红十字会灾害应急体系的构成及其完善

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论文摘要

  0、 引言

  开展应急工作,在自然灾害和突发事件中,对伤病人和其他受害者进行救助是《中国红十字会法》赋予中国红十字会的重要职责。本文以中国红十字会为对象,论述有救灾职能的社会组织的应急体系建设,分析应急体系的架构,指出应急体系的不足,提出加强应急工作的对策建议,为红十字进一步提升救灾应急工作提供智力支持。

  根据核心竞争力理论,任何组织都有长项和短项,只有扬长避短,培育并发挥自己的长项,在自己最擅长的领域展开竞争,才有可能赢得生存与发展的机会。红十字会“大而全”的发展模式不仅使组织失去特色,还严重影响了队伍的专业化建设和服务的专业化水平。因此,红十字会的发展思路必须走专业化的发展路径,突出组织特色。目前政府和众多社会组织搭建的社会救助网络已相对完善,应急服务上存在较大的供给缺口,红十字会应将应急能力打造为核心业务能力,这是个科学合理的战略定位。

  1、 红十字会灾害应急体系的构成

  1. 1 红十字会应急预案

  应急预案是针对可能发生的突发事件预先制定的应急处置方案。若突发事件发生,即按照应急预案进行处置,将事件所造成的后果降至最小,以免发生衍生和次生灾害,最大限度地保护民众的生命财产安全和国家的利益。在 2007 年中国红十字会长沙应急会议之后,将总会的应急预案纳入国家整体预案体系,成为国家应急工作重要组成部分。应急预案是红十字会应急体系建设的基础。

  中国红十字会总会和地方分会都编制自己的应急预案,一个全国性的红十字应急预案网络体系逐步形成,从而使灾害救助工作更加规范化和科学化,保证了救灾工作规范、及时、高效的开展。汶川地震的发生及救援,给各地红十字会结合实际改善预案的机会。汶川地震发生后,四川、陕西等地的红十字会结合当地实际,多次修订应急预案,在灾害救援中发挥了重要作用,进一步完善了红十字会应急预案。

  1. 2 红十字会应急物资储备系统

  (1) 总会备灾中心

  2010 年 10 月 9 日,中国红十字会总会备灾救灾中心在北京顺义区正式揭牌。中心的主要功能是建立全国红十字会系统备灾救灾物资储备体系和信息管理系统,完善备灾救灾物资的采购、收储、分发。这是中国红十字会第一个国家级备灾救灾中心,标志着中国红十字会备灾救灾物资储备网络初步形成。

  总会备灾救灾中心的建立,不仅为实现救灾工作高效运行创造了必要的基础条件,也将为进一步完善红十字会储备救援体系、更加科学有效地应对突发事件提供了重要保证。

  (2) 区域备灾中心

  按照中国大陆地理分布情况,总会分别在杭州、孝感、沈阳、成都、广州、西安建有 6 个区域性备灾救灾中心,并与总会、省级红十字会备灾救灾中心、地(市) 和县级红十字会备灾仓库构成的救灾物资储备库网络体系,大大增强了红十字会的灾害应急能力,加快了红十字会的应急反应速度。

  (3) 地方备灾中心

  2007 年,中国红十字会在自然灾害频发的湖南、江苏、安徽、云南等 13 个省份建立备灾救灾中心,截止 2010 年 10 月,有 20 多个省建立省级红十字会备灾中心,100 多个地市(县) 也建立了备灾库。

  1. 3 应急救援队伍建设

  目前,中国红十字会建立了赈济、供水、大众卫生、搜救、水上、心理等七支救援队伍,这些救援队伍均以红十字志愿者为主。中国红十字会定期组织这些救援队伍的志愿者进行培训和演练。

  (1) 医疗紧急救援队

  红十字医疗机构本身便从事医疗工作,拥有从事救援的专业人才和设备,且红十字在民众中有一定的知名度,能够在需要的时候筹集一切可利用的资源、动员可动员的力量。

  (2) 心理援助服务队

  近年来,灾后心理问题愈益突出,大灾之后对灾民辅以心理援助十分必要和迫切,心理援助成为灾害救助的一个重要组成部分。在平常时日,各地红十字会多成立心理救援队以备不测之需。

  (3) 水上救生和野外搜救队

  水上救生和野外搜救是红十字会应急救援的重要业务。各地红十字会根据所在地的地理位置、地形特点等,相应成立具有地域特点的红十字应急队。临近大海或有大江大河的省市红十字会一般相应成立水上救援队。

