韩国政府的对朝统一政策范式及其成效评价

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论文摘要

  2013 年 2 月,朝鲜不顾国际社会的反对,进行第三次核试验,再次给朝鲜半岛局势蒙上一层阴影,朴瑾惠政府如何化解这一艰巨挑战,促进韩朝关系稳定发展实现朝鲜半岛的和平成为国际社会关注的焦点。

  近年来,由于朝鲜核试验和导弹发射等事态,韩朝关系持续动荡,这使朝鲜半岛局势处于极大的不稳定状态中。今天这一局面的形成与韩朝关系的特殊性密不可分,朝鲜半岛分裂后,围绕着民族统一课题,韩朝两国展开了激烈的统一竞争,双方甚至一度兵戈相见,在冷战期间,双方也不时发生一些冲突和对抗。迄今,统一问题与和平问题已然成为制约韩朝关系发展的核心问题。

  冷战结束后,为早日结束朝鲜半岛的分裂状态,韩国政府尝试改善双方关系,在朝鲜半岛实现和平,促进共同发展,为民族统一创造条件。然而,长期的分裂带来的社会发展差距导致民族认同出现很深的裂痕,特别是,体制竞争导致双方缺乏基本的政治互信。面对这一难题,韩国政府按照统一政策的基本构想本着 “自主、和平、民主”的原则,寻求恢复韩朝社会撕裂的联系,积极构筑民族共同体,最终实现朝鲜半岛的和平统一。但受朝核问题的影响,韩国社会在对朝统一政策上出现了严重的纷争现象,至今没有找到一个有效化解纷争的办法。

  一、韩国社会的保守进步理念纷争

  韩国社会存在着严重的政治理念对立现象,其中,韩国政治社会在对朝统一政策上由于政治理念的差异导致的 “南南纷争”尤为典型[1]。冷战期间,韩国形成了强大的反共保守势力,1987 年民主化后韩国宪政体制出现重大改革,为冷战期间受到压制的进步革新力量执政提供了机遇,在金大中—卢武铉为首的进步政治势力执政期间,韩国的对朝统一政策出现大幅修正,结果引起韩国保守势力的强烈反弹。

  韩国政治势力在对朝统一政策上的差异引起的纷争现象也经常被称为保守和进步之间的对立。这些政策分歧不仅反映了韩国社会进步势力与保守势力之间不同的政治倾向,而且也反映了韩国社会人们不同的价值观。保守势力或多或少地保留了反共主义的价值观; 而进步势力则主张抛弃或彻底反省已经过时的 “反共”价值观[2]。由于 “意识形态会随着时代发展而改变其功能,同一意识形态可能在某一时期以革命性的的外观出现,而在另一时期却变得保守。”

  [3]如果考虑到这一变化,那么,保守和进步的划分具有相对性,同时,在不同国家也有其特殊性的内容。根据韩国学者的分析,韩国政治社会保守理念和进步理念之间的纷争主要表现为三个方面: 一是围绕国家的权力和功能上的; 二是围绕对朝统一政策上的; 三是对美国和全球化的态度[4]。朝鲜半岛解放初期,保守和进步之间的纷争表现为右派和左派在信托统治上的严重分歧。冷战期间,保守和进步的纷争表现为权威主义和民主主义之间不可调和的矛盾和尖锐的对立。冷战结束之后,随着金大中总统的上台,保守和进步双方在对朝统一政策上的矛盾演愈演愈烈,此后,国家安保和民族统一的两难困境日益成为保守和进步双方争论的核心[5]。

  冷战结束后至今,无论是保守势力还是进步势力都把朝鲜的变化和实现民族统一作为政策目标,只是实现这一目标的手段存在明显的差异。总体来看,保守理念以扞卫大韩民国的正统性和自由民主体制为己任,重视市场经济的发展以增强国力,重视韩美同盟关系来确保国家安全,对朝鲜体制和朝鲜领导人持否定态度,所以韩朝关系往往呈现出对决状态。进步理念则以朝鲜民族自主和实现民族和解为己任,有意弱化韩美同盟,对朝鲜抱有善意,主张以合作诱导朝鲜体制变化推动民族实质性统一。但是现在,韩国在态势上主导着朝鲜半岛的统一 ( 不管是保守主张的制度统一、吸收统一还是进步主张的协商和平统一) ,如此,韩朝关系从根上难以出现实质性改善,进而导致统一的急迫性下降,安保的重要性不断上升。因此,在安保与统一这两大政策议题上,保守和进步之间的理念对立还难以消除。

  二、韩国政府的对朝统一政策范式

  冷战结束后,韩国政府的 “对朝统一政策范式”①按照其理念倾向可以区分为三个不同类型:

