辽宁农民工诉讼法律援助制度的建立和发展障碍与完善

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论文摘要

  我国自 1994 年开始建立的法律援助制度,如今经过将近二十年的发展已经逐步走上了法制化、规范化的轨道,成为推进和实现社会平等、保障困难或弱势群体合法权益、促进司法公正、维护社会稳定、推动社会文明进步的一项不可或缺的司法制度之一。其中,农民工诉讼法律援助制度是为农民工诉讼提供法律服务和有效维护农民工合法权益的重要途径。据 2009 年 10 月辽宁省农民工工作联席会议办公室统计数据,全省有农民工379 余万人,其中: 输出 70 余万人,自有加输入约 309万人 ( 省内自有约 175 万人,外省输入约 134 万人) .面对这样一个庞大的社会职业群体,建立和完善辽宁省农民工诉讼法律援助制度,深化农民工诉讼法律援助制度的理论研究,关系辽宁省广大农民工群体的切身利益和合法权益的保障,对于维护社会公平正义、保持辽宁省社会和谐稳定、促进辽宁省城乡协调发展具有重大的现实与理论意义。

  一、辽宁省农民工诉讼法律援助制度的建立和发展现状
  
  近年来,辽宁省三级法律援助机构紧紧围绕辽宁省经济社会发展的大局,十分重视农民工群体合法权益的保障工作,开拓进取,扎实工作,应援尽援,不断丰富和发展农民工诉讼法律援助制度与考核机制,为广大农民工群体平等享受法律资源,维护社会公平正义,建设“和谐辽宁”做出了应有贡献。

  ( 一) 进一步明确和细化各项有关农民工诉讼法律援助制度的政策措施
  在国务院颁布的 《法律援助条例》基础上,辽宁省于2004 年10 月出台了 《辽宁省法律援助实施办法》,并于2004 年12 月1 日开始实施。对法律援助经费预算、减免范围,以及包括农民工在内的申请法律援助对象范围、代理事项、审查程序和期限等做了明确规定。2009 年 3月,辽宁省政府出台了 《辽宁省农民工权益保护规定》,自2009 年5 月 1 日起施行。突出辽宁省农民工就业服务平等化、劳动用工合同文本化和工资保证制度化。2011 年9 月出台了 《2011 年度法律援助工作考核标准》,将法律援助的规范化建设、办案质量和服务水平等三个方面作为考核的主要内容,并首次将当事人满意度计入法援考核成绩。对加强法律援助工作的科学管理,推进法律援助工作规范化、制度化建设,提高法律援助工作质量,更好地维护当事人合法权益起到了积极的推动作用。

  ( 二) 逐步健全农民工诉讼法律援助组织体系
  辽宁省司法厅积极协调,多措并举,组织落实 《辽宁省法律援助实施办法》,逐步健全农民工诉讼法律援助组织网络。全省共建立法律援助机构 115 个,乡镇 ( 街道)工作站1600 个,村 ( 社区) 法律援助工作点 10000 个,社会团体和大专院校等联络部472 个。辽宁省法律援助中心专门成立农民工法律援助工作站,并明确责任制,同时要求各市法援机构也要建立相应的工作机构。其中,在沈阳、大连等农民工比较集中的城市组织建立了多家农民工法律援助工作站,本着 “立足当地、服务当地”的原则,可随时指派工作站律师代理有关农民工诉讼案件。

  ( 三) 建立农民工诉讼法律援助绿色通道机制
  辽宁省司法厅按照 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和辽宁省委、省政府的有关要求,会同相关单位在全省范围内组织开展 “关爱农民工法律援助在行动”主题活动,要求省各级法律援助中心把农民工法律援助作为当前工作重点,简化农民工申请法律援助的程序。对即将超过诉讼时效或仲裁时效的案件,或者因情况紧急,不及时处理有可能引发严重事件的,或者属于涉及人数众多的群体性农民工维权案件,法律援助机构暂不进行经济困难审查,及时受理并指派法律援助人员提供法律援助,事后补办手续。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的农民工,不再审查其经济困难条件。

