖南和杭州下沙区的调查来看,中小城市由于业主内部冲突导致无法选出业主委员会而陷入无序或“失治”状态的社区特别多。即使是在北京这样的大城市有3000多个房小区,成立了业主委员会的也不足1/3,这种现象恐怕仅用政府介入过多,物业公司阻挠等难以解释,更为重要的是,这种“失治”状态也并不符合政府或居委会的意愿和管理目标。
  2.维权视角下的城市社区自治研究。1999年代中后期,住房商品化推动了业主维权运动,业主通过成立业主委员会与开发商、物业公司甚至是基层政府进行抗争,维护自身的房产权益等。学者们采取了抗争的理论范式进行分析,如资源动员理论、政治机会理论、以法抗争等。有的认为这些抗争有助于公民社会的成长;也有的认为这种社区维权冲突会促进公民性建构;沈原认为,业主对自身房屋产权的维护和抗争是一个走向公民权的实践过程,是中产阶级缔造公民权的运动。关于抗争的研究中也有学者敏锐地发现,基层政府对不同社区采取不同的策略,对高档社区一般体现为更多的自治因素,对中产社区则通过协调解决,对其他小区采取压制策略。
  当然,对于业主抗争有助于公民性的成长是值得商榷的。虽然在此过程中公民的权利意识觉醒了,有利于公民性成长,但这只是问题的一个方面,因为社区自治及公民性的成长不能仅仅依靠与社区外的冲突完成。另外,采取冲突视角会使研究者只注意业主团结的方面,忽视业主内部矛盾及其对社区自治的影响。
  冲突理论认为,群体外部冲突有利于增强群体内聚力。在与外部力量冲突的情况下,群体内部冲突是不可见状态,一旦外部冲突消失或减弱,群体内部冲突就会凸显。而群体内成员如何协调相互之间的分歧与冲突,才是决定群体凝聚力的大小,才是群体团结的关键。因此,从社区维权抗争得出有利于公民性的成长结论是片面的,决定公民性的成长的因素不能主要靠与外部的冲突,应该依赖公民自身协调和解决社区内部矛盾的素养等。
  3.自发秩序下的城市社区自治研究。除外部因素对社区自治有影响外,居民自身对社区公共事务如何达成一致,形成所谓公共性,也是非常重要的。现在在很多城市社区有业主养鸡养狗影响公共环境与秩序的现象,最近一群大妈在小区内跳舞被受干扰的居民泼粪事件,则更加突出了居民之间无法有效解决公共纠纷,互不相让而导致社区自治困境,这说明我国公民确实在彰显权利的社会背景下缺乏责任意识、公共意识、相互理解和妥协的公民精神。有的学者通过研究南京中低档社区就指出,中低档和低档社区居民在社区的共同利益行动中存在着大量问题,很难实现居住和谐。
  然而,学者也发现即使在中产小区居民之间同样在公共利益方面难以达成一致,形成公共性仍然存在问题。他们通过研究北京的中产小区居民养宠物、产生噪音和乱搭乱建给公共环境带来的问题,提出中产居民主要是通过道德规范来解决公共纠纷,但有的问题得到解决,有的则无法解决导致自治艰难,公共利益与个人权利的平衡成了目前社区自治最大的问题。
  也有学者直接就人口素质对社区共同体的形成有重要作用,虽然是从社区抗争角度研究,但也证明目前我国居民底层公共领域共识达成较为困难,除非只影响到少数居民,比如,洗楼梯就容易达成一致行动。还有的学者在研究居民参与时注意到,居民自治组织并非完全团结,相互之间存在着利益分化,甚至不可调和的利益冲突,认为达成新的利益协调机制共识是城市基层社会有效的根本出路。
  从以上论述可以发现,不管是中产小区还是低档小区,居民处理个人权利与公共利益冲突,相互间协调纠纷,就公共事务达成共识的能力较低下,缺乏相互理解、相互尊重和相互妥协的公民精神和公民意识。虽然有的中产小区试图建立道德秩序形成社区自治,但仅靠道德维持秩序是难以持久的,特别是存在破坏者或观念冲突难以协调的情况下,道德的力量更是微弱。当然,限于研究主题,学者们在讨论本文相关问题时并没有深入阐释,没有得到进一步的讨论。值得注意的是,几乎所有的学者在提到解决城市社区自治矛盾时,都试图通过道德或说服来解决公共领域的争端,既然有些公共领域的矛盾无法协调,政府强力介入必不可少。但也许是现在有些公权力部门强力执法容易引民不满,学者是否担心提出此类观点会引起争议?但无论如何,在维持公共秩序时,政府强制力不可或缺,特别是在保持底线秩序的情况下尤其如此。如果政府强制力在任何时候任何问题上一味妥协,以获取民意,只能纵容公共规则的破坏者,而伤害遵守规则的公民。
  我国学者孙立平和李汉林采用全能型政府、总体性社会和总体性支配技术等形容国家对社会的过度干预和全面管控。在社区自治中,学者用社会制衡国家的国家与社会视角属于对这种现象的理论回应,并体现试图找回社会和建立公民社会的努力。公民在社区治理过程中的政治参与诉求与社区维权则是市场化后社会反抗国家的实践表现。总的来说,目前学者们对社区自治的研究有现实意义和理论意义,但没有国家的管控,社区自治就真的能够自动实现?或者,像有些学者提出的可以依靠道德建立秩序?仅依靠道德维持社区秩序效果非常有限且不可预期。学者之所以撇开国家的强制力谈论社区自治,或回避政府强制力对维持社区秩序的作用,恐怕是害怕在人们呼唤建立公民社会和公权过分扩张的大背景下,被批评要重回全能性政府抑或更严重的指责。那么,没有政府的社区自治是否可能?仅靠道德建立起来的秩序又如何应对那些违规者而不致于陷入“失治”状态?这是值得思考的问题。本文案例就是要着重说明,居委会、物业公司和业主委员会协调与合作的一面,政府强制力和公民素养对社区自治至关重要。