  一是金大中—卢武铉进步政府时期强调 “统一优先”的具有进步色彩的自由主义对朝统一政策。

  二是李明博保守政府强调 “安保优先”的具有保守色彩的现实主义对朝统一政策。三是现在的朴瑾惠政府强调 “安保和统一”的政策,这其实是一种基于非敌非友或者亦敌亦友的建构主义对朝统一政策思维。

  金大中—卢武铉政府十年 ( 1998—2008) 期间,分别提出了 “阳光政策”和 “和平繁荣政策”,这两大政策立足于民族主义理念确立了 “吸收统一反对”, “武力统一不容”, “和平、和解、合作、繁荣”的原则[6]。在对和平与统一问题的态度上,进步政府认为,朝鲜不具有南侵的意志和能力,朝鲜是韩国的兄弟和同胞而不是韩国的敌人。金大中政府时期,韩国放弃冷战对决意识,反对尽快实现 “法律制度上的统一”,而是加强对朝支援,通过和解合作的对朝统一政策诱导朝鲜体制的变化,分阶段发展韩朝共同体恢复民族同质性,追求 “事实上的统一”[7]。卢武铉政府时期,反对将朝鲜体制和朝鲜政府妖魔化,主张朝鲜难民问题主要是经济发展问题而不是政治问题,认为韩朝关系改善和对朝人道支援有助于改善朝鲜人权问题,不愿在这一问题上对朝鲜施加压力[8]。此外,进步政府均按照政经分离的原则对制约韩朝关系发展的政治军事问题给予极大的理解和包容,使韩朝当局能够顺利地进行各种对话和开展各领域的交流与合作。进步政府的政策与冷战时期的政策相比,具有以下几个明显特征: 第一,超越韩朝体制竞争的层次,承认朝鲜体制的正当性,把朝鲜视为统一道路上的合作伙伴,实现朝鲜半岛问题的朝鲜半岛化。第二,不同于国家安保优先的政策,进步政府更多的是强调合作优先,实现了双方关系活性化和双边交流规模的持续扩大,将处于竞争对立对决的韩朝关系比较成功地转化为和解合作走向统一的关系。第三,在当事者解决原则的基础上寻求国际社会的支持。通过两次韩朝首脑会谈,双方在和平问题和统一问题上达成了一些共识,取得一定成果。

  因此,进步政府视朝鲜为合作伙伴、通过和解合作实现和平与民族统一的政策模式称之为自由主义对朝统一政策范式。

  李明博保守政府上台后,对进步政府的对朝统一政策进行了强烈的批判,提出了新的对朝统一政策范式。2008 年 2 月,李明博总统在就职典礼上发表了题为 《共同走向先进化道路》的演讲中阐明了 “实用主义”执政理念[9]。在对朝统一政策方面,李明博总统从实用主义的角度强调了韩朝关系的实用性和现实可行性。韩国国家安保战略研究所赵成烈指出,前任政府在对朝统一政策实践上存有对朝核问题过于乐观、政策手段过于软弱以及维持分裂现状的问题[10]。除了棘手的核问题外,对于李明博政府来说,关键的问题是,过去单方面的对朝大规模经济支援并没有使朝鲜体制发生根本性变化。例如,朝鲜拒绝改革开放,在人道主义问题、国军俘虏和被绑架者问题以及离散家属问题上没有给予相应的合作等,这些都让李明博政府感到无法接受[11]。为此,李明博政府提出了 “无核·开放·3 000”对朝统一政策构想,由于这一构想从开始就受到朝鲜方面的强烈抵制,此后,李明博政府于 2009 年又相继提出了 “韩半岛新和平构想”和 “大妥协构想” ( Grand Bargain)[12],其主旨仍然是以解决朝鲜的核问题为重点,并以韩朝之间的大规模经济合作项目和六方会谈当事国的补偿为重要手段,促使朝鲜走上弃核、改革和开放的道路,这些构想其实是对 “无核·开放·3 000”政策的继承和完善。一言蔽之,这种基于实用主义执政理念的对朝统一政策的核心特征主要有: 第一,基于对国家利益的判断,主张朝鲜是韩国同胞兄弟的同时,更是韩国的敌人[13]。李明博政府主张,弃核是韩朝关系发展的前提,以此为基础,在经济合作上坚持相互主义原则,促进民族经济共同体建设。第二,在统一问题上,李明博政府后来提出了三个阶段统一方案[14]。尽管如此,李明博政府认为,朝鲜发生剧变事态时,韩国仍可以对朝实施吸收统一战略。李明博政府判断,拒绝改革的朝鲜体制是没有希望的,除了在人权问题上依据人类普遍价值规范对朝鲜施加压力之外,还提出了统一税征收机制以及设立统一缸基金,对朝持续施加政治压力。第三,以韩美同盟为中心,加强和国际社会的沟通合作。不同于进步政府时期的民族共助逻辑,李明博政府认为,无论是朝鲜半岛的和平问题还是统一问题乃至自身的经济发展都离不开同盟国的支持,任期内积极改善和美国的关系,分别和美国的小布什政府以及奥巴马政府就 21 世纪新型韩美同盟关系发展蓝图达成诸多共识。李明博政府这种把朝鲜视为敌人,以经济实力和军事遏制力为基础的对朝高压政策属于典型的现实主义政策范式。

