台湾地区乡镇市地位的由来与体制变革演进

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  乡镇市公所作为台湾政府体制之地方层级由来已久,而其作为一自治团体之地位也迭经变革,关于乡镇市之地位与乡镇市长之产生方式也时有争论,以下将从历史的观点略述台湾地区乡镇市地位的由来与体制变革的演变过程。

  一、非自治化时期

  台湾在日据时期及光复初期之乡镇市地位,因日本将台湾的行政区区分为“州厅”、“郡市(支厅)”、“街庄(区)”三级制,“州”、“市”、“街庄”(街庄后改制为乡镇)不仅是行政区划,同时亦是地方公共团体,具有独立的法人资格。 在二次世界大战结束后,日本战败投降,台湾地区回归中国,原来在日据时代所规划的五州三厅,在 1946 年 1月改为八县,十一个州厅市分别改为九省辖市及二县辖市,郡改为区,街庄改八县,乡镇以下村里,使台湾的地方制度与当时中国其他各省的设置相同, 其后又颁布 “ 台湾省乡镇组织章程 ”、“台湾省乡镇公所组织规程准则”、“台湾省县辖市民代表组织章程”、“台湾省各县乡镇长、副镇长选举办法”、“台湾省乡镇民代表选举规则”等相关法规,作为台湾地区实施乡镇市自治之依据。

  在日据时期, 台湾地方制度的变动频繁,在不同的行政区划时期对地方行政区划制度均有完善的区划,并对当时的社会上形成一个稳定的运作模式,且为日后国民党政府退守台湾后的地方制度奠定了良好根基。

  二、未法制化前之自治化时期

  (一)国民党政府迁台初期

  行宪初期,乡镇市之自治地位未受到宪法保护, 仅以行政命令方式赋予乡镇市之自治地位。

  1947 年国民党政府开始行宪,依据 “中华民国宪法”之规定,实施地方自治之政府层级只有“省”、“县” 二级, 并未规定乡镇县辖市为地方自治单位。 有关地方制度部分,宪法规定“省”、“县”二级自治,地方自治之施行程序应由“立法院”制定“省县自治通则”、省县再依据“省县自治通则”制定“省自治法”及“县自治法”,再依省县自治法实施地方自治。 至于县以下之乡镇市为行政官署或自治团体,宪法留待“省县自治通则”作一般性规定,或由各省、县自治法,视实际需要而做决定。

  但国民党政府迁台后,因在大陆时期未及制订相关省县自治法规实施省县自治, 乃于 1950 年 4月由“行政院”颁布“台湾省各县市实施地方自治纲要”, 并以此行政命令作为台湾地区实施地方自治之依据。 依据该纲要第二条规定:“县为法人,县以下为乡、镇、县辖市,乡、镇、县辖市为法人 ,均依本纲要办理自治事项, 并受上级政府指挥、监督、执行委办事项”,此规定赋予乡镇市为地方自治团体之地位,纲要中明文列举乡镇市之自治权限,并分期分区选举各县市议员,是为台湾地区地方自治之开始。

  在“台湾省各县市实施地方自治纲要”草案研拟的过程中, 对于乡镇市是不是该定位在具有法人地位的自治团体,就曾引起广泛的讨论。 反对者认为,乡镇自治与孙中山先生的遗教不合,因为孙中山先生只主张“县”为自治单位。 但持赞成论调者却认为,孙中山先生并非不允许于县之下,再设乡镇层级之自治;此外,如果将乡镇一律作为县政府的分支机关,则因各地环境不同,可能无法满足各乡镇居民的需求, 所以必须赋予乡镇的法人自治地位,依法办理乡镇自治。 最后,台湾地区采取后者的看法, 并于 1950 年举行乡镇市长选举,揭开台湾地方自治史上乡镇市长民选的序幕。

  因此,乡镇市为自治团体,具有法人资格,已受到行政法规的保障, 但是就法律位阶而言,自宪法、法律至行政命令顺位,下级政府的行政命令最弱,凡是宪法、法律或上级政府所规定的事项,下级政府只有服从,依法执行,任何抵触均属无效。 在省、县至乡镇的三级地方政府体系中,最低层级的乡镇虽拥有来自地方自治纲要所赋予的自治事项,但与乡镇市民的生活息息相关的自治事项, 却受到法律和上级行政命令的层层束缚,其绩效怎不大打折扣呢?

