社会服务专业能力在社会治理中的功能

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论文摘要

  当前中国社会处于深刻转型时期,社会矛盾复杂。中国共产党十八届三中全会提出“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会加强活力,提高社会治理水平”.这是党的文件中第一次提出社会治理,以社会治理代替了以往的社会管理。表明党在构建和谐社会的理念、方法上的更新。社会管理概念强调国家从上而下的管理,而社会治理强调国家政府与社会多主体管理社会公共事务的过程(向春玲,2013)。因此,社会治理的提法更适应现实与社会加强的需要。创新社会治理,是治理现代化的需要也是构建和谐社会的迫切要求。在笔者看来,社会治理的创新首先要提高社会自我管理、自我服务的能力,同时要强调通过社会服务从深层次上化解社会矛盾以及要提高社会治理的合理性与合法性,而社会工作以其专业能力、专业方法及专业价值观能在社会治理创新中发挥重要作用。
  
  一、加强社会工作与提高社会自我管理能力
  
  国家、市场与社会是现代社会系统里面的三个子系统,各自有其边界,也有各自的权限范围。十八届三中全会决定提出,要“正确处理政府与社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”.这表明社会治理创新的一个方向即是提升社会自我管理、自我服务的能力。

  传统的社会管理当中,政府职能基本覆盖了社会事务的各个方面,政府是全能主义政府而社会则非常弱小,这导致政府处处要负责。而事实上诸多公共事务政府既无力去管,也没必要去管。政府对公共事务的过度参与,一方面导致社会的萎缩,政府职能的膨胀,同时使社会管理失效。近几年,在各地频频发生群体性事件,仔细去分析很多事件的发生跟政府没有直接关系,比如一些农民工欠薪事件,主要应该是企业与工人之间的关系,但是到最后是工人去堵政府机关的大门,变成了政府与工人之间的矛盾。尤其是西部地区,很多环保问题、社会治安问题、经济发展问题等等引起的群体性事件最后矛头都对准政府,政府成为发泄愤怒的对象。比如2008年“6·28”贵州省瓮安事件,一起社会治安事件,最后成为县政府、县委被烧的恶性群体性事件。这些以政府为诉求对象的群体性事件的发生原因当然是复杂的,也各有其特殊性,但是有一个共同的深层次原因是政府职能过于膨胀,社会缺乏自治能力,诸多矛盾都寄希望于政府来解决,而政府的能力又是有限的,导致社会管理的失序。西部地区地方政府为了实现超越式加强,不但要提供社会服务、社会管理而且要参与经济建设,而社会建设却没有跟上。政府对社会进行管理,面对的是原子化的个体,而不是各自发育良好的社会组织,因此,社会管理的效果就大打折扣。政府对社会的管理失效反过来又导致政府失信于民众,形成一种恶性循环。

  从历史的视角来看,扩大社会自我治理空间也显得非常紧迫。在中国古代社会里,县以下是地方自治的,国家很少参与地方事务。在国家与个人之间有一个地方乡绅阶层,文化人、退休官员等构成这一阶层,这一阶层上传下达,同时管理地方社会公共事务。而且传统社会是熟人社会,乡风民俗、伦理常规对人的约束是很强的,因此传统社会的基本秩序是有保障的。也有学者认为,在古代中国,八种“社会”构成国家与个人之间的社会,它们包括血缘社会、宗教社会、江湖社会、职业社会、商业社会、政治社会、学术社会、地缘社会等等(范仲信,2007)。很多民间纠纷矛盾都在血缘社会、江湖社会当中直接被解决,留给国家的已经很少,这也是为什么当时政府衙门人数极少的原因。比如一般的邻里矛盾、婚姻纠纷、社会治安事件等等都在血缘社会里由宗族的族老按照族规给有效地摆平了,根本不会到衙门以诉讼的形式解决。新中国成立以后,开创了计划经济时代,中国逐渐形成单位制社会与集体制社会。社会成员都属于某个单位或某个公社集体。单位与集体由于掌握了大部分资源,对成员的社会管理相对有效。改革开放以后,单位制逐渐不复存在,集体也逐渐解体。现代社会的各种社会组织也没有能很快的生长,社会日益“原子化”,因此政府的社会管理越来越力不从心。