  截至目前,辽宁省法律援助中心共接待、解答涉及农民工的来访、电访、信访法律援助咨询 3500 余人次,直接受理、指派、承办农民工法律援助案件 860 余起。市、县 ( 区) 两级法律援助机构共接待、解答农民工来访、电访、信访法律援助咨询案件 46500 余人次,指派、承办农民工法律援助案件 9000 余件,有力地维护了农民工的合法权益。

  ( 四) 加强异地协作,降低农民工维权成本
  辽宁省对异地农民工法律援助案件,各级法律援助机构按 《辽宁省法律援助实施办法》的相关规定以及《辽宁省十四个市法律援助协作公约》的相关约定办理,据统计,截至目前,全省共办理异地协作案件 300 余件,节省法律援助办案费用 150 余万元。

  ( 五) 注重农民工法律援助人员队伍建设
  辽宁省法律援助中心强化法律援助队伍的业务培训,积极组织相关从业人员参加司法部举办的农民工法律援助培训班数十人次。同时,动员全体干部到各市举办的农民工法律援助专题培训班授课,实地探讨和交流农民工诉讼法律援助工作的经验及存在的热点、难点问题,提高了农民工法律援助队伍的业务素质。

  ( 六) 加大法律宣传力度,提高农民工依法维权意识
  辽宁省法律援助中心在 “三访”接待过程中,积极向农民工宣传有关法律法规,宣传法律援助制度,发送相关法律宣传资料。同时,组织各市开展专题宣传活动40 余次,增强农民工依法维权意识。

  二、现阶段辽宁省农民工诉讼法律援助的主要困境
  
  近年来,辽宁省委、省政府高度重视农民工问题,在司法部和省司法厅党组的正确领导下,省法律援助中心认真贯彻落实全国法律援助工作会议和全省司法行政工作会议精神,在农民工诉讼法律援助方面做出了一定的成绩。但不可否认,在现行体制下,改革和完善辽宁省农民工法律援助制度,创设新型的农民工诉讼法律援助体系任重而道远。辽宁省现行农民工诉讼法律援助制度还存在很多困境亟待进行深入的理论研究并在实践中不断探索和突破,主要表现在以下几个方面:

  ( 一) 认识困境
  1. 对农民工社会及法律的主体地位认识不足
  农民工是我国城市化进程中形成的特殊群体,其特殊性主要表现为: 第一,现实社会身份的双重性。其初始身份或者根本身份是城乡二元社会结构所决定的农民,生活中直接的外在实际身份却是常年生活在城镇或小城镇,依靠劳动工资收入为主要生活来源,以从事二三产业为主的劳动工人。一定意义上,绝大多数农民工其初始的农民身份已经失去实质法律意义,本质上已经是实实在在的产业工人。第二,农民工常年生活、工作在城市或小城镇,但社会并没有给予他们应有的社会认同与合理的生存空间。实质的产业工人身份,法律也并没有赋予其产业工人所应享有的合理而充分的主体地位和基本利益保障条件。社会对农民工的认识仍然以农民相待,并没有承认他们合法的产业工人地位,仍然是城市或者城镇中实质的边缘和弱势群体。

  2. 对农民工诉讼举证难、法院取证难的要因认识存在偏差
  农民工诉讼举证难是一个普遍存在的事实,现在比较流行的主流观点将农民工诉讼举证难、法院取证难的问题归咎于农民工法律意识淡薄,不与用工单位签订劳动合同,不注重保留证据,从而加大了自身的诉讼风险。

  此观点有一定道理,但并不尽然。农民工学历层次和文化素养普遍较低,法律意识淡薄也就不足为怪,正因为如此,才显得现实中法律援助制度本身及援助对象范围扩大的必要性。况且,学历层次和文化素养高低与法律意识强弱和法律知识能力没有必然联系,学历层次和文化素养高未必法律意识强,掌握法律知识多。农民工不与用工单位签订劳动合同的主要原因绝不是农民工文化素养低和法律意识淡薄、掌握法律知识少,从农民工自身利益角度看,没有哪一个农民工不愿意与用工单位签订劳动合同。关键问题在于用工单位处于买方市场的优势地位,如果农民工执意要求与用工单位签订劳动合同很有可能丧失眼前的劳动就业机会。因而,农民工与用工单位不签劳动合同的原因主要体现在以下三个方面:一是整个社会对农民工群体认识上的偏执,并没有给他们创造一个规范的签订劳动合同的良好社会条件与氛围;二是农民工流动性强,工作岗位随季节变化变动快,形成了双方签订劳动合同的客观性阻碍; 三是用工单位从减轻自身成本和风险出发,主观上对签订劳动合同普遍存在抵触情绪。