  在全面检讨进步政府 ( 1998. 2—2008. 2) 与保守政府 ( 2008. 2—2013. 2) 的对朝统一政策得失后,朴槿惠政府提出了新的对朝统一政策范式“朝鲜半岛信任进程”[15]。作为四大国政课题之一,这一政策旨在以牢固的安全为基础建立双方互信,发展双方关系,实现朝鲜半岛的长久和平,进而为民族统一奠定坚实基础。为确保政策目标的顺利实施,朴槿惠政府确定了对朝统一政策的三条原则,即保持平衡、不断发展的对朝统一政策以及与国际社会合作。在制定对朝统一政策时,韩国充分考虑到国际因素对韩朝关系的影响,面向国际社会提出了 “信任外交”和 “东北亚和平合作构想”等政策。今年 3 月,朴槿惠总统访问德国时提出了“德累斯顿构想”,内容包括优先解决韩朝居民的人道主义问题,为韩朝共同繁荣构建民生基础设施,恢复韩朝居民之间的认同感。今年 7 月,韩国总统府青瓦台安保室发表了题为 《在充满希望的新时代国家安全战略》构想,书中明示了 “国防力量的强化、双方建立信任发展韩朝关系、进行实质统一准备和发展韩美战略同盟”等各项内容[16]。

  从上述不同时期发布的重要政策文件和书册来看,朴槿惠政府的对朝统一政策是以解决朝核问题、发展韩朝关系和提高地区合作水平为目标的复合型战略构想。具体来看,朴瑾惠政府的对朝统一政策具有以下主要特征: 第一,以信任为媒介重建韩朝关系。这一战略构想最为突出的特征就是既不美化朝鲜也不妖魔化朝鲜,希望朝鲜进行正确的选择,遵循国际规范,成为国际社会负责任的一员。第二,以遏制和协商两手策略推动朝鲜无核化进程和促进安全互信。朴瑾惠政府主张通过对话和平解决朝核问题以及缓和朝鲜半岛紧张局势,但不能容忍朝鲜核武装和其它武力挑衅,为此,韩国政府的反击态度更为坚决。第三,根据双方互信水平确定对朝政策手段和经济合作规模,为实质性统一奠定基础。

  这既不同于进步政府时期的政经分离原则,也不同李明博政府时期严格的相互主义原则,而是以积极的对朝接触政策从内部为统一创造有利条件。第四,以韩美战略同盟为基础,加强和国际社会的多方协作,为统一创造有利的外部环境。朴瑾惠政府重视韩美同盟的价值同时,也寻求中国政府对其政策的理解与支持,并和国际社会在政策上进行协调[17]。总之,这一政策以信任为媒介,坚持均衡原则,对涉及到民族共同利益的问题采取弹性,而对威胁韩国国家安全利益的行为采取刚性立场,寻求通过民族认同来建构共同利益,最终实现朝鲜半岛的和平统一,可以说这一构想属于典型的建构主义政策范式。

  三、对朝统一政策成效的若干评价

  为结束民族分裂,无论是韩国还是朝鲜都把实现民族统一视为国家的重大使命。冷战结束之后,面对韩美强大的军事压力和严峻的国内经济形势,朝鲜担忧其体制安全,导致朝核问题的产生,这一问题遂成为朝韩关系发展的重要变数。为克服韩朝之间的这些问题,实现民族统一,从上世纪 90 年代后期开始,韩国政府采取了不同的政策范式,推动韩朝关系发展。