  二、本文分析框架

  基层政府对社会的控制是强是弱,学者是存在争议的。有的学者认为在城市社区治理方面政府和居委会的管控能力较强,有的认为基层政权特别是农村基层政权呈弱化趋势。从笔者的调查来看,很多社区居委会和基层政府干预社区事务实际上是有选择的,对经济发展和居委会选举政府干预较多,在其他公共职能方面反而处于缺位状态,特别是在协助公民内部达成规则,保证规则执行方面。
  因此,学者从居民选举和维权角度就会看到基层政府的管控,从提供公共物品角度看到的是基层政权的弱化。这主要是和基层政府和居委会选择性履行公共职能有关。我们就会从不同角度看到不同的现象。现实生活中涉及居民社区内部自治,公共领域的争论,政府常常是不干预的,但这也正使得社区居民自治出现大量问题而无法通过自治解决。除了政府不能过度干预而又离不开政府干预外,社区自治既要有制度保证,也离不开公民素养。
  罗尔斯就认为,正义不仅需要制度的强制力,而且需要每个成员对它的向往、追求与呵护。所以,本文提出以下分析框架:

  (一)政府保护性功能

  对于政府与社会的关系有两种观点,一是国家中心论,以霍布斯为代表,他在《利维坦》中强调了国家的控制功能;二是社会中心论,以亚当·斯密为代表,古典自由主义认为政府要干预社会,只充当“守夜人”角色。两种理论虽然分歧较大,但都没有完全否定政府的存在和维护社会秩序的底线功能,都承认需要政府保持秩序和保护社会免受破坏。霍布斯认为,如果没有某种权威使人们遵从,各种自然法本身便和那些驱使他们走向偏私、自傲、复仇等自然的激情相互冲突。没有武力,信约便只是一纸空文。
  自由主义者哈耶克也不否认强制力的必要性,只是希望对这种权力施以限制,即把这种权力局限在那些必须凭靠其他人来阻止强制的领域中,并且希望把强制现象减少到最低限度。
  结合以上观点,笔者认为,政府的保护性功能就是指政府代表公共利益,反映公众意愿制定规则,并公正地执行规则惩戒违规者以保护社会秩序,使社会不至于因少数的违规者而陷入无序。同时,政府为使社会成员免于陷入生存状态以下,而行使公共职能,如最低生活保障和社会救助。换言之,政府的保护性功能是指政府依托强制力制定公共规则,并保证规则执行,又履行保护公民因各种原因而无法生存的功能。本文政府保护性功能属于公共职能的一小部分,只保证社会不遭破坏,或其成员不陷入绝境的底线,之所以提出这个概念,是因为这个概念既能得到国家中心论者的支持,也能得到社会中心论的承认,这也是二者能达成共识的部分。