  (二)1950 年代至 1990 年代

  “台湾省各县市实施地方自治纲要 ” 公布后的地方政府体系,依该纲要第二十一条、第三条及第四条归纳如表 1。

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  事实上,关于省县自治之施行,国民党政府也曾有心要加以法律化,只不过因一些政治时空因素之考虑, 而未能完成法制化的工作。 “立法院”曾于 1950 年 9 月 15 日二读通过“省县自治通则”, 以符合宪法所规定实施地方自治所需之法制程序要件,然因顾虑到“省县自治通则”立法后,省长必须民选,在当时恐发生严重冲突;此外,又因国民党政府当时准备反攻大陆,乃决定暂缓立法。 因此,乡镇县辖市长久以来一直都以行政命令,而非法律作为其实施地方自治的规范。

  台湾地区自从实施乡镇市长民选后,对于乡镇市长是否要改为政府官派仍然不时引起争论。如 1968 年台北市改制后, 当时的台湾省由于财政日益困难,遂有人再度建议将乡镇县辖市改为官派, 并停办乡镇县辖市市民代表大会选举,以将省下来的经费作为弥补乡镇市政经费之用,但当时并未被采纳接受。1972 年 5 月,当时省政府召开 “乡镇县辖市座谈会”, 部分乡镇市长提出废除乡镇市长选举之议,且“行政院内政革新小组”曾拟定“将乡镇县辖市公所隶属派出机关” 方案, 但皆未被实行。

  1979年10月,当时的“行政院”曾召开乡镇县辖市地方座谈会,参与座谈的乡镇市长亦联名建议希望将乡镇县辖市长改为官派,以加强乡镇公所行政效能。台湾省各县市实施地方自治纲要在 1985 年10 月第九次修正, 此时期所呈现之法制特征,诸如:

  1.规范县市、乡镇市为地方自治团体,具法人资格。
  2.明定适用县之市即省辖市及县辖市之设置条件。
  3.规定居民及公民之资格、权义关系。
  4.规定自治事项 ,此在县市及乡镇市均采列举式之规定。
  5.规定合办事业之经营主体。
  6.规定县市、乡镇市自治机关之组织与职权。
  7.规定自治财政之管理作为。
  8.规定自治监督之方式与法作用。
  9.规定预算未依限完成审议之处理办法。
  10.增列聘村里长之资格限制。
  11.规定行政首长乃民意代表之解除职务条件。
  12.规定村里长出缺补选公告期限。

  上述规定系基于 25 年以上之长久政治经验,所为渐进式政策改革之法制建构, 对于 1992 年、1999 年两次地方自治法制化之立法技术和规范论理,减少法律漏洞之贡献,应予以肯定。

  三、法制化后之自治化时期

  (一)省县自治法时期

  1990 年由台湾地区领导人召集的国是会议,有关的地方制度被列为主要议题之一,其改革方向包括:一、地方制度应合宪,并予以法制化;二、废除乡镇市自治选举,乡镇市长改为官派。对于第一项的改革方案所达成的共识,1992年 5 月召开的第二届国民大会临时会议通过宪法增修条文第十一至第十八条,有关地方自治的条文虽然只有第十七条,却似一个大水闸,闸门一开,大水奔腾而出,顺流而下,使台湾地方自治具备法源基础。

  其第十七条规定如下:省、县地方制度,应包含左列各款,以法律定之,不受宪法第一百零八条第一项第一款,第一十二条至一百十五条及第一百一十二条之限制:

  1.省设省议会,县设县议会 ,省议会议员 、县议会议员分别由省民、县民选举之。
  2.省、县之立法权,由省议会、县议会分别行之。
  3.省政府,置省长一人,县设县政府 ,置县长一人,省长、县长分别由省民、县民选举之。
  4.县之关系。
  5.省自治之监督机关为“行政院”,县自治之监督机关为省政府。