  现代社会相比传统社会更为复杂、有更多风险、有更多不确定性,这种复杂性来源于市场经济的加强、科学技术的加强以及大众消费社会的出现等等(孙立平,2011)。尤其网络时代的来临,使社会治理更加复杂化。其复杂性表现为社会结构的分化、社会利益的分化以及个体个性的张扬和对权利主张的显性化。政府是有限的,政府的理性能力和行动能力都是有限的。因此国家的社会管理必定是有所为有所不为,应该把由市场管的事务交给市场去管,把该由社会管的交给社会,划清彼此的权限边界。社会治理包括国家的社会管理和社会自我管理。目前的问题是国家管得太多,社会的自治空间太小和自治能力太弱。国家应该给社会让渡空间,培育社会的自治能力。而社会是由社会组织构成的。因此,应该大力培育社会组织,赋予社会组织更多的权力实现社会的自我管理。

  社会工作基于其专业能力与专业价值观可以助推社会组织的加强及社会自我治理能力的加强。首先,社会工作机构本身就是社会组织。各类社会工作机构从事各种社会服务工作,发挥着重要的社会治理功能。比如一些为特殊人员提供服务的社会工作组织,社区矫正工作站,吸毒人员回归社会服务机构,网瘾患者帮助机构,残疾人服务工作站等等。还有家庭服务机构,企业社工组织,扶贫组织及其他慈善组织和社会服务组织等等。这些社会工作组织在消解社会矛盾,帮助弱势群体提高能力等方面发挥了重要作用。另外,传统的人民团体,如妇联、工会、共青团组织等等,这些团体属于行政性社会工作的一部分,是我国传统的非专业社会工作机构,它们同样在社会治理中起到重要作用。当然,与专业社会工作组织相比,它们属于体制内,跟政府联系紧密。如果从加强社会自治的角度来看有必要进行某种改革,使他们成为社会独立的一部分。

  其次,社会工作可以在培育、管理社会组织方面发挥重要作用。社会工作者在小组工作中,把同一境况的或不同类型但是彼此有关联的人们组织在一起共同解决问题,使人们加强联系,互帮互助,增强自身的能力。在社区工作中,社会工作者帮助社区成员成立各种组织,包括兴趣小组、行业加强组织、维权组织等等,这些组织丰富了人们的社会联系,增加了社区的社会资本。在城市社区,社会工作者和志愿者作为骨干去推动诸如社区便民服务中心、社区综合服务中心、老年人活动中心等组织的成立和维持。在欠发达地区的农村社区,一些社会工作者帮助成立互助协会。在这些乡村,大量的青壮年外出打工,剩下留守儿童与老人,留守儿童与老人的照顾是一个问题,社会工作推动成立互助协会,让留下的青壮年为村里老人与留守儿童在必要的时候提供照顾,互助协会则给其一定的报酬,外出农民则每户凑一笔数额很少的钱作为互助协会的基金。这样既解除了外出农民的后顾之忧,解决了留守儿童和老人被疏于看护之困,同时也为留下来的农民带来一笔经济收入(曾家达,2006)。 因此,社会工作者的工作大大促进了社区的自我管理能力和自我服务能力,大大增加了社区的福利。

  社会自我管理能力提高与空间的扩大会给社会工作发展带来更大的舞台,同时,社会工作的发展也会极大提高社会自我管理的能力,改善社会治理的质量。在社会工作机构的加强和社会工作促进其他社会组织加强的过程中,政府是不能缺场的。政府应该为社会工作的加强和社会组织的加强提供政策资源和物质资源。政府同社会工作机构一起帮助孵化社会组织,改变过去把社会组织作为政府对立者的观念。政府培育社会组织以助其生长和加强,也同时培育了社会组织对政府的亲善性。在这个层面上,政府与社会的关系不是对立而是合作与互补的,这也是社会治理创新所要达到的目标。

  二、加强社会工作与化解社会矛盾
  
  从社会学的角度看,社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及加强社会建设的各个环节,进行组织、协调、服务、监督和控制的过程(郑杭生,2006)。但是传统的社会管理只有监督和控制,难看到服务。有学者提出,在统治型社会治理模式中,秩序是核心价值,在管理型的社会治理模式中公平与效率是核心价值,在服务型社会治理模式中,服务是其核心价值。管理型社会治理模式虽然以公平与效率作为其价值,但是公平与效率永远处在矛盾和冲突之中,只有服务型社会治理模式突出服务的核心价值,把公平与效率置于价值体系的次一层级的结构之中时,公平与效率的问题才会真正的解决(张康之,2003)。