  (二)公民素养

  马克斯·韦伯认为,自治意味着不像他治一样由外人制定团体章程,而是由团体的成员按其本质制定章程(而且不管它是如何进行的)。同时,隐含于上述原则之中的一项必不可少的条件是充分的自治知识。没有充分的智慧和技术,就不可能建立起自主的自治组织和形成适宜的自治制度,也就难以实现对公共事务的自主治理。托克维尔在《论美国的民主》中也一再强调“民情”对社区自治的重要性,认为平民自治精神为社区民主制度提供活力。阿尔蒙德在《公民文化》中提出最好的公民文化就是“参与意识”与“服从意识”之间的平衡,他还认为,当人们普遍缺乏规则意识时,制度要么形同虚设,要么意味着大到惊人的实施成本。
  通过分析国外研究综述,以及受以上三位研究者的启发,笔者认为,所谓公民素养是公民应该具备的基本素质,具有遵守伦理道德和尊重规则的认知、精神素养和能力。那么,在公民社会中,公民素养主要包括三方面:自治知识、自治能力和公民精神。社会自治或社区自治不仅仅是少数服从多数这么简单,如何制定规则,如何选举都需要教育或学习,有自治的知识也要有自治的能力,公民精神则包括理性、宽容、对规则的敬畏和对不同观点的尊重,权利意识与责任意识的均衡。日本人在核电站泄漏后几万人走在东京大街上井然有序游行是公民高素养的典范。

  三、本文案例

  上饶安康商品房社区(按学术惯例用别名)位于上饶市市区边缘,由原来的上饶客车厂搬迁后在原址修建而成,整个社区约3000户,实际入住率达80%,考虑到资料的可获得性和上门调查的困难,笔者根据物业公司提供的业主买房资料进行了初步统计和分析,业主基本情况是:城市居民约占57%,家在农村的新生代农民工约占30%,资料不详或其他约占12%。新生代农民工在上饶市区或县城买房主要原因,一是他们不愿意回乡居住,也有些农村确实交通不便不宜居住,只能在市区或县城买房;二是中部地区对返乡农民工买房有很多优惠条件,如迁入户口能给小孩带来更好的教育资源;三是打工地多为沿海,发达地区房价过高,打工收入不能支付当地房价,但这份收入在内地是高收入而且能够买房。这种不同阶层混居的社区在我国地级以下城市是常见的,只有在大城市的高档社区中阶层才会趋同。虽然不同房价可以起到使相同阶层的人同住一社区的自动筛选机制效应,但我国居民常常是省吃俭用也要买房,使得不同阶层混居成为可能。由此也带来了治理的难度。内地政府一方面鼓励新生代农民工返乡置业,另一方面却没有形成应对机制和城市管理体制的创新。不同阶层共同居住在社区必将面临观念上和利益上的冲突,这些冲突确实会给社区自治带来问题。本案例研究显示,社区内养鸡、养鸭和开垦绿化带种菜的以新生代农民工业主居多,养宠物以原城市居民为主,虽然他们在生活方式和价值观上存在冲突使社区自治陷入困境,但是,他们都缺乏公共意识、相互妥协与调和、理性协商精神才是重要原因,与业主是新生代农民工还是原城市居民的身份关系相关性并不强。即使社区自治陷入困境主要是新生代农民工业主在社区管理方面素质低的原因,城市居民处理社区矛盾的手段与方法以及表现也不尽人意。
  安康小区的自治大体经历了由治到乱再到治的过程。业主刚入住时,主要秩序是由物业公司和开发商维持。很明显,此时的自治是低水平的自治,因为这个时候业主互不熟悉,参与度不高,甚至可以说是“他治”,而且业主刚入住也没有意识到自己的权益。随着入住时间的增长,业主们逐渐注意到了自己的权益,并努力寻求自治,将物业公司赶走,业主们也选出了业主委员会,这个时候自治似乎顺理成章。但是,可惜的是,由于业主内部无法就物业费和其他事项达成一致,比如,有的业主(有城市居民也有新生代农民工)以各种理由拒缴物业费,而业主委员会对此又束手无策,也聘请不到新物业公司进驻,当然,物业公司也不敢进驻这样的社区。结果,整个社区陷入“失治”状态,最后,社区在一些热心的业主发动下,在居委会和片区民警的支持下,由业主委员会采取了强硬手段迫使不服从社区规范的业主交了物业费,在业主委员会和居委会共同管理下,社区运转进入正常状态。