  金大中—卢武铉执政的十年期间虽然制约韩朝关系发展的内外结构没有很大改变,但双方关系还是取得巨大突破。进步政府期间最大的成果就是激发了朝鲜半岛的统一民族主义并奠定了韩朝关系发展的现实基础,与冷战时期相比,双边关系取得大量可见成果。据统计,在 1971 年至 1997 年的 27 年间,双方在不同层级不同领域进行的会谈次数总计336 次,但 1998 年到 2007 年的 10 年间,就进行了251 次。从 1993 年到 1997 年,双方仅达成 6 件协议,但 1998 年到 2007 年的 10 年间就达成协议近173 件。双方关系在交流合作上也取得大量成果,以首尔、平壤、金刚山和开城等地为中心,双方交易规模从 2000 年到 2007 年间达到 66. 6 亿美元,而过去的 1989 年到 2000 年间才达到 25. 26 亿美元。

  人员交流上,从 2001 年到 2007 年,有近 405 977名,而 1989 年到2001 年间,才达到28 686 名[18]。

  此外,进步政府在人道主义领域也取得有目共睹的成绩。但是,金大中政府时期的两次西海交战( 1999 年 6 月和 2002 年 6 月) ,以及 2002 年 10 月的第二次核危机和 2006 年 10 月卢武铉政府时期发生的第一次朝核试验都表明这一政策范式存在相当的局限性。其中,“朝核危机突出地成为阻碍朝鲜半岛双方进行经济交流与合作的重大障碍,使这种双边经济合作与交流难以向更加实质的方向发展和拓展。”在韩国对朝统一政策的影响因素中,韩美同盟的作用也不可忽视,进步政府期间,“布什总统的对朝强硬路线以及不断恶化的朝鲜与美国之间的关系也对朝鲜半岛内部韩朝双方的经济交流与合作产生了负面影响。”[19]美国小布什政府在 “9·11” 事件爆发后,指责朝鲜是 “邪恶轴心” 的一员,美国政府的对朝敌视政策促使朝鲜在核开发的道路上愈走愈远,甚至铤而走险。进而,韩美在对朝政策上的分歧导致同盟关系出现弱化,这更加剧了韩国国内的安全危机意识,政府大规模的对朝经济援助和朝鲜持续的安保挑衅最终诱发严重的政治理念冲突。尽管如此,进步政府的自由主义对朝统一政策范式开创了韩朝大规模宽领域合作的先例,在韩朝关系发展史上仍具有划时代的意义。

  李明博政府采取了不同于进步政府的对朝统一政策范式,在弃核、人权和改革等议题上对朝施压。由于李明博总统本人政治理念右倾保守,在看待朝鲜体制和韩朝关系发展时,表现出明显的厌朝情绪,尤其是李明博总统执政初期的 “制度统一”言论在朝鲜当局看来就是赤裸裸的 “反统一对决”政策[20],这使得李明博政府的对朝统一政策开局不利。与进步政府十年期间取得的合作成绩相比,李明博政府任期内对朝政策强硬,导致朝鲜接连不断的挑衅行为,韩朝纷争不断。2009 年 5 月,朝鲜悍然进行第二次核试验。2010 年 “天安舰沉没”事件发生后,李明博总统发表对国民谈话,对朝制裁力度进一步加大,出台的 “5·24”制裁措施几乎关上了韩朝关系的大门,韩朝关系再次进入对立紧张的恶性循环状态[21]。这些事实表明,这一压制政策一开始就受到朝鲜方面的强烈抵制,韩朝关系不仅出现大幅度倒退,双方甚至一度滑向战争的危险边缘,朝鲜半岛危机对东北亚乃至整个东亚地区的国际局势产生明显影响。从 2011 年起,韩朝关系在李明博政府的等待战略和美国奥巴马政府的战略忍耐下,一直处于漂流状态。2011 年底,朝鲜领导人金正日逝世后,其子金正恩正式走向政治舞台,对新构建的朝鲜权力层而言,无暇顾及和李明博政府进一步改善关系,在 2012 年 4 月金日成诞辰 100 周年之际,朝鲜通过修宪明确了其拥核战略意图,在宪法修订案序言中写道: “金正日同志使我们祖国变成不败的政治思想强国、核拥有国、无敌的军事强国。”

  [22]2013 年 2 月,朝鲜不顾国际社会的反对进行第三次核试验,不久还制定了“核武建设和经济建设并进”的政策路线。朝鲜发展核武器进行核武装的现实使得韩朝关系改善寸步难行,这标志着李明博政府的对朝遏制政策遭受重大挫折。纵观李明博政府的现实主义对朝统一政策范式,非但没有解决朝核问题和压迫朝鲜做出改变,反而使得双方对立加深,关系日益萎缩。五年期间的韩朝交锋,双方各自亮出了政策底线,这迫使韩国新政府不得不重新调整政策方向。