  3. 对农民工诉讼法律援助的政府责任认识不足
  农民工是自 20 世纪 80 年代以来,伴随我国工业化、城镇化发展过程而形成的特殊社会职业群体。他们主要来自欠发达的农村,已经脱离或者半脱离了农业生产活动转而从事非农业劳动; 他们接受文化教育的程度普遍较低,在主体地位上处于被雇佣的地位,多雇佣于企业或事业单位,从事繁重而艰苦的劳动和服务行业,劳动工资待遇普遍较低且不稳定; 虽然主要生活在城市,但户籍身份仍然是农民; 现行法律并没有为他们提供充分而健全的相关利益保障制度和机制。现阶段,农民工在我国城市的人缘结构中仍属于被边缘化的实质弱势群体。

  农民工职业群体的特殊性决定了各级政府在解决农民工问题,特别是在农民工诉讼法律援助过程中的重要作用和责任担当。国务院 《法律援助条例》第三条明确规定: “法律援助是政府责任,县以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”国家或者政府有为社会的贫弱群体提供法律援助的义务和责任,同样,社会的贫弱群体依法享有国家或者政府提供法律援助的权利。从辽宁省目前农民工诉讼法律援助工作的实际观察,省内各级政府对农民工诉讼法律援助工作的责任认识不足,主要工作仅着眼于提供一定的财政支持和农民工讨薪方面,对涉及农民工其他诉讼问题欠缺全面的救助保障机制,对农民工诉讼法律援助工作的认识仅限于满足社会维稳的政治需要和诉求层面,没有从全面保障农民工切身利益的高度认识农民工诉讼法律援助工作。在相关农民工诉讼法律援助工作的人力资源保障、组织机构设置、各相应负责部门的协调机制安排和法律监督方面仍重视不够,况且,财政支持也很有限,根本无法满足农民工诉讼法律援助工作的现实需要。

  ( 二) 立法困境
  1. 立法位阶低
  我国现行 《宪法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和 《律师法》等对法律援助问题只是做了概括性的规定,2003 年国务院颁布的 《法律援助条例》标志着现代法律援助制度在我国的确立。关于农民工诉讼法律援助问题并没有全国普遍适用的统一的法律规范文件,主要散见于部门法律、行政法规、部门规章或者地方性法规和政策中。法律援助制度的立法位阶低,内容不全面,各地农民工诉讼法律援助的对象、范围、程序和标准不统一,不利于全面保护农民工的合法权益。

  2. 立法规范不科学
  现行立法针对需要法律援助的困难或弱势群体做了一般性的规定,并没有考虑到农民工职业群体和诉讼的具体法律特点,很多法律规定对于农民工诉讼不具有操作性。主要表现在:

  ( 1) 有些法律规定脱离农民工诉讼的实际。如按照《工伤保险条例》第十八条规定: 提出工伤认定申请,应当提交与用人单位存在劳动关系 ( 包括事实劳动关系) 的证明材料。虽然我国 《劳动法合同法》第十条规定: 建立劳动关系,应当订立书面劳动合同。但现实劳动关系中没有建立完善的保障农民工与用人单位签订劳动合同的条件和制度,况且,农民工流动性强,工作性质随季节变动快,在劳动市场中处于 “买方市场”的劣势地位等特点,决定了农民工与用人单位之间没有劳动合同是比较普遍的现象,导致农民工一旦发生劳动纠纷,因不能提交与用工单位存在劳动关系的有效证明材料而难以进入维权程序。

  ( 2) “仲裁前置”、“一裁两审”等法定原则和制度在农民工诉讼中的法律效果不尽如人意,使农民工诉讼成本过高、诉讼程序形式化,造成农民工恐诉、厌讼心理,直接导致非法暴力等私力救济现象的频频发生。