  (一)争取来的自治

  2006年12月到2009年7月是属于物业与业主摩擦期,最后业主赶走了物业公司争取到了自治权。2006年12月安康社区房子全部售完,开发商撤出后由物业公司全面接管。这也意味着,物业公司将从此全靠收业主物业费维持,但很多新生代农民工业主以买房子都花了几十万为由不交物业费,少数城市居民则以这样那样的问题为借口拒绝缴纳物业费,有的甚至连理由都没有。有的业主从入住到物业公司撤走从来没交过物业费,也有的居民以社区内有人乱搭乱建物业公司没有尽到责任为由也拒绝交物业费。鉴于矛盾日益激化,物业公司主动找到社区居委会和社区内一些积极分子,希望他们做工作,把物业费收上来,并三次动员社区业主选举业主委员会。也许是社区居民相互不熟悉或不太关心社区事务,到会的业主寥寥无几,没有一次选举成功。
  物业公司做这些努力也是出于自己利益上的考量,希望搞好社区物业服务,并带来良好的声誉,为入驻更多社区作宣传,不会也不愿意与业主发生过多的纠纷。安康社区业主委员会不成立,业主就是一盘散沙,物业公司工作也不容易开展,分别与单个业主沟通成本高昂。所以,物业公司也希望与居委会和业主委员会共同将社区建设好,本身也符合其自身的利益。
  2009年因为越来越多的业主不交物业费,导致物业公司无法正常运转,最后物业公司张贴了撤走的公告并公布了欠物业费的业主姓名。当时的连经理是这样说的:“我们收的物业费是按标准收的,有的人一直没交物业费,我们上过好多次门,不是这个理由就是那个理由,我们又没有执法权。
  起诉不交物业费的人,说实在的也麻烦,只能耐心做工作,有的人就是做不通,好说歹说没用。你说困难户我们可以照顾一下,但有的人家里就是有钱,还开车,他就是不交,你们不交,那我们走呢,你们自己搞,看你们能搞得好不。我跟你讲,有些人素质就是差,没办法,老挑剔你这里那里,自己的责任从来不说。”
  一般而言,在我国商品房社区中,根据物业管理与开发商的协商,开发商从售房开始就聘请物业公司进驻,在楼盘全部售完开发商撤出前,社区的物业费由开发商支付,这段时间一般是1-2年。
  在此期间,物业公司向入住的业主收物业费则全归物业公司所有。物业公司负责协调业主与开发商的关系,如房子质量问题等。很多研究关注房子质量问题、社区环境、公共空间使用以及物业公司与业主的矛盾等问题,这些问题常常不是由物业公司造成的,而是由开发商造成的,但很多业主不去找开发商,而是通过拒缴物业费方式来抗争,结果引发物业公司与业主的冲突。出于利益上的考虑,物业公司其实有动力去搞好社区服务,并不是完全与业主对立,二者利益一致的地方远大于冲突的方面,但在现实中却事与愿违,笔者认为主要是有些业主处理社区问题包括与物业公司关系不尽人意。