  如何在韩朝之间建立互信,重新打开韩朝关系大门,为民族统一创造有利条件是朴瑾惠总统一直以来认真考虑的重大问题[23]。上台后的一年半多的时间里,朴瑾惠政府尽管反复呼吁朝鲜和韩国当局进行直接对话和开展合作,韩朝关系却没有呈现出好转的迹象。2013 年,朝鲜单方面宣布关闭开城工业园。2014 年,朝鲜政府对韩美乙支自由卫士联合军演再次强烈谴责,并举行反制演习。从这些重大分歧中不难发现韩朝之间建立信任的道路依然艰难而漫长。在朝鲜核问题和韩国统一意志不断强化的双重制约下,韩朝政治互信跌入谷底。一方面,朝鲜坚持既定的核武战略强调无条件参加六方会谈,要求国际社会解除对朝经济制裁和确保其国家安全,同时要求韩国政府取消对朝制裁,忠实履行 《6·15 共同宣言》和 《10·4 宣言》。另一方面,韩国政府坚持朝鲜不表明弃核意志就继续维持对朝制裁,继续通过国防改革和开展各种韩美联合军演遏制朝鲜的潜在挑衅,同时极力强调统一的美好蓝图,通过设立新的统一咨询机构 ( 统一准备委员会) 突出主导统一的强烈意志。尽管朴瑾惠政府的对朝统一政策从一开始就为建立互信敞开对话的大门和无条件实施人道主义支援,但是,从朴瑾惠政府上台之初,朝鲜就对其政策充满疑虑,并表达了强烈的不满。早在 2012 年 11 月的一次政策演讲中,总统候选人朴槿惠举行了一场以 “信赖外交和新的韩半岛”为主题的记者会,宣布其竞选承诺。对此,朝鲜祖国和平统一委员会批评称,这一 “外交安保统一政策承诺”是比李明博更危险的 “对北政策”,是 “全面对抗承诺”和 “战争承诺”,作为总统候选人就公开表现出 “对抗”和“吸收统一”的态度[24]。2013 年 12 月,朝鲜祖国和平统一委员会再次严词反驳朴槿惠政府的对朝统一政策,指责美韩联盟破坏和平加剧紧张局势,却要求朝鲜首先改变体制,这无异于正面挑衅朝鲜的尊严。此外,还认为韩国不断诋毁朝鲜,频频炒作朝鲜的挑衅和威胁[25]。此外,对今年 3 月朴槿惠访问德国期间发表的 “德累斯顿构想”,朝鲜国防委员会指责说: “这是吸收性统一的理论,是荒唐的诡辩。”

  [26]总之,由于韩朝在民族统一和国家安全利益上的尖锐对立,朴瑾惠政府的建构主义对朝统一政策范式在这种零和博弈思维下似乎难以找到改善双方关系的突破口。在朝鲜坚持自身原则立场的同时,朴瑾惠政府只能期待朝鲜体制的根本变革以及与国际社会的通力合作去推动韩朝关系的发展,主导统一进程。目前而言,在各种问题和内外变量的制约下,朴槿惠总统任期内韩朝关系大幅改善的可能性极低。

  结语

  上述这些不同的政策范式带来的韩朝关系发展的结果表明,韩国政府寻求与朝鲜和谐共存、合作发展和实现民族统一的道路并不平坦。进步政府的对朝统一政策范式未能有效地化解朝鲜的安保威胁,也未能促使朝鲜做出有意义的改变。保守政府的对朝统一政策范式由于逼迫朝鲜弃核和实施体制改革而招致朝鲜的反感,从一开始就出师不利,恶化了双方关系甚至导致朝鲜半岛局势严重恶化。朴瑾惠上台后,尽管其政府提出了诸多信任措施和蓝图,也难以消除韩朝之间积累的信任赤字。冷战结束后,韩国政府的对朝统一政策范式虽然不同,但在实现民族统一这一最终目标上以及在统一的基本过程方面并没有实质差别,考虑到当前韩朝国力的巨大差距,朝鲜很难主导半岛统一进程,为确保自身政治体制安全,免于被韩国吸收统一的命运,朝鲜执意发展核武器和积极开展对美外交,并将弃核和美国的安全保证以及朝美关系正常化相联系,从而使得韩朝关系的发展受到外部变数的严重影响和制约。未来,只要韩朝之间零和博弈的关系实质不改变,韩国政府无论采取什么样的政策范式都很难推动韩朝关系进一步改善发展。

  参考文献:

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  [2] 崔志鹰. 朝鲜半岛—多视角全方位的扫描剖析 [M]. 上海: 同济大学出版社,2009: 10.
  [3] 考克瑟,罗宾斯,里奇. 当代英国政治 [M]. 孔新峰,蒋鲲,译. 北京: 北京大学出版社,2009: 84.

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