  农民工诉讼成本主要包括三个方面: 一是时间成本;二是经济成本; 三是精力成本。按照现行劳动争议调解仲裁法的规定: 发生劳动争议,当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的,可以向调解组织申请调解; 不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁; 对仲裁裁决不服的,除本法另有规定的外,可以向人民法院提起诉讼。因此,农民工维权一般可通过与用人单位协商或者申请劳动争议调解组织调解、向劳动争议仲裁委员会申请仲裁、对仲裁结果不满的可以向人民法院提起诉讼等三个有效途径来解决。而劳动争议协商、调解、仲裁等非讼程序是农民工诉讼的前置必经法律程序,只有对仲裁裁决结果不服,才可在法定期限 ( 自收到裁决书之日起 15 日) 内向人民法院提起诉讼。农民工劳动争议从协商到调解再到仲裁,最后到诉讼程序耗时过长,时间成本过高严重影响了农民工通过法定途径解决纠纷的积极性。

  在现行的 “一裁两审”制度下,农民工诉讼可能承担的法定经济成本主要包括仲裁费、诉讼费、伤残等级鉴定费、医疗鉴定费等,如急需医疗费要求申请法院先予执行的,还必须提供财产担保。除了以上法定费用,诉讼当事人还要自己负担食宿费、交通费、误工费等其他费用。就辽宁省现实的农民工诉讼法律援助情况看,可免除的费用一般只限于法律咨询费和律师服务费。从辽宁省农民工诉讼维权的实际过程观察,60 天的仲裁时效和劳动仲裁前置程序以及一裁两审制度,法律形式上看似给予农民工诉讼当事人以充分、平等、公平、全面的法律程式安排与制度保障,但在实际的维权诉讼过程中,对农民工诉讼当事人而言,往往要承受巨大的时间、经济和精力成本,甚至是得不偿失。一方面,接受法律援助的农民工家庭经济状况都是贫困的,农民工的诉讼标的额并不大,与其为诉讼所要支出的成本相比并不相称; 另一方面,诉讼的另一方当事人多为企业组织或单位,其经济实力和利用社会资源能力远超过农民工,巧取用尽法定的所有程序安排,故意人为增加诉讼成本或者耗尽农民工精力,使农民工产生恐诉、厌诉心理。

  所以,上述现行立法规定的制度和原则,是导致农民工通过合法途径维权诉讼成本过高、诉讼程序形式化的直接诱因,其直接的法律后果就是影响了农民工采用合法途径维权的愿望和信心,使法律的权威在农民工诉讼中大打折扣,从诉讼成本与收益相权衡的经济学原理分析,必然导致农民工避开法定形式和程序,采取非讼的维权方式寻求解决纠纷的途径,暴力抗法、暴力维权等现象的频繁上演也就不可避免。

  ( 3) 农民工诉讼
  申请法律援助的法定条件和程序与现实需要不符。现阶段,2003 年国务院颁布的 《法律援助条例》和2006 年国务院下发的 《关于解决农民工问题的法律意见》是对农民工诉讼法律援助的主要法律依据。其中,《法律援助条例》第十条规定了法律援助的对象和范围,该条例将 “经济困难”作为受理法律援助申请的 一个必要条件,当事人若不符合 “经济困难”的标准和条件不能作为法律援助的受理对象,当然也就不能得到相应的法律援助。问题是 “经济困难”这一标准看似很清楚、很明确,但实际上在具体操作中是难以确定和把握的模糊标准,且全国各地区经济发展和生活水平不尽相同,此地的困难标准在彼地很可能就是相当富裕的标准,虽然各省市可根据当地实际经济发展水平灵活把握,但这很可能形成另一种不公平,很多实际经济困难当事人的合法利益被排斥在法律援助的大门之外,尽管在 《关于解决农民工问题的法律意见》中特别要求: “对农民工申请法律援助,要简化程序,快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的,不再审查其经济困难条件。”言外之意,除了申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助,对于其他方面法律援助的申请仍需审查是否符合 “经济困难”这一硬性条件,也还会存在很多切实需要法律援助的当事人反而得不到法律的保护,必然影响人们对法律援助制度的期待与信赖,伤及人们的法律情感,使法律援助制度本应有的社会效果和价值大打折扣。