  (二)无政府保护性功能下的自治

  客观地说,物业公司收物业费困难最后导致撤离的现象在上饶市商品房社区广泛存在,很多社区公共事务无人管理并陷入失序状态。安康社区在原物业公司撤出后,较为热心的业主也请过其他物业公司,但当得知收缴物业费困难时,无一家物业公司愿意进驻社区。结果,在短短几天内,整个社区垃圾成堆,气味难闻。在无法忍受的情况下,很多业主主动聚集在社区门口讨论社区垃圾问题,也有些业主跑到居委会寻求帮助,希望居委会能请人打扫社区内公共卫生。之后,居委会经过与环卫部门协商,社区内公共场地由环卫部门派人负责清扫,但楼道内卫生并不负责,据笔者调查这也是上饶市社区在无人管理的情况下的普遍做法。虽然如此,整个社区环境大不如前,特别是晚上,整个社区因为业主没有交物业费,公共路灯全部停止使用,晚上社区内道路一片漆黑。社区卫生也不如有物业公司的时候整洁干净。
  这使得原来对物业公司有微词甚至有矛盾的部分业主认识到了物业公司的重要性,他们主动发起成立业主委员会的倡议,这个倡议很快得到社区内绝大多数人赞成。之后,在居委会的支持下,社区业主进行了投票。在选举大会上,有业主指责了部分不交物业费而赶走物业公司的业主。和物业公司主动发起成立业主委员会的时候完全不同,经过这样的波折,业主投票积极性高涨,很快业主委员会就成立起来了,制定了相关的规则和制度,并打印出来用玻璃框装好挂在社区门口。由于没有物业公司愿意进驻,整个社区内的保安和卫生由业主委员会负责。业主委员会制定了收费标准、收费原则和账目公开等规则,并获得了社区内绝大多数人投票赞成通过。这种状况持续大概一年。这个时候社区内养鸡、养鸭、养狗的业主增多,还有的将公共绿地铲除种菜,一楼业主乱搭乱建,有些业主为此向业主委员会和居委会表达整治的愿望。另外,居民间日常纠纷也增多。比如二楼业主就认为一楼业主乱建影响了二楼的安全,小偷容易爬上二楼,社区内的鸡鸭也增加了居民间的摩擦。
  而真正影响社区运行的是物业费,收不齐物业费社区就要瘫痪。在2010年底,业主委员会在征收第二年的物业费时,又有20多户拒绝缴纳物业费(每户一月只收20元,基本维持保安与环境卫生,属非常低的数额,所有业主均可承担),有的是因为贫困,有的则是恶意不交,还有的是看到别人不交自己也不交。
  业主委员会委员在上门收物业费时还遇到一些人身攻击。当时的业委会主任冯老板就遇到这样的事:“我几次上门做工作,要他们交钱,那次一个50多岁的老太太在家,不但不交钱,还说我看了她上厕所!那可是个老太太!”他当时一脸的气愤,因为他才37岁。而那老太太的做法是中小城市普通居民对待不欢迎的人的恶毒方法,事实上谁也不会认真和相信,但对冯老板打击太大,立即辞去了业委会主任。事后,居民委员会李主任评论说:“有些人是不像话 (素质差),人家(指冯老板)也不是为了自己,还不是为了大家?也有些人有困难找我们,我们要他们配合工作,交物业费却不交,房子是自己的,环境搞好了自己住的也舒服,房子更值钱,有些人就是不明白。
  搞不懂。我们也拿他们没办法,只能做说服工作。”社区内在收物业费期间还流传业主委员会成员拿了高工资的谣言(业委会成员不拿工资)。但因为社区内人们经常接触,且业主委员会成员多是行政事业单位人员和私企老板,这些人都比较富裕,有的还主动捐款到社区———最高者捐了3000元,工作得到了绝大多数人的认可,加上账目完全公开,居委会出来辟谣后,谣言很快停息。其实,业主只要一算收入与支出就知道谣言的虚伪性,这也是谣言终止的重要原因。这些事情的严重性在于,少数人的行为打击了业主委员会成员的积极性,很多成员主动退出业主委员会。另外,由于少部分业主不交物业费,又带动了部分持怀疑态度的业主不交,剩下的业主委员会成员多次上门也没有效果。笔者也尝试访谈一些未交物业费的业主,有的转移话题而言他,有的说社区管理没有达到自己的要求,还有的把邻里纠纷作为不交物业费的理由,更多的是对笔者恶语相向,认为多管闲事。很多人在批评业主委员会的时候没有建设性意见,只是一味地指责业主委员会这里做的不好,那里做的不理想,当笔者追问那应该怎么办时,有人却回答,他知道怎么办,他也会去当业主委员会成员!
  实际上,有很多不交物业费的业主当时也参加了业主委员会成立的投票,参与社区规则的讨论与制定,但发现规则对自己不利时,就千方百计地反对,甚至破坏规则,出尔反尔。在大量这种低公共精神又不惧怕道德舆论的居民的阻碍下,业主委员会无法主持正义,整个社区用愿意交物业费的业主交的物业费维持了半年,被迫停止,最后又回到社区公共卫生由居委会协调环卫部门负责的情形。由于社区居民公民公共意识的缺乏,自治能力又不足,没有足够强制力保证规则实施,社区处于“失治”状态。