  第十七条条文与往昔的宪法一样,仍未出现乡镇市自治的名词,但“行政院”依据这项条文,草拟省县自治法、直辖市自治法等送“立法院”审议,配合第一届台湾省省长民选,“立法院”第二届第三会期第三十五次会议三读通过该二项法案,1994 年 7 月 29 日台湾地区领导人公布。

  省县自治法第二条规定:省为法人,省以下设县市,县以下设乡、镇、县辖市(以下简称乡镇市)均为法人,各依本法办理自治事项,并执行上级政府委办事项。市以下设区。 乡、镇、县辖市、区(以下简称乡镇市区)以内之编组为村里。 村里以内的编组为邻。省县自治法第十四条,有关乡镇市自治事项:

  1.乡(镇、市)公职人员选举罢免之实施事项。
  2.乡(镇、市)教育文化事业。
  3.乡(镇、市)卫生环保事业。
  4.乡(镇、市)农、林、渔、牧、矿事业。
  5.乡(镇、市)水利事业。
  6.乡(镇、市)交通事业。
  7.乡(镇、市)财产之经营及处分。
  8.乡(镇、市)公用及公营事业。
  9.乡(镇、市)观光事业。
  10.乡(镇、市)财政及税捐事项。
  11.乡(镇、市)合作事业。
  12.乡(镇、市)公益慈善事业与社会救助及灾害防救事项。
  13.乡(镇、市)社会福利事项。
  14.乡(镇、市)礼仪民俗及文献事项。
  15.与其他乡(镇、市)合办之事业。
  16.其他依法律、省法规及县规章赋予之事项。

  此时期的自治法所赋予之自治权,已比过去扩大许多。 唯其授权的对象,主要系省市行政首长,而非该省市之民意代表,就其自治权的行使,致有“重省市、轻县市、无视乡镇市”的法制架构图谱,即省县自治法与直辖市自治法对于权限授与,主要仅在省市一级而已,且省与直辖市一致,人事权与财政权皆属于省市长可完全操控之自治行政权内涵。 反之,县市长、乡镇市长之权力,确是每况愈下,甚至可说乡镇市长之行政权已所剩无几。 省县自治法及直辖市自治法的完成,正值台湾的政治社会生态转型期,民众要求政府彻底改革的声浪由立法院到地方基层,示威、抗议更是层出不穷,而地区竞争力的提升,小而美的政府,扁平化组织等都是政府亟须解决的问题。

  (二)地方制度法时期

  1.立法经过概述

  1994 年, 为因应政府开放台湾省长与北、高两市长民选之情势,“立法院”乃依据宪法增修条文规定, 于该年 7 月制订通过 “省县自治法”与“直辖市自治法”,使得台湾地区的地方自治正式有宪法及法律的依据,解决了长久以来一直为外界所质疑有关地方自治规范之合宪性与合法性问题。 1997 年,为了配合国民大会修宪精省之决定,因应精省后之体制变迁,“立法院”又依据宪法增修条文之规定,制定“台湾省政府功能业务与组织调整暂行条例”,条例中明定“省”非属自治团体。1999 年,“立法院”将“省县自治法“与“直辖市自治法”以及“台湾省政府功能业务与组织调整暂行条例”等三项自治法令加以统整,并于该年 1 月 13 日通过 “地方制度法”,1 月 25 日由台湾地区领导人公布施行,明定“省政府”为“行政院”派出机关,并规定“直辖市”、“县(市)”与“乡(镇、市)”等皆为地方自治团体,依法办理自治事项,并执行上级政府委办事项,亦使得台湾地区的地方行政制度进入新局面。

  2.乡镇市自治模式

  配合精省政治制度改革,“内政部”整合省县自治法与直辖市自治法, 并参酌外国立法例,起草“地方制度法”,经由“立法院”审议通过,并经台湾地区领导人于 1999 年 1 月 25 日公布施行,该法乃延续省县自治法所赋予乡镇市自治法人的法律地位,规制乡镇市为地方自治团体,具公法人资格。 据此,地方制度法所涉及相关法律之制度设计原理,不难看出其自治法人之体质为下列几点:

  (1)权力分立之组织模式

  依“地方制度法”第五条第二项规定,乡镇市设乡镇市民代表会、乡镇市公所,分别为该乡镇市之立法机关及行政机关。 从乡镇市民代表会之职权显示该会具有地方议会之立法机关之角色与功能;而乡镇市公所的乡镇市长由乡镇市依法选举产生,乃说明乡镇市长具有民意基础,且其正当性甚至超过个别之民意代表,呈现实权之政治领导人地位,而乡镇市公所与乡镇市民代表会处于对等,系监督制衡之法律关系。

  基于此, 乡镇市自治依权力分立原理所设计之政治制度如图 1,乡镇市公所行使行政权,具有自治团体之行政机关角色,也是“行政院”所属机关之一部分。 尽管其自治权限很受限缩,但立法权依地制法规定,除不能制定具“裁罚性”之自治条例外,其立法权已较以往强固或完整许多,其权力行使可由图 2 所示之立法权窥知一二。 整体而言,已较过去享有较为落实地方自治之政治权力。

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  (2)岁入补助之财政模式

  虽曰地制法第六十五条规定乡镇市收入有一定来源, 但乡镇市之发展环境有别, 差距颇大,尤其在较穷困的乡镇,其税课收入都非常有限, 甚至有发不出薪水及缴不出路灯费用的情形发生,由此可知,即使乡镇市自治财政收入法有明文,但其税课收入仅占 24.73%,而补助收入则高达 53.20%。 因此乡镇市自有财源不足,大都仰赖上级政府之大量年度预算补助。 地方财政窘困已非一日之寒, 乡镇市财政需仰赖外部的财源,对预算的编制无法有合理作法。

  (3)依附倾向之自治模式

  由于黑金政治笼罩在地方基层, 新政府欲展现其清流形象, 欲限缩乡镇市自治权能,以杜防恶质化的地方生态,遂企图修正省县自治法,以落实“国家发展会议”中将乡镇市去自治化的共识。 但除了人事权较完整外, 其余权限实增加有限。 基本上地制法系弱化乡镇市自治为法制思维架构, 其自治权与直辖市及县市相比简直有天壤之别。 地方制度法系地方权能之基本法, 其设定乡镇市自治权或依附或派出之权力分配原理,而其他法律大致规定县市政府为该法律之最基层机关,大概只有坟墓设置管理例外, 可见乡镇市乃成为县之附庸单位,接受其指导监督。

  (4)微观规划之发展模式

  地制法在设定直辖市、县市及乡镇市自治事项时,特别对于都市计划之拟定、审议及执行多所研议。 但最后的现行条文,却排除乡镇市自治具有都市计划之拟定等自治事项,如此设计固然为配合都市计划法之修正政策取向,且为乡镇市去自治化预留伏笔。

  综上所言, 乡镇市无论发展空间或发展财政资源, 皆有其不足的失调现象, 即使给予较完整之自治权, 也因受限于上述条件欠缺,而难以有宏观的政治行为。 因此, 倘能从制度面来思考地制法的设计缘由,自不难理解当时政治生态是如何恶化才导致做出选择性制度设计的结果。

  四、结论

  总之,台湾地区乡镇市的自治依据始于 1950年 4 月公布通过的“台湾省各县市实施地方自治纲要” 此一行政命令, 而后于 1994 年 7 月经由“省县自治法”与 “直辖市自治法 ”的立法通过而得以法制化,又于 1999 年 1 月藉由合并“省县自治法”与“直辖市自治法”两法而通过的“地方制度法”,成为现今乡镇市的制度规范。 无论如何,以历史发展的背景来看(如表 2),乡镇市一直都是一个具有法人地位之自治团体,在法律或命令的规范下, 拥有一定程度的行政权与立法权,而乡镇市民亦有选举其所属乡镇市首长与市民代表的权利。

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  事实上,地方制度延宕 40 余年才修正,乃因政治时空因素之考虑, 而地方制度法在制定过程中,亦受到“反冻省”之阻挠,致立法过程一波三折得以完成, 现今施行已有十年以上时间,政府各级部门要有“依法行政”的法治素养,促进地方法制益趋健全;地方制度法所设计之府会新机制是否可行,需要时间加以检验,政府要有接受批评的雅量;如有不可行之处尤须尽速修正。

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