  在中国,社会管理容易被操作为“维稳”,维持社会秩序,不出乱子。由于这种思维和意识的存在,社会治理行动常常被扭曲。结果是越“维稳”社会越不稳,社会因此处于不安当中,政府官员们也时怀恐惧,疲于奔命。在很多地方,拆迁、拖欠工资、社会保障不到位、环境污染等问题引起群众上访,政府官员千方百计堵截,采取各种方式进行压制,结果要么引发群体性事件,要么有人上演跳楼秀。这些都是把控制、压制作为社会管理手段的结果。近几年发生多起恶性事件,事件发生的原因值得反思。2013年,厦门发生“6·8”公交爆炸惨案。事件的起因是犯罪嫌疑人陈水总由于低保被取消,多次上访无果,最后制造爆炸案来报复社会。2010年,福建、广西、江苏等地接连发生校园凶案,其实几名罪犯都处于无业状态,生活没有着落。人们在谴责罪犯凶残、毫无人性的同时,其实也应该反思社会治理的方式。对于罪犯陈水总,当地相关部门和社会组织为什么不能提供个性化的服务?服务至少可以包括两个方面,一是清楚解释低保的条件,即使不符合低保条件也应进行其他社会救助,缓解其生存压力;二是进行心理疏导,舒缓其心中冤屈,如果是心理扭曲,则对其进行心理治疗,改变其心理认知。同样,对于那几起校园凶案的发生,人们把原因归于心理扭曲和经济困难。心理扭曲需要提供心理疏导、心理治疗服务,经济困难则应通过社会救助等给予一定的保障。通过社会治理的服务虽不能杜绝惨案的发生,但至少可以减少其发生,从而增加社会和谐的因素。有学者在对2011年河南“性奴案”研究时发现,人们对防止类似案件的发生主流的对策是“扫黄”,要求政府强力部门加强对相关场所的控制,而很少去思考如何对小姐这些边缘群体提供健康、安全等服务以保护其权益(黄盈盈、潘绥铭,2012)。这也说明传统社会管理的重管理与控制的思维习惯对人们的影响。

  社会治理创新就是要从强调管理和控制转向强调提供社会服务。强调服务的社会治理致力于提高社会成员的福利,提高其幸福指数。通过社会服务让每一个深处困境的人看到希望,让饥寒交迫的人得到温饱。通过社会服务让每个社会成员看到成功的机会,让每个社会成员感受到体面和尊严。当社会治理疏远暴力与强制转向强调服务,才能实现“善治”,才有真正的秩序与和谐,也才有公平与效率。社会治理中的服务既包括基于社会政策实施的宏观层次的服务也包括人性化、个性化服务。社会政策提供了服务的基本框架,但是社会政策中的社会成员还只是类别化、模糊化的人,同一类型的社会成员也存在巨大的差异性。我们的社会服务还需要看到具体化、个性化的人,而不是把人贴上某一类别的标签,简单化处理。

  社会工作是基于利他主义为社会成员提供社会服务的职业。因此,社会工作必定能在以强调服务的社会治理中发挥举足轻重的作用。社会工作者以助人自助,以尊重人、个别化、案主自决作为自己的价值观,社会工作者接纳案主,站在案主的立场去理解案主,尊重案主,为案主赋权,为他链接资源,使案主走出困境,加强自我。社会工作实施社会政策,把社会政策从文本变为现实,也为社会成员提供个性化服务。社会工作为残疾人、失业者、孤寡老人等弱势人群提供服务,帮助他们走出困境。为吸毒人员、网瘾者、社区矫正人员、刑满释放人员等特殊人群提供服务,帮助他们回归社会,融入社会,获得自身的加强,也消除社会的安全隐患。社会工作为失足妇女、流浪者等社会边缘人群提供服务,倾听他们的声音,为他们发现资源,恢复尊严,免遭侵害提供帮助。社会工作在转型期的农村为留守儿童、留守老人提供服务,为他们提供心理疏导与日常照顾。社会工作也通过在婚姻家庭等方面提供服务,为家庭和谐与其他社会关系和谐提供支持。在社区加强中,社会工作者可以推动社区组织的产生与加强,增加社区社会资本,促进社区的团结与加强。强调服务的社会治理模式才可能使社会实现“善治”.社会工作者通过他们的专业性社会服务可以从深层次上改善社会关系,化解社会矛盾,促进社会和谐。