  (三)政府保护性功能下的自治

  2011年春节期间,由于社区无保安,住户接连被偷,又引起了广大业主的应激反应,很多人又自发地聚焦在社区门口呼吁要重新成立业主委员会,同时更多的人将矛盾针对那些没交或拒绝交物业费的业主,有的甚至提出将垃圾直接堆放到那些人的家门口。在这种情况下,又有些热心业主自动站出来竞选业主委员会成员,业主委员会成立后,他们第一件事就是请城管拆除了社区内一楼住房违章建筑,限期清除社区内业主养的鸡鸭等,重新清理占有公共绿地种的菜,请园林公司重新绿化社区。第二件事就是在征收物业费前提出,将给不交物业费的业主家贴上封条,同时,也邀请了辖区民警来帮助征收工作。这些措施显然十分有效,物业费又重新回到治理状态。协助收物业费的派出所张副所长说:“我们片区民警也有考核指标,辖区治安状况也要受上级考核,所以我们也想帮他们搞好,但不交物业费我们也不好上纲上线,很难有什么依据(处罚),但来了总是有威慑的,业主委员会成员在做工作时说不交钱的以后派出所和居委会不帮他们办各种证件,说实话,这不符合规定,但我们不表态,他们(不交物业费的业)也总有点怕的。”一些在一起议论的居民也说“:有些人就是贱,就是要用野蛮手段,用黑社会他们就会乖乖地交,这也是大家的事,一只老鼠打破一锅羹。
  跟他们做工作是对牛弹琴,其实只要说家里穷不交我们也会理解,没钱也要话安置(即用好话说,好言语对待收钱的人),特别是有些有钱的都不交,每天少抽一包烟物业费就有了。”虽然有些居民说用黑社会手段是有些过分且属非法手段,但也确实说明合法的暴力的必要性。在生活中我们常见的现象是,在社会管理方面,没有政府强制力主持正义的地方,一定有采取暴力手段的黑社会来建立“秩序”。由于新成立的业主委员会借助片区民警和城管部门采取了更加强硬的手段,同时密切和居委会以及城管部门合作,也多次请辖区民警来帮助征收物业费,协调社区公共矛盾,目前,社区自治运转良好。

  四、案例讨论

  (一)居委会、物业公司与业主委员会的相互依赖关系

  居委会、物业公司和业主委员会三者并不是完全对立关系,也有相互依赖的一面。居委会本质上是居民自我教育、自我组织和自我服务的组织,但基层政府出于种种考虑,将居委会变成了其下属机构。就产生形式而言,都由居民选举产生的居民委员会和业主委员会发生冲突,居委会成员害怕在居民选举过程中被业主委员会的成员所取代,自然会有抑制业主委员会的动机,但吊诡的是,业主委员会无法正常产生的社区,居委会与居民的关系也非常疏离,甚至对抗,工作也不好开展。反过来,业主委员会能良好运作的社区,居委会的工作也容易开展。
  物业公司与业主及其委员会在利益上是有争执,但作为商业公司,不但要注意企业形象,而且为了自己的利益也需要业主委员会的帮助,因为没有业主委员会的配合,物业管理工作也将面临困难,且不说业主委员会有解雇和选聘物业公司的权力,就是业主委员会要解决公共领域纠纷,也要依赖物业公司,比如养鸡养宠物和噪音扰民问题等,虽然物业公司没有执法权,会显得力不从心,但为了社区公共利益,有物业公司比没有要好。
  那么,在居委会和物业公司不能惩处社区公共领域中的居民自治的违规者,无法协调居民自治中的内部矛盾的情况下,显然,必须依赖公民素养,要求他们相互妥协,理性地解决问题并达成共识。如果自身无法处理争端,引入公权的强制力十分必要,比如,依赖于有执法权的公权部门,城管拆社区内违章建筑和处理养宠物、养鸡问题,民警协调噪音扰民,用强力解决公民自治中违规者,向法院起诉不交物业的业主等,从而保证社区公共秩序。