  同样,现行条例中关于受理法律援助申请范围的规定也存在问题。在现实生活中,农民工需要法律援助的事项除了条例中列举的六项,还有很多其他重要事项需要得到法律援助,如交通事故纠纷、医患纠纷等。虽然条例中规定了各省、自治区、直辖市人民政府可以依据当地情况对其他需要代理事项做补充规定,但是,地方政府真正做出补充规定的很少,且在农民工诉讼法律援助实务中,基本依据的是条例中规定的六项事项规定,严重制约和影响了农民工诉讼法律援助制度的实际效果。

  ( 三) 建制困境
  1. 政府财政支持不足
  国务院 《法律援助条例》第三条规定: “法律援助是政府的责任,县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”经费是法律援助事业得以顺利实施的关键要素,为法律援助事业提供必要的财政支持是各级人民政府义不容辞的责任。从当前辽宁省对法律援助财政支持的实际情况看,与法律援助的实际需求还存在很大缺口。当然,这也是全国普遍存在的,并且亟须解决的现实难题。在法律援助的政府财政支持方面,与国外其他国家相比,我国整体还处于非常低的基准线上。“以 2008 年为例,我国财政拨款 102 亿元用于全国各地诉讼和非诉讼法律援助案件,而美国当年除了刑事法律援助由政府全部出资,联邦政府出资 6 亿美元用于民事法律援助; 英国人均民事法律援助为 32 美元,美国人均民事法律援助为 2. 25 美元,而我国人均法律援助资金不足 0. 2 元。尽管近年来各级政府对法律援助的投入在逐年增加,但当前人均法律援助资金仍然不会超过 0. 4 元”.辽宁省对法律援助的财政支持也基本保持在这一水平线上,法律援助经费的不足严重制约了农民工诉讼法律援助工作的实施。

  2. 农民工诉讼法律援助组织机构和队伍建设无法满足现实需要
  辽宁省现有的农民工诉讼法律援助组织机构主要集中在沈阳、大连等城市,其他城市和地区数量偏少甚至缺失。法律援助工作人员编制配置不规范,相应的制度机制不健全。现有的法律援助工作人员兼职较多,对农民工诉讼法律援助工作认识不足,对相关法律问题分配精力有限,甚至根本就不重视农民工诉讼案件。又由于代理农民工诉讼案件收入少,政府补贴不足,基层法律援助机构经费短缺,法律援助工作人员代理农民工诉讼案件倒贴现象时有发生,严重影响了代理此类案件的积极性,其办案质量也不得而知。

  三、完善现阶段辽宁省农民工诉讼法律援助的主要对策
  
  农民工诉讼法律援助制度是在我国尚处于初步发展阶段的一项新的司法制度,还有许多问题需要在司法实践中不断探索和破解,即需要党中央和国务院的宏观定向与协调,更需要地方各级政府的微观突破和探索。针对上述辽宁省农民工诉讼法律援助制度中存在的主要问题,亟须从以下几个方面进一步完善和发展:

  ( 一) 转变对农民工及其诉讼法律援助问题的传统观念和认识
  1. 转变对农民工身份的认识
  随着我国城镇化规模的不断扩大以及城乡经济一体发展的经济格局全面形成,传统严格意义的城乡二元结构将被打破,会渐渐失去它原有的成色,会有相当一部分农民工不再从事农业生产,常年在某个城市或某些城市间谋求营生或流动就业。农民工群体已经成为社会生活中相对稳定的新的社会阶层构成要素,有相当一部分农民工的日常生活与城市居民没什么区别,特别是现在已进入第二代甚至第三代农民工时代,这些新生代的农民工与第一代的农民工有很大区别。“新生代农民工文化程度普遍较高,能够理解和接受先进的文化”,更习惯于城市里的生活,有比较积极的社会和人生态度,权利意识和平等观念突出。但是,由于户籍上农民身份的限制,他们的很多合法权益保护制度仍按照在原有的农民身份对待,显然是不合时宜的,也是不公平的。他们已不再是原来传统意义上的农民了,应该说他们就是社会产业工人的一部分,整个社会应逐步淡化和取消 “农民工”这一歧视性意识和概念的使用,要求社会应提高和转变对这一部分劳动群体的认识,特别是在法律上首先应当确立同其他社会产业工人一体的社会保障机制。