  (4) 应急通信服务队

  灾害应急需要畅通的通讯联络,以保障灾害救援时前方之间、前方与后方之间的人员、物资、设备的及时调度和有效配置。

  (5) 大众卫生应急救援队

  水灾、旱灾、地震等灾害发生后,若处置不当、不及时,很容易发生疫病流传现象,引发次生灾害。所以,大众卫生成为灾害应急中的重要一环,组建大众卫生救援队非常必要。

  中国红十字会大众卫生应急救援队是依托云南省红十字会组建的一支专业救援队伍。2008年汶川特大地震发生后,包括英国红十字会在内的多个国家红十字会向四川地震灾区派出了大众卫生、供水等救援队,汶川救援结束后,总会将英国红十字会捐赠的价值 300 万元的大众卫生应急队装备调拨给云南省红十字会,用于组建中国红十字会第一支大众卫生应急救援队。在云南省政府的支持下,救援队于 2009 年 5 月 12 日正式成立,经过一年的培训和实地演练及装备添置,这支队伍已具备独立开展工作的能力。

  (6) 综合应急救援队

  部分省市红十字会组建的应急队是综合应急救援队,救援队具有灾害救援中的多种功能。如海南省红十字救援大队,队员除熟练掌握红十字会普及性初级卫生救护培训的心肺复苏、止血包扎、固定搬运、常见急症、意外伤害等急救技术外,还可以和其它救援机构一起开展如地震、海啸、风灾、洪灾、火灾的外围伤员救护等大型救援,并可单独完成山区车辆事故救援、深山人员迷路救援、海岸水上救援、城市常见人身伤害事故救援等。

  1. 4 红十字应急宣传、培训与演练

  1. 4. 1 应急宣传活动

  在 5·8博爱周、5·12 国家防灾减灾日、9·11世界急救日等重要节日,各地红十字会都会举办相应的应急救护宣传活动。

  1. 4. 2 应急救护技能培训

  红十字会应急救护培训的内容和主要途径有: 一是定期深入社区、农村,对居民和农民进行以止血、包扎、固定、搬运、心肺复苏等初级卫生知识及地震、火灾、水灾避险知识的培训; 二是定期深入工厂、矿山、交通、公共场所等行业,对员工进行初级卫生救护知识培训; 三是定期深入各级各类学校,对师生开展初级卫生救护知识培训。

  (1) 培训主体。其一,总会及合作机构。总会的应急救护培训职能主要在训练中心。中心成立于 1986 年,是中国红十字会总会直属事业单位,是中国红十字会系统唯一的全国性培训机构,也是全国救护培训的指导中心。中心以红十字运动基本原则为指导,以人道、博爱、奉献为宗旨,长期承担着我国健康、救护、医疗卫生等领域的多种培训,为我国各类人群学习和普及自救互救、防灾减灾等基本知识和技能提供了良好的平台,取得了良好的社会效应。其二,地方分会及相关部门。

  从数量上来说,地方红十字分会承担红十字系统应急救援的主要工作。由总会培训合格的应急救护师资成为地方分会培训的主干师资,地方分会建立自己的培训网络和培训基地,联合其他部门在相关领域开展培训。

  (2) 培训对象。其一,学校。中国红十字会历来十分重视对学校的应急救护培训工作,并取得诸多骄人的成绩和经验。其二,民众、家庭、社区。面向社会大众、家庭和社区开展应急救护培训,是红十字会灾害应急培训的重要工作,取得了不少成绩。其三,风景区管理人员、军营、出租车驾驶员、公务人员等。

  1. 4. 3 红十字会灾害应急演练

  灾害应急队伍的建立是红十字会参与应急活动的硬件和基础,经常化、高水准的演练是应急队能够拉得出、用得上的软件和重要保证。对社会大众来说,演练是为了检验救护知识普及的效果,推动救护知识普及的进程。红十字会专业应急队伍经常开展模拟灾害应急演练,同时也面向社会开展应急演练。在每年度的“世界急救日”到来之际,各地红十字会纷纷开展制度化的应急演练活动。

  1. 5 红十字信息传递系统

  快捷的信息传递是灾害应急工作高效开展的保证。各级红十字会做到与本级民政、防汛、气象、地震、卫生等有关部门的沟通协调,准确掌握灾情及相关信息,及时报告上级红十字会,同时做好本级红十字会救灾信息网络与本级政府应急指挥平台的衔接,实现资源共享,及时获取预警信息,掌握突发事件发展动态,为制定应对措施和救助计划提供依据。有的灾害多发地区还建立了红十字报灾信息员制度。

  2、 红十字会灾害应急体系存在的问题

  2. 1 应急预案体系不健全

  红十字会应急预案体系不健全,县及县以下的基层红十字会大都没有结合当地情况制定相应的应急预案。

  与欧美国家相比,中国红十字会的救灾应急预案和体系有其缺陷和不足。2007 年中国红十字会代表应邀参加美国的“国际访问者计划”,通过对华盛顿、纽约、亚特兰大、圣路易斯和旧金山五个城市 20 天的访问,给中国红十字会代表留下深刻印象的是救灾、交通、消防、执法、后勤、红十字会、卫生、救援等机构,在一个办公室工作,这样可以使多部门实现真正的实时协调。红十字会的日常工作虽然很少有政府直接拨款,但在地方或联邦政府宣布为紧急状态时,红十字会启动其ESF 功能而产生的费用由政府支付。