  三、加强社会工作与增强社会治理的合法性
  
  传统的社会管理常常是自上而下的管理。在这种管理中,被管理者既无权参与决策,也无权参与管理的实施过程。在针对失足妇女这种边缘人群的管理时,有学者提出,社会在治理对象缺场的情况下,在完全不了解群体的生存状况、喜怒哀乐,也不了解被治理者主体感受的情况下就自上而下地去控制他们甚至清理他们,这种把边缘人群完全“他者化”的强者心态是非常可怕的,不但不能实现善治及巧治而且根本上会损害构建和谐社会的根本目标(黄盈盈、潘绥铭,2012)。同样,在反贫困领域也是如此,比如一些在深山的游猎民族原本过着悠闲的生活,地方政府出于善意要求他们下山,对他们进行移民扶贫。但当他们搬迁到山下时,虽然物质生活比以前似乎富裕了些,但是他们觉得失去了生活原有的乐趣,要求回到原来的生活。移民失败的案例很多是移民的意见没有被聆听或充分考虑的结果。另外,当今许多群体性事件发生的原因,很多是因为利益的各方,尤其是管理者与被管理者缺乏应有的沟通与协商,各方当事人的需要不能被彼此理解,最后利益不能得到协调,冲突因此而起。

  社会治理创新要改变传统的被治理者缺场的管理为协商治理。协商治理就是指在公共事务的管理中,公民经特定的协商程序,通过自由、平等的对话、讨论、辩证以及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与进而在公共决策中发挥重要作用的治理方式(张敏,2012)。协商治理是一种协商民主影响下的治理实践,是一种新近加强起来的颇具潜力的治理模式。在协商治理中社会治理的各方的意见都要能被听到,各方的需要都能被充分了解。在各方充分参与的情况下,一个决策才能是理性的和可接受的,各方的利益才能得到协调。因为任何政府与组织都只有有限理性,协商治理能最大限度的避免决策地失灵。协商治理改变了过去只有精英、强势群体或者针对少数人的多数群体单方做出决策的弊端。因此协商治理至少具有两个优势,一是治理或管制的合理性与合法性有所保障,政府或组织的责任也会因而减轻,二是治理决策更容易被治理各方接受,因为他们的需要已经被聆听,被适当考虑。协商治理强调各方平等、理性地参与,它是一种非常有效的治理模式。但是,在现实生活中,我们只能看到精英、强势群体、政府部门能一起协商,普通人、边缘群体、弱势群体很难作为平等一方参与协商。因此,协商治理本身需要路径与条件。而社会工作在推动协商治理中可发挥重要作用。

  首先,社会工作可以推动组织的成立与加强,社会成员以组织化力量参与协商治理。就像当前很多社区中,社会工作者推动成立了诸多兴趣小组、行业加强组织、维权组织等等。组织比个人更有力量,这些组织在各种关系到自身利益的博弈中能参与协商,他们的声音能够得到应有的重视。比如在社区拆迁中,社区组织可以跟政府、开发商一起坐下来协商以平衡各方利益。

  其次,社会工作本身体现了协商治理的理念,成为协商治理的一部分。社会工作秉承助人自助、案主自决原则,评估案主的需要,分析案主的资源所在,让案主自己找到解决问题的方法,而不是替案主选择,充分体现了案主的主体性。社会工作者认为每一人都是值得尊重的,把案主当做平等的人,站在案主的立场去理解他,帮助案主提高能力,使其实现自我加强。如,在企业社会工作中,社会工作者充分了解员工的困惑、需求,为有需要的人提供心理疏导,缓解工厂生活的压力,向厂方传达员工的想法,使厂方与员工彼此沟通,达到互相理解,从而促进工厂社会关系的和谐。在戒毒人员社会回归中,社会工作者利用优势视角,帮助案主找到自身的长处,而不是聚焦于艰难的处境,使他通过自己的努力,赢得自我认同和社会认同,再次融入社会。同样,在诸如包括失足妇女在内的边缘人群的社会工作中,通过聆听她们的声音,理解她们的生存状况,为她们争取资源,帮助她们自我成长与自我保护,而不是像传统社会管理对她们进行管制与控制,把她们推入社会边缘。社会工作正是体现协商治理的精神,赋予工作对象以主体性,使他们平等、理性地参与,因而能取得好的效果。