  2. 强化政府监管责任,营造一个普遍签订和遵守劳动合同,全面保障农民工利益的法治社会环境
  不可否认加强对农民工法制宣传教育的必要性,且属于全民法制教育的范畴,提高农民工群体的法律知识与维权意识是一项长期的、持久的任务。但是,从中国目前的现实出发,解决农民工诉讼举证难和法院取证难的问题,其关键在于缺少一个全面保障农民工利益的法治环境氛围和条件。工作指向的重点不是农民工本身,而在于用工单位。很多用工单位出于买方市场的随众心理和成本的计较,片面认为,农民工工作岗位流动性、季节性强,主观上不愿意签订劳动合同,而农民工在主观上是愿意签订劳动合同的,所以,责任不在受雇用者,而在于雇用者的用人单位。在中国城镇化的过程中,农民工已成为一个新的庞大的就业群体,农民工劳动纠纷及其各方面的权益保障问题已成为我国当前乃至今后相当长的时期内,亟待认真面对和切实解决的普遍而重要的社会及法律问题。从劳动合同而言,各级政府的劳动主管部门应针对各地实际专门起草一个有益于农民工就业和权益保护的格式合同,将与农民工签订劳动合同作为用工单位或部门必须履行的一项法定义务; 成立有关劳动合同签订事宜的专门审查、监督部门,其审查、监督对象主要是各个用工单位或部门,对用工单位或部门签订劳动合同的情况建立备案制度,组织人员进行不定期或定期审查和监督,受理对用工单位或部门违反 《劳动法》拒不履行签订劳动合同义务的举报信息工作等事宜,对违反该项义务的用工单位或部门限期补签,并给予严厉的行政处罚。

  ( 二) 完善立法,降低成本,畅通农民工诉讼法律援助的机制障碍
  完善立法,提高立法层阶,制定有关农民工诉讼法律援助的专门立法,为农民工诉讼法律援助工作提供良好的制度条件是解决农民工诉讼法律援助问题的基本前提。农民工是我国现实社会中的特殊社会群体,城乡二元体制的限制,导致了农民工群体在社会现实中承受各种被歧视的不公平待遇和实质弱势地位。仅就现行 《法律援助条例》所规定的援助条件和范围,对于全面保障农民工利益而言是远远不能满足现实需要的,而且某些规定 ( 如前所述) 反而在一定意义上成为农民工诉讼法律援助的制度障碍,远没有达到 《法律援助条例》制定的初衷,严重影响了法律应有的社会效果。

  在没有关于农民工诉讼法律援助的统一立法之前,辽宁省应该针对当前农民工诉讼法律援助的特点和现实需求,依法制定合理而有效的政策和措施,在法律的框架内,寻求农民工诉讼法律援助工作的创新和突破。

  1. 要扩大农民工诉讼法律援助的受理条件和范围
  针对农民工群体及其诉讼的特殊性,应改变以现行《条例》和 《辽宁省法律援助实施办法》中规定的 “经济困难”为受理标准,应以农民工身份为受理标准,只要关涉农民工切身利益的重要事项,都应给予相应的法律援助。法律援助不应仅仅理解和界定为减免诉讼费用,重心在于 “法律援助”而不是 “经济援助”.对于经济条件较好的农民工可以适当要求其承担必要费用,或者通过其他社会途径解决诉讼费用分担问题; 扩大农民工诉讼法律援助的范围,凡涉及农民工切身重大利益或者涉及人数较多的利益保障时都应纳入法律援助范围之内。

  2. 进一步完善、细化 《辽宁省农民工权益保护规定》等有关农民工权益保障的政策措施,将工作重点转移到认真贯彻落实方面
  制定农民工诉讼法律援助的具体政策固然重要,但如何得到具体贯彻落实所制定的相关政策显得尤为重要。从辽宁省目前的实际情况看,对农民工权益保障的现实需求了解不够充分,包括 《辽宁省农民工权益保护规定》中的有些规定脱离现实,不具有操作性。如 《规定》中的第四条规定: “省、市、县 ( 含县级市、区,下同) 劳动保障、财政、建设、教育、卫生、安全生产监管、人口与计划生育、公安、司法行政等有关行政部门,在各自职责范围内负责农民工权益保护工作。”这些部门对农民工权益保护的具体职责范围到底是什么并不明确,看似都负有职责,现实中谁都没负责,至少负责不到位,容易互相推诿。上述部门对农民工诉讼法律援助工作是否也负有相应的责任和义务, 《规定》中也没有明确,不能不说是一个缺憾。笔者认为,应根据劳动工作性质和行业的不同对农民工进行基本的分类,依据不同行业和工作性质确定不同的诉讼法律援助标准和条件,更具有针对性和可操作性。