  2. 2 应急队伍相对单薄,专业化建设有待加强

  目前红十字会应急队伍建设存在人力资源稀少、来源分散、专业化不够、现代科技装备欠缺等不足,红十字会应急队伍建设与当地地理位置和地理环境特点、灾害发生的种类和频率、人口和资源分布状况等因素不完全相吻合,应急救援队伍建设的针对性不强。

  2. 3 物资储备系统有待健全,现代仓储、物流的知识和人才缺乏

  目前,红十字会的应急物资储备系统包括 1个总会国家级中心及 6 个区域性备灾中心,虽初具网络体系,但构架十分稀疏、粗略,满足不了各级红十字会物资储备和调遣的实际需要。地方红十字会的备灾救灾中心数量很少,现有的备灾救灾中心也因为缺乏专项资金,仓库年久失修、设备简陋落后、物资储备有限,能第一时间发往灾区的基本物资很少,这严重影响了备灾救灾中心功能和作用的发挥。红十字会整体系统还缺乏现代物资仓储、现代物流管理的知识和人才。

  2. 4 应急救护体系不协调

  除专业化不足外,红十字会应急队伍建设还存在乡村救援力量薄弱、基层救援力量不足、公共安全教育欠缺、救护机制不新等缺陷。

  2. 5 应急网络不健全

  目前,红十字会应急网络不是很健全,尤其是城市的居委会和街道、乡村的村和乡镇这两级联络机制不健全,信息联络渠道不畅通; 群众性的救护队基本处于空白状态。

  3、 加强红十字会灾害应急工作的对策建议

  3. 1 改革和健全红十字会应急预案

  各级红十字会的《自然灾害与突发事件应急预案》可仿效但不能完全照搬政府的应急预案,应从红十字会职责、工作重点、主要任务以及自身特点出发,制定的应急预案具有较强的可操作性。中国红十字会参与应急救援的专业性、整体性、协调性不强。将红十字会的应急预案作为政府部门预案纳入到政府的公共事件应急体系中去,则是解决这一不足的一条路径。

  美国的应急救灾的很多做法和经验值得中国借鉴。在中国,救灾备灾工作条块分割,各政府部门各司其职,没有一个统一的灾害救援机制和方法,而且非政府部门作用空间有待极大拓展,很多社会资源得不到充分利用。如果中国红十字会能取得类似美国红十字会在政府紧急事件救灾中的重要工作和固定职责,这对于集中红十字会内部资源和集纳红十字会外部资源,扩大红十字会的救灾工作绩效和社会影响将大有好处。

  3. 2 大力发展红十字应急组织

  应急救援是一项系统工程,涵盖管理、保障、营救、心理支持等多个方面,突出时效性、综合性的特点。各级各地红十字会要结合所在地的地理位置和地理环境特点、灾害发生的种类和频率、人口和资源分布状况等因素,建立若干支有救灾针对性的应急救援队伍。在各行各业大力发展志愿者,建立救援人员库,调整各类人员构成,注重技术结构、年龄结构、技术结构构成的匹配,保证各类人员的灵活调用和合理配置; 要搞好应急救援保障设施设备建设,充分考虑设施设备的配备、管理,以及针对设备的规范化操作训练,以不断提高结合度; 突出预案、突出演练的“平战结合”训练有助日常工作的高效、有效开展。

  将红十字救灾应急队纳入政府应急救灾体系。为鼓励、支持和发挥好民间应急救灾的作用,补充政府应急救援工作的不足,建议政府将红十字会等民间应急救灾队伍的建设与发展纳入政府应急救灾体系,在政府的防灾救灾规划、专项经费安排、救灾工作部署和救灾队伍调度使用等方面予以统筹,使民间应急救灾专业队的可持续发展获得全面保障,并拓展和壮大政府的防灾救灾力量。目前各地红十字会与所在地政府已在做这方面的工作。

  3. 3 深入推进红十字会物资储备库建设

  (1) 充分发挥总会备灾中心的示范和中国红十字会备灾救灾工作委员会的领导作用,积极接受总会备灾救灾中心和中国红十字会备灾救灾工作委员会的指导。总会备灾中心要帮助区域备灾救灾中心和地方红十字会备灾库制定建设规范、设备配置明细手册等,推动救灾物资管理的信息化建设、规范化管理。