  (二)公民素养是城市社区自治的灵魂

  公民自治知识、自治能力和公民精神对社区自治具有基础性作用,但由于我国传统文化及长期以来封建制度的影响,我国公民对政府有信赖思想,希望事事靠政府解决,由此带来了公民精神的缺乏,这是对社区自治构成最大的障碍。张静认为,我国的家庭主义原则无法推演出公共性规则,形成公共社会。
  李友梅也认为,我国传统社会内生的“差序格局”阻碍公共性形成。改革开放后,我国公民权利意识在增长,这本是好事,但人们却只注重权利,忽视了自己的社会责任,形成了“无公德的个人”。阎云翔认为中国缺乏文化民主,在古典个人主义和政治自由主义等西欧个体化的前提,在这个意义上,中国的个体化进程依然停留在第一次现代性解放的政治阶段。
  可见,理性平衡个人自由与公共秩序、个人权利与公共利益、个人权利与公共责任仍然是我国公民亟待提高的素养。现实中,我国很多公民在社区自治中的表现是,对自己有利的规则就支持,不管是否损害了其他人的利益或公共利益;对自己不利的规则,哪怕再有利于公共利益,都不会遵守,甚至还千方百计地破坏,不顾这个规则是经过少数服从多数的正当程序制定的。因此,社区自治中常常有些规则对公共利益有利,在没有政府强制力支持下,最后都归于执行失败,导致社区自治无法进行而“失治”。真正理性的公民应该是,只要公共规则是由居民民主方式产生,经少数服从多数通过,即使结果对自己不利也会服从。更不会在法律、规则范围之外进行破坏,使社会团结无法持续,社区团结不复存在。

  (三)政府保护性功能是城市社区自治秩序的强力保证

  在任何自治组织中,如果缺乏对违规者的惩戒,组织目标将无法实现,甚至组织也无法存在下去。奥尔森在论述搭便车问题时,也提出了监督和负向激励(处罚)的重要性。我国学者在研究自治组织时无意中也提到了有效惩罚的必要性。符平在论述惠镇石料场从失序走向有序过程中,惠镇石灰岩开发协会就是通过镇政府控制爆破材料(炸药)和经济处罚两种方式处罚不遵守协会规则的会员。
  可以说,没有处罚措施协会规则将无法落实,所以政府强制力作后盾对会员遵守规则起到了重要作用。在美国,联邦政府与地方政府通过法律、行政命令来规范社区内各利益团体、企业和个人行为,有的法律特别细———称为皮毛法,从居民日常纠纷到社区公共利益无所不包,政府也能保证这些规则的有效执行。
  因此,政府保护性功能体现在社区自治中规则的制定并保证实施,维护社会秩序。
  因此,本文认为要实现社区自治的完整框架应该是:市场(物业公司)要健全机制,与社区利益分配明确;在社会上要求公民形成道德共识和公共规则,社会形成舆论压力,公民应具备公民素养;政府和居委会履行公共职能(提供公共产品和制定社区自治法律等)、保护性功能,杜绝不正当干预。