  3. 降低诉讼成本是完善农民工诉讼法律援助制度的关键
  如前所述,现行立法中的 “一裁两审制”和仲裁前置程序对于农民工诉讼而言往往既增加了时间和精力成本,又增加了经济成本。严格的法律程序条件并没有发挥其应有的社会法律救济效果,反而制约并影响了农民工积极诉讼的愿望和对法律解决纠纷的信心。从现行法中规定的普通“一裁两审制”和仲裁前置程序从法律现实的实证效果分析来看,并不适合农民工诉讼,更多的时候反而恰恰违背了立法的初衷。克服这种 “二律背反”的法律现象,切实保护农民工合法权益的有效途径在于: 第一,改变对 “一裁两审制”和仲裁前置等基本诉讼程序原则的僵化认识,针对农民工群体的特殊性、复杂性等特点,应允许一定限度内的灵活把握和突破性举措,不能对农民工诉讼的所有问题都一刀切地适用“一裁两审制”和仲裁前置程序,对一些涉及农民工重大人身和财产利益或者社会影响较大的群体利益的诉讼案件可以不经仲裁前置程序而直接向法院提起诉讼,减少诉讼环节。第二,对涉及农民工的劳动争议、医疗事故等案件,适用举证责任倒置原则,由用工单位或者相关部门负责举证; 对有些用工单位恶意滥用诉讼程序的行为,出台相应的惩罚性制裁措施,做出倾向于保护农民工利益的规定。第三,在农民工诉讼过程中,关于财产保全和先予执行问题,对正在接受法律援助的案件,应规定无须提供担保。第四,尽量降低农民工申请法律援助的条件,缩短审批时限,对一般案件要当天审批,当天指派。对涉及人数较多、影响较大的群体性维权案件,应先指派法律服务人员提供相应的法律援助,事后补办相关审批手续。对因公致残、重大交通事故、医疗事故等农民工案件适用优先、从简原则。

  ( 三) 建立以政府为主导,政府与社会、个人相结合的农民工诉讼法律援助长效联动机制
  1. 加大政府财政资金支持力度,拓宽法律援助资金渠道
  政府负有为社会的贫、弱群体提供法律援助的义务,社会的贫、弱群体享有国家提供法律援助的权利。农民工诉讼法律援助是各级政府应尽的责任和义务,也是农民工享有的一项基本权力。辽宁省近年来逐年加大了法律援助工作的财政资金支持力度,截至 2012 年年底,专项经费总额达 1800 万元。但人均法律援助金额还处于相当低的水平线上,而且是针对包括农民工诉讼法律援助在内的整个法律援助工作而言的资金投入,这也当前我国普遍存在并亟待解决的问题。笔者认为,应将农民工诉讼法律援助资金列为专项资金项目纳入省年度财政预算支出范围,并在现有财政资金支持额度的基础上,逐年提高对农民工诉讼法律援助的专项经费额度比例。市、县级政府参照省政府的规定,依据当地的实际情况制定农民工诉讼法律援助专项资金预算制度。

  对农民工诉讼给予法律援助是各级政府应尽的责任,同时,也是整个社会的普遍责任。解决农民工诉讼法律援助的资金问题应动员全省各界、各级组织和个人,通过多种渠道、多种途径共同努力来完成。特别是应在全省范围内建立农民工诉讼法律援助保险或保障基金制度,建立以政府为主导,政府与社会、个人相结合的互动联合机制,妥善解决农民工诉讼法律援助资金问题。