  (2) 积极争取国家发展改革委员会给予红十字会总会 6 个区域性备灾救灾中心资金支持,以解决仓库维护、设备更新等问题; 同时,制定相关政策,由地方财政支持省级红十字会建立备灾仓库,并帮助已经建成的省级红十字会备灾救灾中心解决仓库维护、设备更新等问题。同时,应积极呼吁社会力量参与捐建备灾中心。

  (3) 实现各级红十字会备灾中心与所在地国家储备库的兼容对接,搞好合作,做到场地使用有无互通。这将对各级红十字会备灾救灾中心的建设起到极大的推动作用,并将在全国形成一个层级性的备灾系统的硬件网络,促进整个红十字会系统救助实力的整体提升。

  (4) 建立社会联动机制,形成社会化、开放式的备灾救灾工作格局,发挥商业企业的补充和辅助作用,与有信誉的相关商业企业签定常年保障救灾物资供应合同,一旦发生灾害,供应方须认真履约,无条件按时按要求将各类应急救助物资送到。

  (5) 加强规范管理和信息化建设。要研究和制定一套符合本系统现状,立足本系统发展,达到国家相关基本要求的管理规范和工作程序,并借鉴国外先进的备灾管理和经验,充分挖掘已有硬件的使用效率,提高中国红十字会系统现有的救灾能力。

  3. 4 强化应急信息管理和应急通讯系统

  红十字会要做好救灾工作,必须与相关单位和部门经常性地召开灾情分析处理通报等联席会议,以提高救灾能力和效率。红十字会要经常性地与民政、财政、卫生、气象、水利、公安、交通、消防、安监、道路运输、电力、教育、部队以及慈善会等相关部门单位联合召开灾情分析处理通报等联席会议。各级红十字会应把与相关部门单位经常性地召开联席会作为一种制度深入持久地开展下去,确保救灾工作高质高效地运转。

  3. 5 普及全民应急救护

  3. 5. 1 加强基层救援力量

  建立和强化基层救援体系和力量十分必要。但目前国际和国内的救援队都是面向城市救援建立的,而根据中国有 9 亿农民、国土半数以上是山区的特点,中国亟待建立城―乡救援队伍体系。将救护知识纳入农村远程教育、举办红基会乡村医生培训等,都是目前可行和正在做的一些办法。

  3. 5. 2 将公共安全教育纳入国民教育体系

  国家正在加快建立健全各种突发公共事件的应急机制,把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务。各级政府和部门在建立健全应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力的同时,应将公共安全教育纳入国民教育体系,提高全民防灾意识,让更多的人具备自救互救能力。

  3. 5. 3 创新救护机制

  红十字会卫生救护事业要想做大做强,就要敢于尝试和创新: 创新培训载体; 创新与新闻媒体合作方式; 创新培训内容; 创新培训费用筹集方式。在全民中普及应急救护知识与技能,将应急救护普及工作纳入到国家和地方经济和社会发展规划、应急体系建设和精神文明建设工作中。由国务院制定应急救护知识与技能普及的总体规划,制定强制性规定,按照行业、人群、区域逐次普及,并将应急救护课程纳入学生和全民必修课。

  且应急普及经费应由国家财政保障,或建立全国应急救护专项基金,或由政府出资购买服务,由相关机构组织实施。

  3. 6 健全红十字应急网络

  全国红十字系统应尽快建立由省市区、地市县、街道乡镇、居委村四级联网较为完善的应急系统,及时应对突发事件。要从加强居委会(村) 红十字卫生站、街道乡镇红十字服务基地、报灾救助联络员队伍、群众救护队和群众性自救互救基本技能培训等方面的基础工作着手,不断完善红十字应急能力,使应急救护成为红十字最具特色和影响力的功能之一。

  3. 7 学习西方国家,突出红十字会在国家应急体系中的地位

  欧美先进国家的红十字会救灾应急机制非常值得我们学习。在紧急救援方面,比利时红十字会形成了完整的灾难救援体系如 ERU(Emergency Rescue Unit) ,值得中国红十字会学习。美国联邦紧急事务管理局与美国国家红十字会签署《合作备忘录》,以更好地利用非政府力量做好备灾、救灾和灾后重建工作。为此,红十字会承担了更多的备灾、救灾、灾后重建责任,同时承担了更多的协调责任———协调其它非政府组织开展相关工作。

  中国红十字会作为政府在人道工作领域的助手,对政府工作予以补充的职责定位至关重要: 红十字会补充介入的方面; 红十字会在国家备灾、应急、救灾中辅助作用的凸显。应借鉴国外经验,结合自身情况,尽快进行中国红十字会定位评估研究,有利于在今后的工作中理清思路、分清职责。

  尤应在应急方面,提出和倡导备灾文化、应急文化,辅助政府做好应急领域的相关工作。

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