  五、结语

  通过新生代农民工与城市居民共同组成的商品房社区的自治研究,本文原来的意图是在说明,不同价值观群体居住在一起引发的社区自治问题,并试图从新生代农民工城市融入角度提出建议,但后来的调查发现,虽然新生代农民工缺乏在社区自治需要的公民素养,但社区自治需要的公民素养的缺乏在城市居民中间也是非常普遍的。
  所以,本文提出了公民素养和政府的保护性功能框架解释业主缺乏公民素养而导致的自治困境,同时认为社区业主维权是社区居民自治的一种特殊状态,最多是一种争取自治的过程,不足以说明社区居民公民性的增长或公民社会的形成。基层政府和居委会干预,物业公司干扰并不是社区自治最大或惟一障碍,道德和社会舆论压力对社区自治的贡献也是有限度的,决定社区自治的主要因素中还包括政府的保护性功能和公民素养,几个因素相互协调,才能实现城市社区的良好自治。
  公民素养对社区自治是精神基础或灵魂。没有公民素养,社区自治难以形成。目前,不管是城市公民和农村公民实际上有参与规则的愿望,有时为了利益也会积极参与其中,特别是参与社区规则的讨论与制定,但是,他们一旦发现规则对自己不利或不遵守有利可图后,就千方百计地反对,甚至不择手段地破坏,这几乎成为我国公民公共生活的一种常态。从其他研究者对农村公共物品的研究也可以看出这种问题。我国公民常常对规则缺乏最基本的敬畏精神,对不同观念缺乏基本的尊重,对待个人利益和公共利益、个人权利与公共规则的矛盾常常偏向于个人权利和利益,忽略了个人责任与担当。而有什么样的公民就有什么样的社区自治,只有公民的自治能力、自治知识和理性宽容的公民精神都得到提高的前提下,真正的社区自治才能形成。当务之急是要普及自治知识,提升公民精神和提高公民自治能力,让公民在社区民主中不断得到锻炼。
  政府保护性功能是城市社区自治的强力保证。它可以有效保护社区自治的顺利进行,是社区公共秩序的保障。因为在社区自治中,总存在一些搭便车者、公共秩序破坏者以及观念上无法调和的冲突者,要保证公共规则的执行都离不开政府的惩戒功能。仅靠道德维持的秩序缺乏坚实基础,没有强制力保证的规则是一纸空文。在提倡道德、自律等背景下,社区自治一定要建立各种制度并用强制力作后盾。否则,社区自治会由于少部分的违规者而“失治”。有个值得注意的问题是,持国家与社区关系视角的学者看到了二者相互对立的一面也没有错,主要原因是国家在社区自治的地方干预太多,而在需要政府执行公共规则和保证规则达成的地方却缺位———这是目前社区自治中的常态,政府回归规则制定与公正执行势在必行。
  住房市场秩序规范是社区自治的物质支撑。虽然目前人们在社会自治方面对物业公司的评价多是负面的,但不可否认的是,没有物业公司对社区物质环境的维护以及对物业费用的征收,不能说社区自治无法维持,但可以说社区自治不能良好进行,物业公司对社区自治也许会起消极作用,但确实可以避免更坏的结果。为了避免物业公司的消极作用,业主委员会可以与物业公司达成协议,明确各自利益的分配,权责界限明确。物业公司有配合业主自治的义务,业主及业主委员会也有配合物业公司工作的责任。
  也就是说,城市社区自治要运转良好形成良序,离不开政府和居委会、小区物业公司和业主(委员会)三者的相互配合与协调。社区自治需要政府负责制定相关法律法规,公正地执行公民达成的规则,切实履行政府的保护性功能,杜绝直接干预社区自治事件;公民素养高是促进城市社区自治实现的重要条件,高素养的公民可以理性地解决社区内部矛盾,协调各自利益,善于处理社区纠纷与争端,对公共领域内的规则有敬畏之心,在公共领域内只要符合公共利益,对经公众民主程序达成的规则,不管是否损害到自己的利益都会忠实地遵守;住房市场中物业公司对社区自治起物质性基础作用,可以配合社区自治,为社区自治提供物质基础,对社区秩序的维持的作用不可忽视,重要的是合理界定物业公司与业主权益,明确各自的权责。
  最后,研究结论对农村自治和公民社会的构建也有参考意义。目前我国农村常常由于少数人的反对意见或搭便车,导致农村居民在公共事务上无法达成共识,社区公共行动无法形成,无法有效提供公共物品和公共服务。而另一方面,村委会又不能采取强制手段使社区自治常常陷入困境,有的甚至被黑社会控制。究其实质,首先与农村居民缺乏公民自治素养的要求有关;其次,在农村仅依靠道德和舆论谴责已经没有什么实质约束力的情况下,与社区秩序缺乏政府强制力对那些恶意违规者或不服从经公共程序制定的规则的人进行惩戒有关。推广开来,在公民社会构建中,人们担忧中国如果走民主化道路也会像有些国家一样陷入动荡。从本文的研究来看,这种担忧是有道理的。因为我国公民素养还无法应对那些复杂局面,仅靠少数有公民素养的中产阶级是无能为力的。提高公民素养可以为社区自治和公民社会打下坚实基础,政府提供保护性功能可以保证代表公共意愿的公共规则有效执行和落实。因此,国家从管控体制过渡为自治体制,在实践中锻炼和培养公民素养非常重要。

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