  2. 合理利用互联网资源,构建农民工诉讼法律咨询和法律援助网上服务平台机制
  在网络技术高度发达的信息时代,合理利用互联网资源为有效解决农民工诉讼法律援助工作中存在的问题提供了便利的条件。首先,各级政府对农民工诉讼法律援助资金的预算、发放、管理、监督等各个流动环节都可以通过网络程序设计进行有效的管控和监督。其次,通过互联网平台,由各级司法厅、局,各级法院、公安、检察院以及律师事务所等法律服务组织机构,建立互动统一的农民工诉讼法律咨询和法律援助专项服务平台,既方便为农民工提供相关诉讼法律服务,又可以通过网络教育平台,普及相关法律知识,提高农民工的法律意识和素养; 既可以方便各级法律援助组织和部门之间的沟通与协调,提高法律援助工作的效率,又可以及时公开诉讼信息,提高诉讼透明度,增强农民工对诉讼法律援助的信心和信任。

  3. 建立健全辽宁省农民工诉讼法律援助异地协作机制
  农民工就业工期短,流动性强的特点决定了建立法律援助异地协作机制的必要性。辽宁省近年来在农民工诉讼法律援助异地协作方面进行了积极探索,已经积累了一定的经验,并依据 《辽宁省法律援助实施办法》的相关规定,出台了 《辽宁省十四个市法律援助协作公约》的规定,对省内异地农民工诉讼法律援助案件,提供便利的法律救济通道。据统计,截至 2010 年,全省共办理异地协作案件300 余件,节省法律援助办案费用150余万元。然而,对于省际农民工诉讼法律援助的异地协作工作,现行的国务院 《法律援助条例》中 “没有规定可以适用属人管辖原则,也没有有关异地法律援助的规定,或者法律援助的协作制度规定”.对各省之间异地协作的受案范围、管辖原则、经费保障和协调、异地执行等相关问题都有待于国家的立法完善和各省际司法实践的积极努力和探索。要充分利用网络建设平台,建立辽宁省农民工诉讼法律援助委托制度、协调制度和协助制度等,使辽宁省农民工诉讼法律援助异地协作有完善的法律依据、健全的程序制度和便利、畅通的协作通道。

  4. 进一步充实辽宁省农民工诉讼法律援助队伍资源,完善组织建设
  目前,辽宁省已经形成了以法律援助专职人员、律师、基层法律服务工作者和法律援助志愿者组成的农民工诉讼法律援助队伍,设立了省、市、县 ( 区) 三级政府法律援助机构,同时各级都分别组建了各界法律援助联络站等组织部门,为顺利开展辽宁省农民工诉讼法律援助工作提供了基本的资源配置保障。但是,我们必须清醒地认识到,辽宁省农民工诉讼法律援助工作中的队伍和组织建设还存在很多问题亟待解决: 法律援助队伍的学缘结构、年龄结构、技术水平、人员配置、人员素质等方面还有待进一步规划和完善; 各级法律援助组织机构之间的具体职责范围、职能协调、责任分配、资金管理等方面也有待进一步细化和明确。在人员队伍建设上,应侧重调动现有法律援助人员参与农民工诉讼法律援助的积极性和责任感,集中社会各界力量支持农民工诉讼法律援助工作。特别是法学专业大学生,是一批素质很好的法律服务和法律援助队伍资源,可以将农民工诉讼法律援助工作与法学专业大学生的毕业实习结合起来,既可以补充农民工诉讼法律援助人员的不足、降低法律援助的成本,又可以使法学专业大学生得到实践锻炼的机会,为他们将来步入社会积累工作经验,可谓 “双赢”的事业。

  有效开展农民工诉讼法律援助工作,关涉农民工群体的切身利益,事关辽宁省经济发展和社会和谐、稳定的大局。勇于直面现阶段农民工诉讼法律援助工作中存在的问题,提高认识、锐意创新,完善立法,公正司法,建立健全农民工诉讼法律援助各项制度,调动社会各界力量,全面维护和保障农民工合法权益,改善农民工的生存条件和环境,推动全面建设小康社会进程,是今后辽宁省各项司法工作中的重中之重。

  [参 考 文 献]

  [1]辽宁省关爱农民工子女调研报告[EB/OL].
  [2]辽宁省人力资源和社会保障厅网。  
  [3]叶春花 . 法律援助的经费问题研究[EB/OL].
  [4]许丽英,李明然 . 新生代农民工法律援助机制探析[J]. 学术交流,2005( 5) .
  [5]法制网。
  [6]赵金和 . 浅议农民工法律援助异地协作制度的建设[J]. 特区经济,2010( 3) .

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