  最后,社会工作者通过政策倡导参与协商治理。社会工作者既提供社会服务也要进行研究。他们在与案主的互动中了解案主的生存状况和存在的问题。社会工作的系统理论告诉我们个人是社会的一部分,个人困扰与社会环境是息息相关的。许多贫困者、边缘人群的不利处境既可能有个人的原因也有社会的原因。社会工作者实施社会政策的时候,可能会发现现有社会政策的不当或制度的不公。因此,社会工作者要为案主“增权”,要求改变现有的制度或政策。通过政策倡导去促进政府或相关组织改变现有的措施。社会工作者甚至可以组织社会运动引起大众和政府关注而改变现有的制度环境。虽然在短期内可能破坏了秩序,但是从长期来看则有利于促进社会的和谐。因此,社会工作体现了协商治理的精神,会大大提高社会治理的合理性与合法性。

  四、小结与讨论
  
  在社会矛盾日益复杂的转型时期,党的十八届三中全会决定提出要创新社会治理,实现治理现代化,既回应了现实的迫切需要,也表明党治理理念的变化。创新社会治理要求改变传统的社会管理中政府的大包大揽而扩大社会自我管理空间与自我管理能力。政府无力也没有必要去管理所有公共事务,政府应该缩小自身权限扩大社会的自治空间,把应该由社会管的交给社会。当然,扩大社会自我管理并不意味政府对公共事务就撒手不管,而是实现政府、社会、民众多主体共同进行社会治理。在社会组织还没有充分加强之前,政府还应该推动社会组织的成长和加强,使社会不断提高自我治理的能力。同时,社会治理创新也需要改变过去社会管理当中强调管理与控制的方式,而应该把提供社会服务放在重要位置。强调社会服务,把为社会成员谋福利,使每个社会成员分享社会进步带来的利益作为出发点,这样的社会治理才能带来秩序和公平正义,才能达到“善治”.另外,要想达到“善治”,必须使治理各方平等、理性地参与治理决策、实施的过程当中。只有各方意见得到尊重,尤其是弱势群体的声音被重视,社会治理的合理性与合法性才有保障,治理也才能被各方接受,利益才能得到协调,矛盾才能被消解。

  由于社会工作有其特有的专业能力与价值观,它能在社会治理创新中发挥重要作用。它通过科学方法、专业技能提供社会服务可以提高社会自我管理、自我服务能力,也通过它的专业服务从深层次上化解社会矛盾,促进社会成员福利增长,它也通过专业活动使各方意见尤其是弱势群体的声音被聆听。在当前,社会工作的加强还处于起步阶段,要发挥它在社会治理当中的功能还需要多方努力。社会工作作为外来事务需要本土化,融入中国的“环境”,从而使其理论上的功能转化为现实的功能。政府需要通过提供政策资源和物质资源助推其成长。从事社会工作的人们也需要自身提高服务社会的能力。高等院校需要加强研究以及与实际工作更紧密地联系,提高社会工作专业毕业生的培养质量。社会工作者则在实务工作当中不断提高专业能力。这样,随着社会工作的加强,中国社会实现善治就有了更大可能。

  [参考文献]

  [1]范仲信,2007,《健全的纠纷解决机制决定和谐社会》,《北方法学》第 2 期。
  [2]黄盈盈,潘绥铭,2012,《边缘人群的社会治理--河南“性奴案”引发的思考》,《探索与争鸣》第 1 期。
  [3]孙立平,2011,《走向更加积极的社会管理》,《社会学研究》第 4 期。
  [4]向春玲,2013,《从“管理”到“治理”体现执政理念的根本转变》,人民网,
  [5]曾家达,2006,《微光处处:28 位社会工作者的心路历程》,北京:中国社会出版社。
  [6]张康之,2003,《社会治理中的价值》,《国家行政学院学报》,第 5 期。
  [7]张敏,2012,《协商治理及其当前实践:内容、形式未来展望》,《南京社会科学》第 12 期。
  [8]郑杭生,2006,《中国人民大学中国社会发展研究报告 2006--走向更讲治理的社会:社会建设与社会管理》,北京:中国人民大学出版社。

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